以強(qiáng)度換空間 向存量要增量

王旭雁 陳海燕 邱宏杰

江蘇省無(wú)錫市工業(yè)發(fā)展起步較早，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為代表的“蘇南模式”曾創(chuàng)造了經(jīng)濟(jì)奇跡。隨著新一輪產(chǎn)業(yè)強(qiáng)市號(hào)角吹響，無(wú)錫先進(jìn)智造、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的轉(zhuǎn)型步伐加快，這個(gè)老牌工業(yè)城市遇到了發(fā)展少空間、落地缺資源等“成長(zhǎng)的煩惱”。

轉(zhuǎn)型陣痛，催生發(fā)展理念和方式的升級(jí)。從節(jié)約集約用地的頂層設(shè)計(jì)入手，無(wú)錫聚力做好增量?jī)?yōu)配、存量提效、精細(xì)管理3篇文章，并在實(shí)踐中逐步形成了清、優(yōu)、評(píng)、提、借、改“六字訣”，走出了一條“以強(qiáng)度換空間，向存量要增量”的高質(zhì)量發(fā)展新路。

“清”家底，做實(shí)一本賬

產(chǎn)業(yè)要發(fā)展，用地是支撐，而摸清“家底”才能精準(zhǔn)發(fā)力。

2014年，無(wú)錫在全省率先開(kāi)展全市域工業(yè)用地大調(diào)查，成立以市政府為主導(dǎo)、多部門(mén)共同參與的工業(yè)用地調(diào)查工作小組，逐地塊摸排企業(yè)用地、稅收、用工等指標(biāo)，同步開(kāi)展可利用資源核查，通過(guò)扎扎實(shí)實(shí)的“一本賬”來(lái)找到內(nèi)涵挖潛的方向，助推產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。兩年多時(shí)間里，無(wú)錫徹底摸清了全市6萬(wàn)家工業(yè)企業(yè)、60萬(wàn)畝用地的分布、產(chǎn)出情況，并與工信部門(mén)進(jìn)行數(shù)據(jù)動(dòng)態(tài)共享，形成了囊括工業(yè)企業(yè)、開(kāi)發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)的大數(shù)據(jù)庫(kù)。

以數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，無(wú)錫搭建起以影像圖和數(shù)字地理空間框架為底圖的產(chǎn)業(yè)用地績(jī)效管理平臺(tái)，開(kāi)發(fā)出“產(chǎn)業(yè)概況、產(chǎn)業(yè)地圖、指標(biāo)對(duì)比、產(chǎn)業(yè)專(zhuān)題、績(jī)效評(píng)價(jià)和查詢(xún)統(tǒng)計(jì)”6大功能，實(shí)現(xiàn)了對(duì)全市產(chǎn)業(yè)用地的全景洞察、微觀分析、綜合評(píng)估和智能監(jiān)管。該平臺(tái)已被各級(jí)部門(mén)廣泛應(yīng)用于工業(yè)園區(qū)產(chǎn)業(yè)集聚度分析、工業(yè)企業(yè)畝產(chǎn)效益評(píng)價(jià)、地區(qū)產(chǎn)出情況對(duì)比等方面。

工業(yè)用地調(diào)查打開(kāi)了無(wú)錫產(chǎn)業(yè)升級(jí)和資源挖潛的空間，全市用地產(chǎn)出情況一目了然，潛力挖掘方向清晰可見(jiàn)。依托績(jī)效平臺(tái)，確定了“十三五”節(jié)約集約用地目標(biāo)：2017～ 2020年盤(pán)活低效用地5.2萬(wàn)畝，力爭(zhēng)全市工業(yè)企業(yè)畝均稅收比2016年增長(zhǎng)25%左右。

“優(yōu)”布局，盤(pán)活新空間

明確剛性保障線、彈性過(guò)渡線、優(yōu)先騰退線……以國(guó)土空間規(guī)劃編制為契機(jī)，無(wú)錫開(kāi)展了產(chǎn)業(yè)用地控制線和保障線劃定工作，為工業(yè)用地布局優(yōu)化提供“藍(lán)圖”。

有了“藍(lán)圖”，如何盤(pán)活？“實(shí)施差別化的盤(pán)活政策，原則上工業(yè)一級(jí)控制線范圍外的新增工業(yè)項(xiàng)目只能使用存量建設(shè)用地;引導(dǎo)彈性過(guò)渡線內(nèi)的存量工業(yè)用地轉(zhuǎn)型發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和完善城市公共基礎(chǔ)設(shè)施;鼓勵(lì)優(yōu)先騰退線內(nèi)的工業(yè)用地通過(guò)騰退恢復(fù)生態(tài)功能。”江蘇省自然資源廳相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹。

作為無(wú)錫市優(yōu)化工業(yè)集中區(qū)布局先行先試的“試驗(yàn)田”，新吳區(qū)規(guī)劃了總面積3470畝的5個(gè)先行示范區(qū)，通過(guò)匹配優(yōu)化園區(qū)體系與城市服務(wù)體系，探索土地多功能混合利用、連片改造、工業(yè)上樓等用地模式，推動(dòng)街道級(jí)工業(yè)集中區(qū)提檔升級(jí)。目前，新吳區(qū)江溪街道先行區(qū)的聯(lián)東U谷·江溪智能互聯(lián)科技園、梅村街道先行區(qū)的坤鼎產(chǎn)業(yè)基地等重點(diǎn)項(xiàng)目已啟動(dòng)。

“評(píng)”績(jī)效，用地差別化

當(dāng)下的無(wú)錫正處于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)深度調(diào)整期，為加快新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換，該市正在開(kāi)展工業(yè)企業(yè)資源利用績(jī)效評(píng)價(jià)。

通過(guò)構(gòu)建以畝均稅收、畝均銷(xiāo)售、單位能耗稅收為核心的“5+1+X”評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，分類(lèi)評(píng)價(jià)全市規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)和實(shí)際占地3畝以上規(guī)模以下工業(yè)企業(yè)，并根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果將參評(píng)企業(yè)劃分為A、B、C、D和暫不評(píng)價(jià)的“4+T”類(lèi)，差別化實(shí)施用水、用電、用地、城鎮(zhèn)土地使用稅、信貸和產(chǎn)業(yè)扶持資金項(xiàng)目申報(bào)等政策。

在用地方面，對(duì)A、B類(lèi)的拆遷安置企業(yè)或存量企業(yè)，可按最高法定年期一次性出讓、彈性年期出讓方式辦理用地手續(xù);對(duì)C、D類(lèi)企業(yè)，在新增工業(yè)用地招拍掛出讓、邊角地歸并使用、存量補(bǔ)辦出讓手續(xù)辦理上予以限制。通過(guò)“激勵(lì)”和“倒逼”雙向發(fā)力，“投入”與“產(chǎn)出”綜合考量，推動(dòng)工業(yè)用地提質(zhì)增效。

“提”門(mén)檻，引導(dǎo)三集聚

為將有限資源要素進(jìn)一步向“發(fā)展快、發(fā)展好、用地效益高”的項(xiàng)目集聚，無(wú)錫市政府先后印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)市區(qū)工業(yè)用地供應(yīng)管理的實(shí)施意見(jiàn)》《關(guān)于優(yōu)化市區(qū)工業(yè)用地出讓機(jī)制助推產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的通知（試行）》等系列文件，形成工業(yè)用地“1+X”政策體系，建立“優(yōu)選項(xiàng)目、優(yōu)配資源、優(yōu)化監(jiān)管”為核心的全鏈閉合管理模式。

在項(xiàng)目準(zhǔn)入環(huán)節(jié)，實(shí)行“準(zhǔn)入有底線、評(píng)審有標(biāo)準(zhǔn)、區(qū)域有特色”的工業(yè)項(xiàng)目綜合評(píng)審機(jī)制，除民生保障類(lèi)以外的工業(yè)項(xiàng)目均需綜合打分，優(yōu)選精選工業(yè)項(xiàng)目。在土地供應(yīng)環(huán)節(jié)，無(wú)錫將土地出讓年期與項(xiàng)目綜合評(píng)審結(jié)果掛鉤，對(duì)評(píng)分70分以上新增項(xiàng)目實(shí)行最高法定年期一次性出讓、彈性年期出讓、分段出讓、先租后讓等差別化彈性出讓模式。在產(chǎn)出監(jiān)管環(huán)節(jié)，實(shí)施“合同+協(xié)議”監(jiān)管機(jī)制，形成“規(guī)則清晰、簡(jiǎn)明易行”的監(jiān)管規(guī)則，對(duì)工業(yè)項(xiàng)目進(jìn)行達(dá)產(chǎn)考核和到期考核。通過(guò)從項(xiàng)目篩選、資源配置，到監(jiān)管考核的全鏈閉合管理，形成“優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目有標(biāo)準(zhǔn)、高效產(chǎn)出有保障”的良性循環(huán)，促進(jìn)工業(yè)用地節(jié)約集約高效利用。

“借”空間，集約拓天地

集約式發(fā)展，需要向上、向下“借”空間。為了鼓勵(lì)工業(yè)高標(biāo)準(zhǔn)廠房建設(shè)，無(wú)錫取消了工業(yè)建筑高度限制，提高了工業(yè)用地最低容積率。同時(shí)，通過(guò)獎(jiǎng)勵(lì)政策鼓勵(lì)各類(lèi)工業(yè)園區(qū)或社會(huì)資本投資建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)廠房。

無(wú)錫新吳區(qū)對(duì)新建高標(biāo)準(zhǔn)廠房按照建安成本的10%進(jìn)行補(bǔ)貼，于是涌現(xiàn)出村田、菲尼薩、碩放走馬塘標(biāo)房、鴻山智造園等一批高標(biāo)準(zhǔn)廠房。江陰海瀾集團(tuán)園區(qū)總用地面積約2400畝，總建筑面積卻達(dá)到400萬(wàn)平方米，容積率高達(dá)3.0;引進(jìn)了高位自動(dòng)化立體倉(cāng)庫(kù)，廠房高度達(dá)50米（7層），占地卻僅有傳統(tǒng)平庫(kù)的1/7。

同時(shí)，無(wú)錫引導(dǎo)土地立體復(fù)合開(kāi)發(fā)利用，規(guī)范土地空間分層出讓?zhuān)瑢?shí)現(xiàn)“人工造地”。在無(wú)錫濱湖區(qū)，雪浪坪站地鐵上蓋項(xiàng)目將TOD模式引進(jìn)城市軌道交通設(shè)計(jì)中，打造出無(wú)錫首座、世界第5座TOD立體都會(huì)，實(shí)現(xiàn)了在城市軌道交通場(chǎng)站綜合體建設(shè)中，場(chǎng)站用地及周邊土地統(tǒng)一規(guī)劃，地上與地下空間聯(lián)動(dòng)開(kāi)發(fā)，通過(guò)軌道上方打造平臺(tái)，空間垂直混合使用，有效提高了土地的綜合承載力和使用效率。

“改”低效，產(chǎn)出高效益

無(wú)錫的資源容量決定了城市建設(shè)必須在存量挖潛上下功夫、出實(shí)招，讓有限的空間實(shí)現(xiàn)無(wú)限產(chǎn)出。

地方政府層面，結(jié)合污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)等重點(diǎn)工作，清理騰退了“廠中廠”“小園區(qū)”“散亂污”等低效企業(yè)，依法收回或收購(gòu)?fù)恋厥褂脵?quán)，重新規(guī)劃改造，推進(jìn)棚戶(hù)區(qū)改造和工業(yè)園區(qū)提質(zhì);企業(yè)層面，鼓勵(lì)通過(guò)兼并重組、協(xié)議置換、追加投資、增加容積率等方式，實(shí)現(xiàn)增資增效不增地。在政策的有效引導(dǎo)下，各地創(chuàng)新實(shí)踐，摸索形成了政府收儲(chǔ)、產(chǎn)業(yè)更新、市場(chǎng)轉(zhuǎn)讓、閑置擴(kuò)能、增容技改、歸并改造、成片開(kāi)發(fā)、綜合整治等多種改造模式，改造路徑和方式逐漸豐富，改造成效日益顯現(xiàn)。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，“十三五”以來(lái)，無(wú)錫累計(jì)完成6.2萬(wàn)畝低效用地再開(kāi)發(fā)，順利保障了華虹半導(dǎo)體、天津中環(huán)、高新水務(wù)污水處理等一批重大項(xiàng)目用地。無(wú)錫新吳區(qū)僅用兩年就關(guān)停、提升低效企業(yè)2000余家，騰退低效土地近3400畝，清理低效廠房約50萬(wàn)平方米。江陰海瀾集團(tuán)、惠山上汽大通、新吳寶通科技3個(gè)“工改工”案例入選自然資源部首批推廣的典型案例，新吳SK海力士二工廠案例入選江蘇省節(jié)地模式先進(jìn)典型推廣案例。

節(jié)地“六字訣”在實(shí)踐中取得了明顯成效?！笆濉币詠?lái)，無(wú)錫市以3.5萬(wàn)畝的新增建設(shè)用地，保障了15.83萬(wàn)畝的用地需求;單位建設(shè)用地GDP產(chǎn)出從2015年的37.99萬(wàn)元/畝增至2019年的51.89萬(wàn)元/畝，增長(zhǎng)36%;畝均稅收從2015年的5.99萬(wàn)元/畝增至2019年的7.19萬(wàn)元/畝，增長(zhǎng)了20%;市區(qū)出讓的工業(yè)用地平均投資強(qiáng)度達(dá)554萬(wàn)元/畝，較2018年增長(zhǎng)了22%，存量用地占比達(dá)85%左右，實(shí)現(xiàn)了節(jié)地水平和產(chǎn)出效益的“雙提升”。（摘編自《中國(guó)自然資源報(bào)》2020年7月29日1版）