法治“春風”助順風車“一路順風”

秦云龍

當我們談論順風車的時候，我們在談什么？

“我們搭著改革開放的順風車來到了40年之后的中國，我們搭著依法治國的順風車，走進了全面依法治國的時代。改革開放往往都是從基層開始的，往往是從不經意的地方開始的，可能也是從我們認為不可能改革的地方開始的?！?月23日，在安徽合肥舉辦的“第二屆中國順風車健康發(fā)展法律論壇”上，中國法學會《民主與法制》周刊總編輯劉桂明的開場白引來陣陣熱烈的掌聲。

由經濟日報（集團）《經濟》雜志社聯合城市智行信息技術研究院、中國法學會《民主與法制》周刊主辦的“第二屆中國順風車健康發(fā)展法律論壇”，旨在通過各地政界、商界、學術界、法律界等精英人士的思辨和觀點碰撞，為我國各級政府加快順風車健康發(fā)展制度設計提供決策支撐。會上，圍繞“科學制定成本分攤規(guī)則，嚴格區(qū)別合規(guī)順風車與非法營運”“順風車行業(yè)治理、法律及執(zhí)法”等核心議題，與會專家學者進行了廣泛而深入的討論，氣氛熱烈，掌聲頻頻。此外，本次論壇還發(fā)布了《引導順風車事業(yè)與國家治理體系和治理能力現代化相適應合肥行動計劃》，成立了“順風車法律及標準化工作委員會”，社會各界凝心聚力為中國順風車事業(yè)規(guī)范發(fā)展提供持續(xù)推動力。

順風車發(fā)展難“順風”

“順風車作為共享經濟的典型代表，是‘創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享新發(fā)展理念在出行領域的生動實踐?！痹诎l(fā)表開幕致辭時，全國政協(xié)常委、安徽省政協(xié)原副主席王鶴齡對順風車給予高度肯定。與會專家學者一致認為，順風車作為共享經濟的生動實踐，符合時代發(fā)展，在方便人們便利出行、疏解城市擁堵、減少尾氣排放等方面發(fā)揮了積極的作用。與此同時，王鶴齡指出，在立法及法律層面，順風車涉及共享經濟的諸多問題?！拔覀兪侨澜绲谝粋€承認網約車合法性的國家，而關于順風車的合法性，我們如何對它進行肯定？什么叫順風車？它的本質是什么？它應該怎樣進行規(guī)范的運營？它的安全體系、保證體系、監(jiān)督體系要盡快形成。我們要用幾個關鍵的詞，從法學的角度上對順風車進行定義。”

截至目前，國家在法律層面仍沒有為順風車進行統(tǒng)一的“正名”，許多地方法律規(guī)范與監(jiān)管難以統(tǒng)一，導致在執(zhí)法時經常將順風車視作非法網約車。論壇上，一些法律人士、企業(yè)負責人列舉的一些典型案例表明，順風車行業(yè)在發(fā)展過程中仍然困難重重，難以一帆風順。國家發(fā)改委中國城鎮(zhèn)化促進會副主席王平生在發(fā)言時表示，交通執(zhí)法需要更加規(guī)范、準確、精確?！疤貏e是基層的執(zhí)法，不要一提順風車就跟非法網約車混為一談，這個要正確的區(qū)分，細致分析。另外，對新生事物要有包容度，對新業(yè)態(tài)的發(fā)展要有充分的理解，并要制定好相關的政策措施?！?/p>

嘀嗒出行聯合創(chuàng)始人、運營副總裁李躍軍在發(fā)表題為“真順風車的法律困惑”主題演講時，講了兩個關于順風車的“困惑”案例。河南鄭州的一位順風車車主，在路線匹配、時間匹配的情況下，只是為了分攤成本接了一單“跑50公里，收入40元”的活兒，結果被交通執(zhí)法人員逮住罰款1萬元，“這個車主一年下來的總收入是700元”。另一個案例發(fā)生在安徽合肥，一位順風車車主家有兩臺車，上班時用福特翼博，家庭出行用豐田凱美瑞。2019年3月，該車主在嘀嗒平臺通過認證，截至今年7月10日，一年半時間總共完成600多單，平均每個月40單左右，平均每天不到兩單，每單10塊錢。一次，該車主在上班途中，接了一個訂單，大概20公里，收取的費用是20塊錢，每公里大約1元左右。結果，該車主被交通執(zhí)法人員攔下，最終罰款1萬元?！八c乘客幾乎百分之百順路，但執(zhí)法人員讓他出示營運證，車主表示是順風車，執(zhí)法人員說他違反出租車運營辦法，最終交了1萬塊錢才將證件拿回來?！崩钴S軍說。

實際上，國務院辦公廳早在2016年就發(fā)布了《關于深化改革推進出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導意見》，其中對私人小客車合乘（拼車、順風車）進行了明確定義，并指出“其有利于緩解交通擁堵和減少空氣污染，城市人民政府應鼓勵并規(guī)范其發(fā)展”。但在現實中，像鄭州、合肥兩位順風車主一樣，挨罰的不在少數。記者在合肥市政務公開網上檢索發(fā)現，從2019年8月2日至今年7月16日，合肥市交通運輸局以“未取得經營許可，擅自從事或者變相從事網約車經營活動”為依據，共開出了598張《行政處罰決定書》，其中針對司機個人共開出479張，針對公司開出119張;對司機的處罰多為1萬元，而對關聯公司的處罰多為3萬元。在被處罰的公司中有滴滴出行科技有限公司、北京暢行信息技術有限公司、云南天谷科技開發(fā)有限公司、山東及時雨汽車科技有限公司、威海市興安達信息技術有限責任公司等，其中僅2020年7月9日一天，就向北京暢行信息技術有限公司開出了30張《行政處罰決定書》。

什么才是真“順風車”？

什么樣的車是真正的順風車？順風車與快車、黑車等有什么區(qū)別？記者通過隨機采訪發(fā)現，“順路與便宜”成為大部分人界定順風車的主要標準。但在具體法律規(guī)定方面，以及交通執(zhí)法過程中，對順風車的定義還沒有統(tǒng)一的標準。

對于什么是真正的順風車，李躍軍在演講中給出了自己的答案，即真正的順風車有兩個本質特征：真順路與低定價?！罢骓樎肪褪擒囍鞅仨氁宰晕页鲂袨槟康臑榍疤?，簡單來說就是車主不會額外增加上路車輛。低定價就是車主不以營利為目的。”對于順風車與非法運營車輛的區(qū)別，李躍軍從行程規(guī)劃、接單動機和社會效應三個方面進行了對比?！靶谐桃?guī)劃上順風車是按照車主意愿行駛，車主有自我出行需求并發(fā)布預設路線，而非法營運車輛是按照乘客意愿行駛的;接單動機方面，真正的順風車主不以營利為目的，而非法營運車輛一定是以營利為目的的，當然也包括合法營運車輛;社會效應方面，順風車不增加路面車輛，減少擁堵，非法營運車輛，增加上路車輛和頻次，增加擁堵?！?/p>

不以營利為目的，以順路合乘分攤出行成本為目的，是順風車與非法營運車輛的關鍵區(qū)別，這一點與會專家學者達成了普遍共識。城市智行信息技術研究院院長沈立軍在演講中表示，順風車的本質特征就是“真順路”和“低定價”，同時還要堅持一個底線“安全”?！皥猿趾铣吮举|，堅持安全底線，堅持標準引領，堅持用戶第一，實現共治共享，是順風車規(guī)范發(fā)展必須堅持的原則?！?/p>

對于順風車的非盈利問題，中國社科院鄧子濱教授給出了全新的觀點，“一定要明確區(qū)分網約車和順風車的區(qū)別在哪，順風車主不以營利為目的，但這并不代表不可以盈利，而作為經營主體，順風車平臺是理應可以盈利的?！睂τ陧橈L車的界定，鄧子濱認為，在做主觀判斷與客觀判斷的過程中，絕不能主觀優(yōu)先，要客觀優(yōu)先，“比如：一是必須順風，二是不營利，這兩點有區(qū)別嗎？是否順風是個客觀判斷，他的動機是什么？這是主觀判斷。主觀判斷一定在客觀判斷之后進行”。

作為新行業(yè)、新業(yè)態(tài)，順風車行業(yè)在法律問題上還需要理清，一些法律標準還需要建立，服務體系仍需規(guī)范。王平生指出，目前交通執(zhí)法在規(guī)范、準確和精確性，特別是基層執(zhí)法如何正確區(qū)分和細致分析順風車和非法網約車的區(qū)別，如何在堅決打擊非法營運、保障公共安全的基礎上倡導綠色出行、順風快捷出行方面，還存在諸多不足?！白試鴦赵骸?8號文】于2016年發(fā)布以來，有很多政策到目前還沒落實到位，有些地方缺乏系統(tǒng)性規(guī)劃，有的融合發(fā)展不夠，沒有形成人民群眾便利出行、綠色出行的新格局，特別是合乘車輛出行的成本上、分攤規(guī)則設置上，還有城市治理擁堵體系中的引導支持上都要進一步進行完善?！?/p>

對于如何促進順風車健康發(fā)展、規(guī)范運營，王平生在演講中給出三點建議：第一，要加強輿論宣傳，形成共識，倡導各級政府在規(guī)劃、發(fā)展戰(zhàn)略、激勵方面激勵順風車健康發(fā)展，要納入未來的美麗工程。第二，加快制定和出臺私人小轎車合乘的政策法規(guī)。第三，抓緊將國務院鼓勵政策導向落實到更多具體措施上。

順風車需沐法治“春風”

2014年1月1日，《北京市交通委員會關于北京市小客車合乘出行的意見》出臺，這是國內最早與順風車有關的意見，時至今日，順風車已走過了6個年頭。2016年，國務院【58號文】提出了“私人小客車合乘”的概念，也就是現在大眾熟悉的“拼車”“順風車”，但在這一文件中，并沒有明確規(guī)定順風車應該怎樣去監(jiān)管，只是強調“私人小汽車合乘有利于緩解交通擁堵和減少空氣污染，城市人民政府應當鼓勵并規(guī)范其發(fā)展，制定相應的規(guī)定，明確合乘服務提供者、合乘者及合乘信息服務平臺等方面的權利和義務”。在此背景下，許多地方政府制定出臺了規(guī)范性文件，把順風車、網約車、出租車進行區(qū)分。據中山大學法學院教授高秦偉介紹，目前全國各城市政府關于順風車的規(guī)范性文件有40余部，有些內容一致，但也有很多差異，例如順風車發(fā)單、運載次數等限制，還是有一些地方性差異。

在2018年順風車惡性案件頻發(fā)，整個順風車行業(yè)經受了巨大考驗，在此之后，法律界也進行了反思，發(fā)現各地在法律規(guī)范和監(jiān)管方面存在很多不統(tǒng)一。高秦偉認為，這種不統(tǒng)一主要表現在兩個方面：第一，準入條件比較寬松，尤其是界定真順風車和非法運營存在一定的困難，所以導致執(zhí)法和司法判決也很不一致，目前在最高人民法院的裁判文書里不難發(fā)現，有些判決方式也不太一樣。第二是法律規(guī)范和監(jiān)督并不統(tǒng)一，各地規(guī)范性文件不統(tǒng)一，有的是指導意見，有的是行政規(guī)范文件。在司法實踐中，如何判斷什么是真順風車，高秦偉表示在現實中主要還是以順風車的定義，國務院58號文里的定義作為依據，還有一個就是非營利性。“政府監(jiān)管也缺乏一些相應手段，現在主要還是處罰，有一些地方制定了順風車的規(guī)范性文件，有處罰的依據，但是如果沒有，很多地方是以出租車或者網約車，或者是經營管理辦法來進行處罰?！?/p>

順風車法律及標準化工作委員會副主任、華允律師事務所創(chuàng)始合伙人李毅在發(fā)言時表示，順風車社會化效率亟待推廣，“很多人對順風車真的不了解，而社會化教育的對象不僅僅是普通民眾，還有執(zhí)法者，應該正確區(qū)分網約車和順風車。城市人民政府也有宣傳義務，好讓更多公眾知道并參與到順風車發(fā)展進程中?！崩钜阏J為，順風車行業(yè)標準出臺具有緊迫性和必要性，她給出的具體建議是：第一，這個行業(yè)標準的出臺不是泛泛的，不是僅僅限定次數、路線，而是能夠成為執(zhí)法者或一般人去判斷它是否是順風車的操作指南。第二，是否可以通過黑車的特點，以負面清單方式列出，降低執(zhí)法人員的學習成本、執(zhí)法成本，這樣能夠讓整個執(zhí)法效率提高。另外，李毅還提出了另一種解決方案，即平臺或者行業(yè)可以根據自身經驗和大數據去形成一些行業(yè)標準，既給立法者一些參考，同時也給乘客和車主一些能夠參照的標準。

“對于順風車，政府不能放任不管，也不能一管就死，關系要處理好。但因為發(fā)展不平衡，認知不平衡，所以一些問題不可能一蹴而就。”在接受記者采訪時，中國法學會網絡信息研究會副會長、北京科技大學知識產權研究中心主任徐家力如是說。在演講中，徐家力表示，從原理來說法律永遠不可能走在技術前面，技術永遠走在法律前面。順風車這種新的業(yè)態(tài)，新的互聯網技術，給法律提供了挑戰(zhàn)，法律絕不能阻礙這個行業(yè)，給這個行業(yè)不好的評價，判這個行業(yè)死刑?！巴瑫r我們要研究現有的法律，研究現有的文化，從法律角度為新的業(yè)態(tài)保駕護航。我覺得我們要擁抱新技術，讓法律給它留出空間，而不是用法律來整治它?！?h3>站在歷史正確的一面看順風車

據國家統(tǒng)計局今年2月發(fā)布的《中華人民共和國2019年國民經濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，截至2019年年底，我國民用轎車保有量多達14644萬輛，其中私人轎車保有量13701萬輛。如此龐大的私人轎車保有量，如果能夠提高空位利用率，對于緩解交通擁堵，促進綠色出行，推動共享經濟發(fā)展，無疑具有巨大的推動力。

在今年6月，由人民數據、中華環(huán)境保護基金會、中國綠化基金會、順風車用戶委員會等單位聯合發(fā)布的《2014-2020中國順風車行業(yè)發(fā)展藍皮書》（以下簡稱《藍皮書》）中，談及順風車的社會價值時，以北京為例給出了詳細的說明：“截至2019年年底，北京私人轎車數量為303萬輛，如果每輛私人轎車每次都能多乘2人，那么北京地區(qū)的私人轎車全年合乘量將達到22.1億人次，相當于北京公共交通全年客運總量71.3億人次的30.1%，可以有效分擔早晚高峰時段城市公共交通系統(tǒng)的壓力?！彼{皮書指出，順風車是在不增加車輛出行頻次的前提下，不僅可以降堵減排，促進出行與城市、資源、環(huán)境、社會的協(xié)調發(fā)展;有利于協(xié)和人際關系，促進新出行文明的構建和傳遞;還可以有效緩解城市潮汐出行問題，提升高峰時期的整體出行效率;促進出行方式的多元化，滿足更多個性化出行需求。

沈立軍認為，作為綠色的出行方式，順風車發(fā)展符合國家綠色、低碳的方針戰(zhàn)略;而作為共享出行的典型代表，順風車的規(guī)模經濟也不容小覷。據其介紹，目前順風車已覆蓋了400多座城市，有17家共享平臺為順風車提供出行服務，注冊車輛多達3000萬，注冊乘客高達3億?！绊橈L車不僅有助于推動城市的可持續(xù)發(fā)展，也有助于生態(tài)文明和交通強國建設，從2014年9月到2019年12月，順風車主和乘客共同行駛了260億公里，減少碳排放700萬噸，等于培植了66萬公頃森林?！?p>

作為大幅提升城鄉(xiāng)通勤能力，不斷滿足人民群眾日益增長的美好出行需求的出行新方式，綠色出行的新亮點，交通供給側結構性改革的新路徑，治理城市擁堵的新抓手，順風車的巨大社會價值已被廣泛認可。支持交通共享的共識成為助推順風車“一路順風”的巨大推動力，與此同時，個別城市在順風車治理中亂扣濫罰、連坐處罰、以罰代管等不良現象仍時常出現，治理過程中凸顯出的法理問題和技術標準問題仍亟待解決。

經濟日報（集團）《經濟》雜志社副社長王琤在致辭時指出，在共享經濟時代，其實很考驗政府的行政治理能力和行政變革能力，“在這個過程當中，企業(yè)如何去參與，政府如何去引導，是一個關鍵問題。在社會閑置資源的配置、整合、利用的過程中，政府如何主導或者引導？在利用社會公共資源，借力、助力推行普惠交通，賦能城市便利化，在這個環(huán)節(jié)當中，企業(yè)和政府如何做好連接，值得思考?！睂Υ耍骷壵绾螌橈L車發(fā)展采取包容審慎的態(tài)度，放開口子，扎牢籬笆，讓順風車“一路順風”，仍需要在實踐中做出回答。

毋庸置疑，當下鼓勵順風車出行，提高私人小汽車使用效率，已成為促進經濟社會與環(huán)境資源協(xié)調發(fā)展的優(yōu)選之一。一方面要強監(jiān)管，筑牢發(fā)展的安全底線;另一方面也需要“送溫暖”，拔高順風車行業(yè)的發(fā)展高線，利國利民。而對于目前順風車發(fā)展過程中遇到的一些問題，王鶴齡表示，共享經濟要有文化支撐，但我們的共享文化水平還很低，涉及很多法律問題還需要集中精力去解決。“習近平總書記特別告誡我們，要站在歷史正確的一面。做好國內大循環(huán)，我們要打持久戰(zhàn)，要靠社會各方面的積極性，各方面的要素都配合起來，這樣才能實現百年的夢想?！?/p>