鄉(xiāng)村振興視角下農(nóng)村低保動(dòng)態(tài)管理研究
——以安徽省Y縣為例

胡秀麗

銅陵學(xué)院財(cái)稅與公共管理學(xué)院， 安徽銅陵,244000

農(nóng)村最低生活保障制度(以下簡(jiǎn)稱農(nóng)村低保)自2007年實(shí)施以來(lái)，制度不斷健全，對(duì)象基本覆蓋了農(nóng)村疾病、殘疾和缺少勞動(dòng)力的家庭，在精準(zhǔn)扶貧向鄉(xiāng)村振興的重要銜接時(shí)期，作為“社會(huì)保障兜底一批”的基本措施，滿足了農(nóng)村弱勢(shì)群體的基本生活需要，在一定程度上化解了他們的生存風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)農(nóng)村基層社會(huì)治理與維護(hù)和諧穩(wěn)定的秩序發(fā)揮了重要作用[1]。

新時(shí)期，研究我國(guó)農(nóng)村低保政策實(shí)施現(xiàn)狀，對(duì)于鄉(xiāng)村振興背景下將農(nóng)村低保資金真正用于救濟(jì)生活困難的人，降低社會(huì)救助隨意性大的問題，讓農(nóng)村低?；貧w本位，增強(qiáng)農(nóng)村貧困人口發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。本文以安徽省Y縣的農(nóng)村低保戶作為調(diào)查對(duì)象，研究了農(nóng)村低?，F(xiàn)狀，并進(jìn)一步分析了農(nóng)村低保的“易進(jìn)難出”現(xiàn)象及其產(chǎn)生機(jī)理，并提出研究結(jié)論和政策建議。

1 我國(guó)農(nóng)村低保管理現(xiàn)狀

研究組選取安徽省Y縣為研究區(qū)域，該縣1985年即被列為國(guó)家首批扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣，為使獲取的樣本能夠最大程度地反映問題，本次調(diào)研樣本村的選擇覆蓋了Y縣的所有24個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

2019年7月28日—8月29日，調(diào)查組共入戶核查低保6 987戶，收回低保核查有效調(diào)查問卷6 014份，問卷內(nèi)容涉及低保受保對(duì)象的家庭經(jīng)濟(jì)收入及財(cái)產(chǎn)狀況、低保政策的社會(huì)知曉度、低保金發(fā)放及領(lǐng)取情況、低保評(píng)定程序等情況。安徽省Y縣農(nóng)村低保核查的結(jié)果顯示，部分鄉(xiāng)村低保人口占農(nóng)村總?cè)丝诘?%以上，而且每年重新評(píng)定一次低保對(duì)象，存在只進(jìn)不出的情況。部分低保戶家庭經(jīng)濟(jì)收入較好，且已經(jīng)超出低保保障范疇,部分低保戶(有領(lǐng)取低保金能力的)自2018年至低保核查時(shí)都沒有領(lǐng)取過低保金，每個(gè)月的低保金一直保存在其存折之內(nèi)，部分低保戶低保存折余額甚至超過3.0萬(wàn)元。農(nóng)村低保存在“易進(jìn)難出”現(xiàn)象，資金投入逐年增長(zhǎng)，引起的矛盾也在逐漸升級(jí)。

同時(shí)，通過對(duì)比2008—2018年我國(guó)城鄉(xiāng)最低生活保障人數(shù)(如圖1)可知，城市低保人數(shù)逐年遞減(2009年略有增長(zhǎng))，2018年相對(duì)2008年下降了56.9%。而農(nóng)村低保人數(shù)有所波動(dòng)，2008—2013年，農(nóng)村低保人數(shù)持續(xù)上升，2013年以后開始呈下降趨勢(shì)，2018年相比2013年下降了34.7%，相比2008年只下降了18.3%。農(nóng)村低保人數(shù)相對(duì)于城市低保來(lái)說，基數(shù)龐大，遞減幅度慢、壓力大。

圖1 城鄉(xiāng)最低生活保障人數(shù)統(tǒng)計(jì)

2 農(nóng)村低保“易進(jìn)”現(xiàn)象產(chǎn)生機(jī)理

農(nóng)村低?！耙走M(jìn)”現(xiàn)象的產(chǎn)生是多方面因素綜合的結(jié)果，既有國(guó)家對(duì)農(nóng)村低保政策的重視，廣大農(nóng)村居民對(duì)政策了解程度高，又有農(nóng)村低保的準(zhǔn)入條件存在可操作性空間等因素。

2.1 低保政策的覆蓋對(duì)象范圍不斷擴(kuò)大

我國(guó)對(duì)農(nóng)村低保越來(lái)越重視，在《社會(huì)救助暫行辦法》中，將最低生活保障制度列為八種救助方式之首。脫貧攻堅(jiān)是全面建成小康社會(huì)最艱巨的任務(wù)，為到2020年打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，實(shí)施脫貧攻堅(jiān)低保支持計(jì)劃。即農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)不低于扶貧標(biāo)準(zhǔn)，將所有符合條件的貧困家庭納入低保范圍，做到應(yīng)保盡保。在城鄉(xiāng)低保制度并軌后，農(nóng)村低保的標(biāo)準(zhǔn)也逐步提高，低保資金投入也越來(lái)越大。農(nóng)村居民對(duì)低保的了解程度也比較高，基本了解申請(qǐng)條件和申請(qǐng)流程。即使在較為偏僻的農(nóng)村山區(qū)，農(nóng)民對(duì)低保政策的了解程度依然較高，一旦有符合條件的，村干部會(huì)提醒和引導(dǎo)他們進(jìn)行申請(qǐng)，“漏保”現(xiàn)象越來(lái)越少。

2.2 經(jīng)濟(jì)條件作為低保決定性認(rèn)定因素，在農(nóng)村存在可操作性空間

低保政策規(guī)定，對(duì)農(nóng)村低保資格的認(rèn)定是共同生活的家庭成員人均收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)，主要對(duì)申請(qǐng)人的家庭收入狀況、財(cái)產(chǎn)狀況進(jìn)行調(diào)查核實(shí)。但是在實(shí)際操作中，標(biāo)準(zhǔn)的確定上，人為因素比較多，缺乏科學(xué)測(cè)算和合理精算的方式。主要原因是農(nóng)村人口的收入存在隱秘性，缺乏有效的核算方法。農(nóng)村人口的收入主要在農(nóng)業(yè)收入和務(wù)工收入兩個(gè)方面，從農(nóng)業(yè)收入來(lái)看，受自然因素影響較大，再加上不斷增加的農(nóng)業(yè)成本，從事農(nóng)業(yè)勞動(dòng)的農(nóng)村人口在自給自足之外，收入十分有限并且難以貨幣化計(jì)量。依靠農(nóng)業(yè)收入為主的農(nóng)業(yè)人口，其收入相差較小。從務(wù)工收入來(lái)看，農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人口的工作并不固定，時(shí)間不連續(xù)，流動(dòng)性強(qiáng)，收入不穩(wěn)定[2]。

收入核算在農(nóng)村難以準(zhǔn)確實(shí)施的情況下，農(nóng)村更多采用個(gè)人身體狀況及家庭情況來(lái)作為低保準(zhǔn)入的條件。2019年Y縣低保保障人口的核查統(tǒng)計(jì)中，發(fā)現(xiàn)殘疾、突發(fā)疾病是導(dǎo)致其受保的主要原因，在回收的6 014份有效調(diào)查表中，70%以上是由于疾病、殘疾導(dǎo)致，14%是由于缺少勞動(dòng)力，9%是由于就學(xué)等原因，其他情況占7%，這也是各村在評(píng)選低保中注重考慮的因素。村干部在低保評(píng)議過程中，主要將疾病、殘疾、子女上學(xué)等重要問題作為準(zhǔn)入條件。Y縣部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)認(rèn)定膝下沒有兒子，雖有女兒也應(yīng)該將其納入低保救助范圍；部分年齡在40～50歲的未婚獨(dú)居群眾也納入低保救助。膝下無(wú)子和未婚獨(dú)居納入低保群體占總低保比達(dá)到了10.3%。而從核查情況來(lái)看，部分雖女兒出嫁和未婚群體其自身經(jīng)濟(jì)收入?yún)s要高于當(dāng)?shù)仄骄杖??？梢?，家庭?jīng)濟(jì)收入作為低保準(zhǔn)入的核查要點(diǎn)沒有被重視，而是將身體條件及家庭狀況作為農(nóng)村低保的主要認(rèn)定因素，缺乏實(shí)際的經(jīng)濟(jì)情況調(diào)查支撐，雖然大部分農(nóng)村困難人口被低保政策覆蓋到，但也有一些偏離。

2.3 傳統(tǒng)家庭保障功能減弱，單人入保情況增多

我國(guó)低保制度一般要求是按戶入保，保障的是共同生活的家庭成員。2015年頒布了《關(guān)于加強(qiáng)殘疾人社會(huì)救助工作的意見》，提出各地要切實(shí)將符合條件的殘疾人家庭及時(shí)納入最低生活保障范圍，生活困難、靠家庭供養(yǎng)且無(wú)法單獨(dú)立戶的成年無(wú)業(yè)重度殘疾人，經(jīng)個(gè)人申請(qǐng)，可按照單人戶納入最低生活保障范圍[3]。這是從政策角度首次提出可以單人入保的。在農(nóng)村低保的實(shí)際操作過程中，為惠及到更多的人口，避免低保群眾申請(qǐng)過多導(dǎo)致的矛盾，出現(xiàn)人為刻意分離家庭戶口的現(xiàn)象，使分戶保、單人?，F(xiàn)象增多。例如Y縣X鄉(xiāng)鎮(zhèn)是以實(shí)際申請(qǐng)人為低保準(zhǔn)入條件，該鄉(xiāng)鎮(zhèn)的低保53%以上為拆戶單獨(dú)施保，不在必要情況下不以整戶施保為前提，只保障實(shí)際需要的保障人。

在Y縣調(diào)查中還發(fā)現(xiàn)，較多低保保障人口與其共同生活的家庭人員存在戶口簿分開現(xiàn)象，如若按照其共同生活家庭總收入來(lái)計(jì)算，很多此類保障對(duì)象不符合低保救助條件，但若按照戶口簿所登記人口情況來(lái)看則符合低保準(zhǔn)入條件。例如，村內(nèi)對(duì)于高齡困難老年人實(shí)施低保救助，但其子女家庭經(jīng)濟(jì)各方面都超出當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)收入，在外務(wù)工有商品房、有私家車，但是，由于農(nóng)村部分地區(qū)特殊家庭關(guān)系原因，子女沒有做到贍養(yǎng)老人的義務(wù)。分離戶口的做法看似沒有違反低保的政策要求，但存在打低保保障原則的擦邊球，鉆政策空擋的意圖，也反映出農(nóng)村家庭的相互支持和贍養(yǎng)功能較弱化。

3 農(nóng)村低?！半y出”現(xiàn)象產(chǎn)生機(jī)理

農(nóng)村低?！半y出”現(xiàn)象的產(chǎn)生，涉及制度本身、農(nóng)村人口和管理方式三方面的因素，主要因?yàn)檗r(nóng)村低保綁定較多附加保障，退出機(jī)制不完善；農(nóng)村人口脆弱性高，農(nóng)村其他救助措施不足，低保戶內(nèi)在動(dòng)力不足等。

3.1 農(nóng)村低保綁定較多附加保障，含金量較高

低保制度，實(shí)質(zhì)上是一項(xiàng)綜合性的社會(huì)救助方式，低保對(duì)象在按標(biāo)準(zhǔn)領(lǐng)取低保金之外，還享有一系列其他的附加保障[4]，如教育補(bǔ)助、醫(yī)療報(bào)銷、危房改造、殘疾人生活補(bǔ)助、災(zāi)害補(bǔ)助、從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、房租等方面享有優(yōu)先和優(yōu)惠條件。特別是精準(zhǔn)扶貧策略實(shí)施以來(lái)，將部分低保戶納入建檔立卡貧困戶，捆綁了更多的惠民措施。我國(guó)目前只有當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ纤降臉?biāo)準(zhǔn)，沒有其他困難認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致有些村在進(jìn)行低保核查時(shí)，為了實(shí)施方便，且不容易出錯(cuò)，簡(jiǎn)單地將低保作為準(zhǔn)入的條件，掛鉤各類保障，這就導(dǎo)致低保政策含金量不斷提高，只要申請(qǐng)到了低保，其他的保障就會(huì)隨之而來(lái)。

綜合性的低保政策，有利于低保戶的綜合性保障，但在救助資源有限的情況下，導(dǎo)致救助資源向低保戶過多聚集，產(chǎn)生“斷崖效應(yīng)”，擠壓其他貧困家庭的資源。比如，高校進(jìn)行的國(guó)家助學(xué)金評(píng)選中，低保家庭的子女享有不低于3 000元的助學(xué)金，而非低保家庭的子女，要經(jīng)過層層評(píng)議，在名額有限的情況下，可能無(wú)法獲得助學(xué)金。附加的保障有時(shí)候甚至遠(yuǎn)高于低保補(bǔ)助本身，使低保戶和非低保戶的收入差距拉大，加劇了他們之間的矛盾。農(nóng)村低保綁定較多附加保障，遠(yuǎn)高于社會(huì)救助的標(biāo)準(zhǔn)，而且出現(xiàn)“一保俱保，一退盡退”的連帶關(guān)系，使低保制度偏離本位，也導(dǎo)致農(nóng)村人口爭(zhēng)相進(jìn)入低保且在心理上抵觸退出。

3.2 農(nóng)村人口脆弱性高，其他救助措施不足

脆弱性包含兩個(gè)方面，即可能受到的風(fēng)險(xiǎn)和抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力，脆弱性是兩者共同作用的結(jié)果[5]。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)可能會(huì)受到自然災(zāi)害、市場(chǎng)波動(dòng)等沖擊，同時(shí)疾病、教育、突發(fā)事故等都可能直接對(duì)農(nóng)村家庭造成較大影響。農(nóng)村人口因?yàn)槭杖敕€(wěn)定性差、抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱，在遭遇各類風(fēng)險(xiǎn)的時(shí)候，如果沒有外界的幫助，可能就會(huì)陷入貧困。

2014年，國(guó)務(wù)院頒布了《社會(huì)救助暫行辦法》，明確形成“8+1”的社會(huì)救助體系格局，即統(tǒng)籌最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、受災(zāi)人員救助、困難居民醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助和臨時(shí)救助等8項(xiàng)制度，并將加強(qiáng)社會(huì)力量參與作為一項(xiàng)基本內(nèi)容。目前農(nóng)村低保、特困人員救助相對(duì)完善和規(guī)范，群眾的認(rèn)知度高，可及性強(qiáng)，但其他對(duì)特殊個(gè)體救助、專項(xiàng)救助以及臨時(shí)生活救助的辦法機(jī)制則不健全。在農(nóng)村人口受災(zāi)、受困面臨生活需要的時(shí)候，非低保戶往往很難得到及時(shí)而有效的救助。農(nóng)村一定區(qū)域范圍內(nèi)低保和非低保收入差距并不大，但政策傾向于低保群體，難以兼顧邊緣群體。低保的邊緣戶生活水平處于低保線臨界狀態(tài)的低收入群體，按照政策無(wú)法納入低保范圍，但家庭往往因病、學(xué)、災(zāi)等情況而陷入深度貧困，在缺乏其他救助的情況下，一些目前并不貧困的人口也很容易因?yàn)橐恍╋L(fēng)險(xiǎn)原因?qū)е仑毨А?/p>

3.3 低保戶內(nèi)生動(dòng)力不足，政策的依賴性強(qiáng)

低保戶對(duì)低保依賴性較強(qiáng)主要在于三個(gè)方面：第一，低保的權(quán)利與義務(wù)不對(duì)等；第二，部分農(nóng)村人口缺乏可持續(xù)性生計(jì)；第三，部分低保人員可能會(huì)產(chǎn)生依賴心理。低保對(duì)象在符合條件的情況下，可以享受低保待遇，在生活水平不斷提高和低保城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的情況下，低保待遇逐年提高。低保存在權(quán)利與義務(wù)不對(duì)等的情況，即低保戶可以領(lǐng)取低保金，不需要履行其他的責(zé)任。并且，低保主要的政策內(nèi)容在于發(fā)放救助金，保障低保戶的基本生活，對(duì)于其正向激勵(lì)作用，如增強(qiáng)勞動(dòng)能力、提高勞動(dòng)積極性等則發(fā)揮比較薄弱，在促進(jìn)有勞動(dòng)能力的低保對(duì)象的可持續(xù)性生計(jì)方面的作用較為有限[6]。

農(nóng)村因?yàn)橘Y源缺乏、產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足等原因，低保戶生活的根本性改善是較難實(shí)現(xiàn)的，低保戶缺乏可持續(xù)性生計(jì)，內(nèi)在發(fā)展動(dòng)力不足。特別是當(dāng)農(nóng)村人口收入低于基本生活標(biāo)準(zhǔn)則可以申請(qǐng)低保。一旦務(wù)工，收入增加就將無(wú)法領(lǐng)取低保，低保在某種程度上對(duì)于農(nóng)村人口的就業(yè)有影響。農(nóng)村人口多數(shù)從事臨時(shí)性的工作，收入不穩(wěn)定。少數(shù)人可能會(huì)放棄工作，轉(zhuǎn)而以領(lǐng)取低保為生，從物質(zhì)上的依賴逐漸成為物質(zhì)和精神的雙重依賴。

3.4 低保退出機(jī)制不完善，動(dòng)態(tài)管理滯后

《社會(huì)救助暫行辦法》第十三條規(guī)定，“最低生活保障家庭的人口狀況、收入狀況、財(cái)產(chǎn)狀況發(fā)生變化的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)告知鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處?？h級(jí)人民政府民政部門以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處應(yīng)當(dāng)對(duì)獲得最低生活保障家庭的人口狀況、收入狀況、財(cái)產(chǎn)狀況定期核查?！盵7]從制度規(guī)定可以看出，低保退出機(jī)制主要在于低保戶主動(dòng)告知和相關(guān)部門定期核查兩個(gè)方面。從低保退出的實(shí)際情況來(lái)看，低保戶自己主動(dòng)申請(qǐng)退出的案例少之又少，幾乎都是在低保核查中發(fā)現(xiàn)而退保的，數(shù)量也較少。一方面，低保相關(guān)的信息跟蹤難。農(nóng)村的收入狀況隱蔽性強(qiáng)，收入和財(cái)產(chǎn)狀況也缺乏審查條件，低保工作人員很難在平臺(tái)上獲取低保戶的購(gòu)房、購(gòu)車、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、子女就業(yè)、勞動(dòng)力狀況、財(cái)產(chǎn)狀況等信息，給低保核查工作帶來(lái)了很大的困難，從而較難及時(shí)辦理退保事宜。另一方面，低保的清退和處罰措施等都沒有相關(guān)的規(guī)定，清退機(jī)制也只依賴于較難實(shí)現(xiàn)的低保戶自愿和較難落實(shí)的低保核查，具有較大的局限性，清退措施難以落實(shí)到位。低保退出機(jī)制不完善，動(dòng)態(tài)管理缺乏也會(huì)在一定程度上導(dǎo)致低保有限資源的浪費(fèi)，還可能會(huì)滋生惰性，降低就業(yè)積極性。

3.5 農(nóng)村低保覆蓋面廣，工作阻力大

農(nóng)村低保工作量大，低保人群覆蓋面廣，信息分散，而農(nóng)村低保工作人員配備不足，人少事多，很難進(jìn)行大量的低保跟蹤隨訪工作，也就難以細(xì)致地對(duì)每戶低保戶家庭情況都能做到動(dòng)態(tài)了解。

王思斌的“邊際人”理論認(rèn)為，村干部處在國(guó)家行政管理系統(tǒng)和農(nóng)村社區(qū)自治系統(tǒng)的中介位置，既是這兩個(gè)系統(tǒng)利益一致的結(jié)合點(diǎn)，又是這兩個(gè)系統(tǒng)利益沖突的觸發(fā)點(diǎn)。就村干部的行為特征而言，他們?cè)谀撤N程度上隸屬于干部系統(tǒng)，愿意認(rèn)真完成上級(jí)分派下來(lái)的任務(wù)。但就其長(zhǎng)遠(yuǎn)利益、基本身份而言，他們卻屬于村民社會(huì)，因而從現(xiàn)實(shí)看，村干部較多地向民眾系統(tǒng)傾斜。低保政策的要求是“應(yīng)保盡保，應(yīng)退盡退”，而部分農(nóng)村低保戶存在對(duì)退出低保的抵觸心理，當(dāng)這兩者出現(xiàn)矛盾時(shí)，農(nóng)村低保工作人員在沒有明確工作任務(wù)的要求情況下，大多會(huì)傾向于向農(nóng)村低保戶一方回歸[8]。

4 鄉(xiāng)村振興視角下農(nóng)村低保動(dòng)態(tài)管理相關(guān)建議

在鄉(xiāng)村振興視角下，要走中國(guó)特色減貧之路，要完成2020年全面脫貧總目標(biāo)，就要推動(dòng)社會(huì)治理和服務(wù)重心向基層下移，加快對(duì)農(nóng)村低保動(dòng)態(tài)管理相關(guān)制度規(guī)范的建立，進(jìn)一步構(gòu)建農(nóng)村低保的良性進(jìn)退機(jī)制，更好提供精準(zhǔn)化、精細(xì)化服務(wù)，做到保障對(duì)象有進(jìn)有出，補(bǔ)助水平有升有降，這樣，既能體現(xiàn)社會(huì)救助的無(wú)歧視原則，也能有效地克服社會(huì)救助隨意性大的弊病。

4.1 充分考慮農(nóng)村低保的特殊性，破解準(zhǔn)入條件難以落地的問題

農(nóng)村低保在準(zhǔn)入條件方面存在特殊性，要正視這些在農(nóng)村的實(shí)際情況，進(jìn)行調(diào)研分析提出解決策略，構(gòu)建適合的農(nóng)村低保準(zhǔn)入機(jī)制。首先，不能簡(jiǎn)單地以居民收入指標(biāo)低于社會(huì)最低生活保障劃分貧困者，除了以收入和財(cái)產(chǎn)作為主要指標(biāo)外，要考慮農(nóng)村的實(shí)際情況，重視農(nóng)村貧困人口的類別定位和需求定位，完善農(nóng)村低保的準(zhǔn)入機(jī)制。其次，對(duì)于共同生活的家庭成員無(wú)法實(shí)現(xiàn)供養(yǎng)的情況，可以適當(dāng)考慮納入低保，但要倡導(dǎo)家庭責(zé)任在前，杜絕人為刻意拆分戶口的行為。使農(nóng)村低保真正覆蓋處于基本生活水平之下，勞動(dòng)能力和經(jīng)濟(jì)來(lái)源不足的貧困者。

4.2 完善梯度救助格局，破解低?！皯已滦?yīng)”的問題

2014年頒布的《社會(huì)救助暫行辦法》明確形成“8+1”的社會(huì)救助體系格局。各省在此基礎(chǔ)上不斷發(fā)展完善，如黑龍江和上海提出“9+1”制度體系，黑龍江增加了取暖救助，上海增加了支出型貧困家庭生活救助。這些制度體系涵蓋基本救助、專項(xiàng)救助和臨時(shí)救助三類，三類救助在救助對(duì)象和保障功能方面有明顯的區(qū)別，以低保為主體的基本救助發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用，專項(xiàng)救助和臨時(shí)救助的作用也日益發(fā)揮。根據(jù)民政部2019年公布臨時(shí)救助的數(shù)據(jù)，2016年臨時(shí)救助850.7萬(wàn)人次，資金支出87.7億元，2017年臨時(shí)救助970.3萬(wàn)人次，資金支出107.7億元，2018年臨時(shí)救助1 108.0萬(wàn)人次，資金支出130.6億元，救助的人數(shù)和金額都逐漸增長(zhǎng)，重要性也日益凸顯。各類救助不能相互替代和簡(jiǎn)單疊加，要形成梯度救助格局，加強(qiáng)專項(xiàng)救助和臨時(shí)救助的力度，更好地讓各項(xiàng)救助方式更精確化地惠及廣大貧困群體，形成保障農(nóng)村貧困人口基本生活的安全網(wǎng)。要明確各類救助的準(zhǔn)入條件，杜絕在低?；A(chǔ)上簡(jiǎn)單疊加的懶政行為，厘清低保制度和專項(xiàng)救助的邊界，在符合一般性貧困標(biāo)準(zhǔn)的情況下，達(dá)到各類社會(huì)救助項(xiàng)目的專門要求方可進(jìn)入相應(yīng)的救助項(xiàng)目。這樣可以保障被救助人當(dāng)生活受到風(fēng)險(xiǎn)、因某一方面原因而使生活低于正常生活水平之下獲得及時(shí)恰當(dāng)有效的保障，而不是一味地?cái)D入低保的門檻。

4.3 堅(jiān)持就業(yè)優(yōu)先的原則，破解農(nóng)村低保戶脆弱性強(qiáng)的問題

農(nóng)村低保戶主要是指家庭人均純收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村貧困群眾，但低保戶貧困的原因不盡相同，有的是慢性病，有的是大病，有的是暫時(shí)失去勞動(dòng)能力，有的是殘疾永久失去勞動(dòng)能力。要按喪失勞動(dòng)能力的程度對(duì)農(nóng)村低保戶進(jìn)行分類，對(duì)于重病、重殘等嚴(yán)重喪失勞動(dòng)能力的低保對(duì)象，堅(jiān)持低保兜底，保障其基本生活。對(duì)有勞動(dòng)能力的，堅(jiān)持就業(yè)優(yōu)先的原則，有針對(duì)性地增強(qiáng)造血功能，降低農(nóng)村低保對(duì)象的脆弱性，增強(qiáng)抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力。通過教育幫扶，大力投資人力資本，提高勞動(dòng)力素質(zhì)，增強(qiáng)就業(yè)能力和自我發(fā)展的意識(shí)，從心理上克服對(duì)低保待遇的依賴。通過產(chǎn)業(yè)幫扶，積極安排再就業(yè)，提供有質(zhì)量的就業(yè)機(jī)會(huì)，激發(fā)低保對(duì)象的內(nèi)生動(dòng)力。

4.4 推進(jìn)智慧救助，破解農(nóng)村低保動(dòng)態(tài)管理滯后的問題

可以將“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)應(yīng)用于農(nóng)村社會(huì)救助中，不僅可以提高低保申請(qǐng)的便利和效率，更可以利用此平臺(tái)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村低保的動(dòng)態(tài)管理，有序推進(jìn)各部門之間的信息共享，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通，不斷更新農(nóng)村低保對(duì)象的收入、生活必要支出、 財(cái)產(chǎn)、子女教育和勞動(dòng)人口等基本情況，實(shí)現(xiàn)信息化動(dòng)態(tài)救助，還可以在此基礎(chǔ)上進(jìn)行大數(shù)據(jù)分析，防范農(nóng)村低保的道德風(fēng)險(xiǎn)，保證政策執(zhí)行的公平性。通過技術(shù)的力量，形成“能進(jìn)能出、保障準(zhǔn)確、運(yùn)轉(zhuǎn)良好”的低保動(dòng)態(tài)工作機(jī)制，打造陽(yáng)光低保。

4.5 加強(qiáng)農(nóng)村公共服務(wù)能力建設(shè)，解決低保退出工作積極性不高的問題

農(nóng)村基層公共服務(wù)能力和水平直接影響我國(guó)基層低保工作的有序開展，應(yīng)該充分考慮基層民政干部缺乏的實(shí)際，充實(shí)和健全低保工作專員，專門負(fù)責(zé)這一工作，將管理與服務(wù)相結(jié)合。與此同時(shí)，要加強(qiáng)低保工作人員的培訓(xùn)，增強(qiáng)經(jīng)辦能力建設(shè)，在實(shí)現(xiàn)低保信息網(wǎng)絡(luò)化的背景下，提高運(yùn)用新技術(shù)的能力，提高工作效率。鼓勵(lì)社會(huì)力量參與農(nóng)村公共服務(wù)供給，在提供資金待遇的同時(shí)，增加針對(duì)低保的服務(wù)，不斷提高服務(wù)質(zhì)量，打造溫情社會(huì)救助溫暖人心，多主體共同做好農(nóng)村社會(huì)救助兜底工作。