守住耕地保護(hù)紅線 維護(hù)國(guó)家糧食安全

孫安然 薛亮

“倉(cāng)廩實(shí)，天下安?！奔Z食安全是社會(huì)穩(wěn)定的“壓艙石”，而耕地則是糧食安全的根基所在。近日，自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于農(nóng)村亂占耕地建房“八不準(zhǔn)”的通知》《關(guān)于保障農(nóng)村村民住宅建設(shè)合理用地的通知》，通過(guò)亮出“八不準(zhǔn)”這一“負(fù)面清單”，為保護(hù)耕地再添制度保障，堅(jiān)決守住耕地保護(hù)紅線，堅(jiān)決維護(hù)國(guó)家糧食安全。

那么，此次新政亮相，將采取哪些措施進(jìn)一步遏制新增農(nóng)村亂占耕地建房行為？圍繞“八不準(zhǔn)”如何采取施措，統(tǒng)籌解決好遏制增量和處置存量問(wèn)題？應(yīng)怎樣進(jìn)一步保障農(nóng)民依法依規(guī)建住宅用地需求？自然資源部有關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)此進(jìn)行了解讀。

認(rèn)清現(xiàn)狀 農(nóng)村亂占耕地建房現(xiàn)象仍在蔓延

黨的十九大以來(lái)，各地各部門共同開(kāi)展“大棚房”“違建別墅”等專項(xiàng)整治，起到一定震懾作用。但是，農(nóng)村亂占耕地建房現(xiàn)象仍在蔓延，表現(xiàn)為違法占用耕地建房問(wèn)題正從局部地區(qū)向全國(guó)范圍、從普通房屋向樓房別墅、從農(nóng)民自住向非法出售、從單家獨(dú)戶向有組織實(shí)施蔓延。

自然資源部有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，出現(xiàn)這些現(xiàn)象，首先是由于認(rèn)識(shí)不到位。許多地方對(duì)耕地保護(hù)的重要性雖有認(rèn)識(shí)，但一到具體問(wèn)題，總感到“我占一點(diǎn)，不礙大局”“占比罰好處得的多”，耕地保護(hù)說(shuō)起來(lái)重要、做起來(lái)不那么重要。其次是土地執(zhí)法不嚴(yán)。自然資源系統(tǒng)和地方政府不同程度存在監(jiān)管不到位問(wèn)題，自然資源督察的力度和科學(xué)性也不夠，一些地方政府擔(dān)心嚴(yán)格執(zhí)法會(huì)妨礙當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展和鄉(xiāng)村振興，對(duì)土地違法查處力度不夠，責(zé)任追究還不夠嚴(yán)格。

同時(shí)，利益驅(qū)動(dòng)、違法成本低也是主要原因之一。以往，違法占1畝耕地最高罰款2萬(wàn)元，數(shù)額偏低。非法占用基本農(nóng)田5畝以上或者基本農(nóng)田以外的耕地10畝以上，才涉嫌犯罪。此外，還存在政策法律不完善的問(wèn)題。比如：法律規(guī)定農(nóng)村村民違法占地建住宅，無(wú)論是否符合規(guī)劃均必須拆除，但實(shí)際卻存在查處難、執(zhí)行難的問(wèn)題。

“農(nóng)村亂占耕地建房問(wèn)題歷時(shí)較長(zhǎng)，面廣量大，問(wèn)題突出，既包括住宅類房屋，也包括公共管理服務(wù)以及工礦、倉(cāng)儲(chǔ)、商服等產(chǎn)業(yè)類房屋。這里既有需要進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)管、嚴(yán)格執(zhí)法的問(wèn)題，也有需要改進(jìn)管理和服務(wù)，保障農(nóng)村村民建住宅合理用地需求的問(wèn)題?！痹撠?fù)責(zé)人指出?！稗r(nóng)村亂占耕地建房問(wèn)題再不堅(jiān)決遏制，就會(huì)出現(xiàn)不可收拾的局面。”該負(fù)責(zé)人說(shuō)。

自然資源部有關(guān)負(fù)責(zé)人強(qiáng)調(diào)，當(dāng)務(wù)之急，就是要立行立改，堅(jiān)決止住增量，防止再增加違法違規(guī)面積，使耕地再受到非法侵占。對(duì)歷史存量問(wèn)題的整治，要講究工作方法，把握好工作重點(diǎn)和節(jié)奏，分步整治、分類處置，積極穩(wěn)妥有力有序有效推進(jìn)。在保障農(nóng)民合理住宅用地需求的同時(shí)，重點(diǎn)整治強(qiáng)占多占、非法出售等惡意占地建房行為。“此次新政亮相，就是要從‘堵和‘疏兩個(gè)方面，采取有力措施堵后門，通過(guò)有效措施開(kāi)前門，以‘零容忍的態(tài)度堅(jiān)決遏制新增違法違規(guī)問(wèn)題，切實(shí)保障農(nóng)村村民建住宅的合理用地需求?！痹撠?fù)責(zé)人表示。

堵嚴(yán)“后門”堅(jiān)決遏制新增亂占耕地建房

據(jù)介紹，《關(guān)于農(nóng)村亂占耕地建房“八不準(zhǔn)”的通知》采取簡(jiǎn)單明了的方式，列舉了當(dāng)前最突出、最顯而易見(jiàn)的8類典型違法情形，并向社會(huì)廣泛宣傳公告，就是為了提高全社會(huì)依法用地意識(shí)，發(fā)揮事前防范和警示教育作用，堅(jiān)決止住新增問(wèn)題。一方面，用地單位和個(gè)人都要樹(shù)立依法依規(guī)用地意識(shí)，要知道未經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地建房屋是不可以的;另一方面，地方各級(jí)黨委、政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村組干部要知道耕地是受到國(guó)家嚴(yán)格保護(hù)的，在招商引資項(xiàng)目落地時(shí)，或是在給老百姓批宅基地時(shí)，不能違法批準(zhǔn)，或者越權(quán)批準(zhǔn)。

自然資源部有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，《關(guān)于農(nóng)村亂占耕地建房“八不準(zhǔn)”的通知》立足“耕地”與“建房”兩個(gè)關(guān)鍵，重點(diǎn)聚焦8類亂占耕地建房典型情形，并將不準(zhǔn)占用永久基本農(nóng)田建房擺在8類情形的首位，以突出不準(zhǔn)亂占耕地特別是永久基本農(nóng)田建房的總要求。同時(shí)，其每一種情形都涵蓋了多種違法情形，對(duì)于不同的違法行為，需要根據(jù)具體的違法事實(shí)，依法作出處罰。此外，對(duì)“八不準(zhǔn)”未涵蓋的其他農(nóng)村亂占耕地行為，也要依法依規(guī)予以嚴(yán)厲打擊。

該負(fù)責(zé)人指出，對(duì)政策下發(fā)后出現(xiàn)的新增違法違規(guī)行為，各地要以“零容忍”的態(tài)度依法嚴(yán)肅處理，該拆除的要拆除，該沒(méi)收的要沒(méi)收，該復(fù)耕的要限期恢復(fù)耕種條件，該追究責(zé)任的要追究責(zé)任。

需要強(qiáng)調(diào)的是，在對(duì)行政責(zé)任的追究方面，對(duì)監(jiān)管不力、失職瀆職，不作為、亂作為的國(guó)家公職人員，要嚴(yán)肅追究責(zé)任。在對(duì)刑事責(zé)任的追究方面，根據(jù)《刑法》和相關(guān)司法解釋的規(guī)定，對(duì)非法占地行為，占用永久基本農(nóng)田達(dá)到5畝以上、一般耕地達(dá)到10畝以上，造成種植條件嚴(yán)重毀壞的，要依法追究刑事責(zé)任;對(duì)非法轉(zhuǎn)讓行為，非法轉(zhuǎn)讓、倒賣基本農(nóng)田達(dá)到5畝以上、一般耕地達(dá)到10畝以上、非法獲利達(dá)到50萬(wàn)元以上，或具有其他惡劣情節(jié)的，要依法追究刑事責(zé)任;對(duì)非法批準(zhǔn)征收、使用土地行為，永久基本農(nóng)田達(dá)到10畝以

上、一般耕地達(dá)到30畝以上的，以及雖未達(dá)到上述標(biāo)準(zhǔn)，但造成直接經(jīng)濟(jì)損失30萬(wàn)元以上，造成耕地大量毀壞等惡劣情節(jié)的，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員要依法追究刑事責(zé)任。

開(kāi)好“前門”保障農(nóng)民住宅建設(shè)合理用地需求

農(nóng)村亂占耕地建村民住宅現(xiàn)象，其中有不少合情合理但不合法的情形。既有地方政府的原因，也有政策設(shè)計(jì)方面的原因。因此，要從實(shí)際情況出發(fā)，切實(shí)保障農(nóng)村村民住宅建設(shè)合理用地需求，從源頭上解決違法亂占耕地建村民住宅的問(wèn)題。

“為此，《關(guān)于保障農(nóng)村村民住宅建設(shè)合理用地的通知》出臺(tái)了多項(xiàng)針對(duì)性措施，歸納起來(lái)是3句話，即‘計(jì)劃單列、審批下放，規(guī)劃管控、統(tǒng)一占補(bǔ)，一戶一宅、注意分戶合理性?！弊匀毁Y源部有關(guān)負(fù)責(zé)人表示。

其中，針對(duì)計(jì)劃指標(biāo)需求不平衡、指標(biāo)使用要求不夠明確、指標(biāo)有挪用等地方反映的突出問(wèn)題，采取自下而上、以需定保的方式，以縣域?yàn)閱挝?，由自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門根據(jù)農(nóng)村村民住宅建設(shè)的實(shí)際需要，共同提出用地需求，增強(qiáng)計(jì)劃的合理性;采取自上而下、專項(xiàng)保障的方式，將農(nóng)村村民住宅建設(shè)與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)建設(shè)分開(kāi)，對(duì)農(nóng)村村民住宅建設(shè)用地實(shí)行年度計(jì)劃指標(biāo)單列安排，由縣級(jí)專項(xiàng)管理，防止截留、擠占和挪用。當(dāng)年保障不足的，下一年度優(yōu)先保障，強(qiáng)化計(jì)劃的保障性;同時(shí)，通過(guò)合理用地、實(shí)報(bào)實(shí)銷的方式，按照“計(jì)劃跟著項(xiàng)目走”的改革思路，強(qiáng)調(diào)計(jì)劃指標(biāo)核銷要以村民住宅的實(shí)際用地為準(zhǔn)，防止宅基地批而不建、閑置浪費(fèi)，突出計(jì)劃的實(shí)效性。

針對(duì)農(nóng)村村民住宅建設(shè)占用農(nóng)用地審批層級(jí)高、周期長(zhǎng)、報(bào)件多等問(wèn)題，提出地方可在法律允許的范圍內(nèi)，將村民住宅建設(shè)占用農(nóng)用地的審批事項(xiàng)下放縣級(jí)政府批準(zhǔn)，提高審批效率，及時(shí)保障村民住宅合理用地需求。

“為進(jìn)一步加強(qiáng)耕地保護(hù)，通知從規(guī)劃預(yù)留空間、統(tǒng)一落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡、嚴(yán)格執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)等方面進(jìn)行了明確?！鄙鲜鲐?fù)責(zé)人指出，通知提出縣、鄉(xiāng)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃和實(shí)用性村莊規(guī)劃要為農(nóng)村村民住宅建設(shè)用地預(yù)留空間;確需占用耕地的，由縣級(jí)自然資源主管部門通過(guò)儲(chǔ)備補(bǔ)充耕地指標(biāo)、實(shí)施土地整治補(bǔ)充耕地等多種途徑統(tǒng)一落實(shí)占補(bǔ)平衡。

同時(shí)，通知重申了《土地管理法》的規(guī)定，在特別注意分戶的合理性基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)“三個(gè)不得”。一是依法落實(shí)

“一戶一宅”要求，嚴(yán)格執(zhí)行各省（自治區(qū)、直轄市）規(guī)定的宅基地標(biāo)準(zhǔn)，不得隨意改變;二是注意分戶的合理性，做好與戶籍管理的銜接，不得設(shè)立互為前置的申請(qǐng)條件;三是針對(duì)一些地方出現(xiàn)的問(wèn)題，強(qiáng)調(diào)要充分尊重農(nóng)民意愿，不提倡、不鼓勵(lì)在城市和集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)外拆并村莊、建設(shè)大規(guī)模農(nóng)民集中居住區(qū)，不得強(qiáng)制農(nóng)民搬遷和上樓居住。

“要從源頭上防止亂占耕地建房問(wèn)題，一方面要保障村民住宅建設(shè)合理用地，另一方面要嚴(yán)格保護(hù)耕地，防止耕地‘非農(nóng)化，兩者不可偏廢?！弊匀毁Y源部有關(guān)負(fù)責(zé)人強(qiáng)調(diào)，“各地要抓好落實(shí)，根據(jù)實(shí)際情況制定實(shí)施細(xì)則，加強(qiáng)協(xié)作配合，強(qiáng)化監(jiān)督檢查，切實(shí)保障農(nóng)村村民住宅建設(shè)合理用地需求，嚴(yán)格保護(hù)農(nóng)民宅基地合法權(quán)益，從源頭上解決違法亂占耕地建村民住宅問(wèn)題?！薄＃ㄕ幾浴吨袊?guó)自然資源報(bào)》2020年8月7日1版）