證據(jù)在科技決策中的應用研究

徐宏宇

摘 要：[目的/意義]循證決策是近年來歐美等發(fā)達國家在政府決策中倡導的一種做法，強調(diào)需要用理性的決策來替代意愿驅(qū)動的政策制定趨勢，是建立在經(jīng)過嚴格檢驗而確立的客觀證據(jù)之上的。通過循證決策提高決策質(zhì)量，并不是證據(jù)本身能夠制定好的政策，而是它能夠為政策制定者提供潛在選擇和解決方法的知識基礎(chǔ)。[方法/過程]除了理清循證決策的發(fā)展脈絡外，首先需要搞清楚何為證據(jù)，以及證據(jù)與情報學常用的一些基本概念之間的關(guān)系，梳理證據(jù)與決策間的關(guān)聯(lián)，進一步通過案例分析政府機構(gòu)和行政部門如何使用證據(jù)服務科技決策。[結(jié)果/結(jié)論]證據(jù)在某些方面與情報有類似指出，其基礎(chǔ)仍然是信息、數(shù)據(jù)和知識，在將信息作為證據(jù)進入決策或行動的過程中，信息就轉(zhuǎn)變?yōu)樽C據(jù)，這與情報進入決策而發(fā)生的轉(zhuǎn)變是類似的。

關(guān)鍵詞：循證決策;證據(jù);科技決策;情報

DOI：10.3969/j.issn.1008-0821.2020.09.010

〔中圖分類號〕G250.2 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1008-0821（2020）09-0090-06

On Application of Evidence in Science and Technology Decision Making

Xu Hongyu

（Shanghai Library/The Institute of Scientific and Technical Information of Shanghai，Shanghai 200031，China）

Abstract：[Purpose/Significance]Evidence-based decision-making is a practice advocated in government decision-making by developed countries such as Europe and the United States in recent years.It emphasizes the scientific and technological policy-making trends based on rational decision-making.To improve the quality of decision-making，it is not the evidence itself can make good policies，but that it can provide policy makers with a knowledge base of potential choices and solutions.[Method/Process]In addition to development history of evidence-based decision-making，we first needed to understand what evidence was，and the relationship between evidence and some basic concepts commonly used in information science，sorted out the relationship between evidence and decision-making，and further analyzed how to use evidence serving for decision making.[Result/Conclusion]Evidence is similar to intelligence in some respects.It is pointed out that its basis is still information，data and knowledge.In the process of using information as evidence into decision-making or action，information is transformed into evidence.This is the same as the transformation of intelligence into decision-making.

Key words：evidence-based policy making;evidence;science and technology decision making;intelligence

新一輪經(jīng)濟技術(shù)革命正在全球醞釀生產(chǎn)方式的重大革新，在這樣的形勢下，一個國家和地方的公共決策不僅僅需要政治、經(jīng)濟、社會等方面的知識，而且越來越強烈地需要專業(yè)科學技術(shù)的知識和智慧。在2016年的全國科技創(chuàng)新大會、兩院院士大會、中國科協(xié)第九次全國代表大會上，習近平總書記提出“要加快推進重大科技決策制度化，解決好實際存在的部門領(lǐng)導拍腦袋、科技專家看眼色行事等問題[1]?！边@其實正是強調(diào)需要用理性的決策來替代意愿驅(qū)動的政策制定趨勢。由于循證決策是建立科學嚴謹?shù)淖C據(jù)的基礎(chǔ)之上的，因此，將成為政府應對復雜決策環(huán)境的一種必然選擇。

1 循證決策的概念及發(fā)展

循證決策（Evidence-based Policy Making）是近年來歐美等發(fā)達國家在政府決策中倡導的一種做法，目標是使政府的政策更具理性，使決策建立在經(jīng)過嚴格檢驗而確立的客觀證據(jù)之上，進而提高政府的決策質(zhì)量，確保政策實施產(chǎn)生最佳結(jié)果。這個概念最早來源于循證醫(yī)學（Evidence-based Medicine），而借鑒循證醫(yī)學完善公共政策的想法始于1996年，阿德里安·史密斯在就任英國皇家統(tǒng)計學會主席的演講中，建議“以證據(jù)為基礎(chǔ)的方法”制定政策[2]。1999年，英國政府發(fā)布的《現(xiàn)代化的政府白皮書》（White Paper：Modernising Government）明確表示，將“證據(jù)”納入政府決策的理念[3]。同年，英國政府內(nèi)閣發(fā)布的《21世紀的專業(yè)政策制定》（Professional Policy Making for the Twenty First Century）報告明確提出了采用循證決策的理念，以提高政策制定水平[4]。該文件指出，政府現(xiàn)代化的一個主要驅(qū)動力是公共服務供給和以證據(jù)為基礎(chǔ)的政策制定，并將“使用證據(jù)”看作是提高政府有效性的一個重要途徑。按照該文件循證決策意味著：“決策是建立在各種來源的最佳可用證據(jù)的基礎(chǔ)上，而且在政策制定的初始階段關(guān)鍵利益相關(guān)者就能夠參與其中。為了確保政策制定更加扎實，既要提高政府部門利用證據(jù)的能力，也要讓決策者更易獲取證據(jù)。”[5]。

2015年出版的《基于證據(jù)的政策制定：中英比較研究》一書中，著者提出，循證決策在英國興起是受決策者需求推動的結(jié)果。布萊爾首相上任后在內(nèi)閣辦公室（Cabinet Office）推動了循證決策在政府部門的發(fā)展，而英國國內(nèi)諸多的監(jiān)督和監(jiān)管機構(gòu)，如審計委員會（The Audit Commissions）、國家審計署（National Audit Office）、議會特別委員會（Parliamentary Select Committees）等對政府部門的嚴苛問責是政府尋求證據(jù)的原動力[6]。休·戴維斯等則認為，在政策和實踐中強調(diào)證據(jù)的作用是由一系列因素導致的，包括公眾受教育程度和獲取信息能力的提高;信息技術(shù)（IT）支持下各類數(shù)據(jù)利用率的爆發(fā)式增長;研究群體在規(guī)模和能力上的提升;對政府效率和國際競爭力的日益重視;對政府的監(jiān)督和問責制的日益重視[7]。

在實踐中，應用循證決策首推英國政府，而其他一些國家也同樣給予了高度重視。2016年，美國國會成立了循證決策委員會（CEP），該委員會旨在負責研究政府如何更好利用其現(xiàn)有數(shù)據(jù)為將來的政府決策提供證據(jù)。根據(jù)兩黨2016年法案（Evidence-Based Policymaking Commission Act），奧巴馬總統(tǒng)于2016年3月30日宣布建立CEP的使命是制定一項戰(zhàn)略，增加數(shù)據(jù)的可用性和使用，以便建立有關(guān)政府計劃的證據(jù)，同時保護隱私和機密性。委員會成員將研究如何使用數(shù)據(jù)，研究和評估來建立證據(jù)，以及如何加強政府的證據(jù)建設工作[8]。2017年9月，循證決策委員會公布了《循證決策的承諾》（The Promise of Evidence-Based Policymaking）報告，報告概述了在未來構(gòu)建證據(jù)不僅將作為政府常規(guī)運作的組成部分，而且將服務于制定有效的公共政策。2017年10月提出了《循證決策基礎(chǔ)法》（Foundations for Evidence-Based Policymaking Act），旨在實施委員會公布報告的部分建議。2019年1月，特朗普總統(tǒng)簽署了《循證決策基礎(chǔ)法》，該法提出將采取措施來促進數(shù)據(jù)的可訪問性和合法合理的使用，還推進了在聯(lián)邦政府機構(gòu)中設立首席數(shù)據(jù)官、首席評估官和首席統(tǒng)計官。2019年4月，白宮管理與預算辦公室發(fā)布了《聯(lián)邦數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》（Federal Date Strategy），概述了聯(lián)邦機構(gòu)在未來10年內(nèi)將遵循的原則，被視為《循證決策基礎(chǔ)法》和循證決策委員建議的實施工具之一[9]。由此，循證決策得到了法律的保護。

2 證據(jù)與決策

通過循證決策提高決策質(zhì)量，并不是證據(jù)本身能夠制定好的政策，而是它能夠為政策制定者提供潛在選擇和解決方法的知識基礎(chǔ)。為此，我們首先需要搞清楚何為證據(jù)，以及證據(jù)與情報學常用的一些基本概念之間的關(guān)系，以及證據(jù)與決策間的關(guān)聯(lián)。

2.1 循證決策中的證據(jù)

證據(jù)一詞在現(xiàn)代漢語詞典中被解釋為“判定事實的依據(jù)，用來證明的材料”，更多時候這個詞屬于法律名詞，是指“可以用于證明案件事實的材料”（2018年10月26日修正《中華人民共和國刑事訴訟法》）。不同國家推行循證決策的戰(zhàn)略不同，因此，證據(jù)也被賦予了指向性更為明確的定義。

根據(jù)1999年英國政策內(nèi)閣的《21世紀的專業(yè)政策制定》報告中給出的定義，證據(jù)的原始成分是信息，優(yōu)質(zhì)的政策制定依賴于高質(zhì)量的信息。證據(jù)的來源多種多樣，不僅包括“專家的知識、現(xiàn)有國內(nèi)外研究、現(xiàn)有的統(tǒng)計資料、利益相關(guān)者的意見、關(guān)于過往政策的評估、新的合適的研究成果、二手信息（包括網(wǎng)絡資源），還可以包括分析咨詢的結(jié)果、政策選擇的成本及由經(jīng)濟學和統(tǒng)計學模型推算的結(jié)果”。為了盡可能有效，證據(jù)需要由與政策制定者密切合作的領(lǐng)域?qū)＜襾硖峁┗蚪忉?，擅長提供這類證據(jù)的人員包括服務于政府經(jīng)濟部門范圍內(nèi)的經(jīng)濟學家和統(tǒng)計學家、社會研究人員、醫(yī)生和其他科學家[5]。

在2017年美國循證決策委員會公布的《循證決策的承諾》報告中，“證據(jù)”被廣義地定義為有助于得出結(jié)論的信息。在上文中，筆者已經(jīng)提及了該委員會的職責就是如何利用數(shù)據(jù)為政府決策服務，因此在這份報告中，“證據(jù)”更多地是指在評估政府計劃和政策時可能會有用的具有“統(tǒng)計目的”的“統(tǒng)計活動”產(chǎn)生的信息[10]。美國政府希望加強政府的證據(jù)建立和決策工作，而改善對數(shù)據(jù)的訪問有利于提高政策決策中所需的證據(jù)數(shù)量和質(zhì)量，數(shù)據(jù)是決策的命脈，也是問責制的原材料。因此，美國通過立法來推進數(shù)據(jù)基礎(chǔ)建設，以為決策提供更優(yōu)的證據(jù)。

2.2 數(shù)據(jù)、信息、情報、證據(jù)的關(guān)聯(lián)及其在決策中的作用

每時每刻，決策者身邊都充滿了各種各樣的數(shù)據(jù)。但只有將這些雜亂無章的數(shù)據(jù)，轉(zhuǎn)換為信息和知識，才能幫助人作出恰當?shù)臎Q策。無論什么事實、數(shù)據(jù)、信息或者知識，當被用于決策或行動的過程中就成了情報，當情報經(jīng)過驗證用于支持決策時則成為證據(jù)。

簡單地說，“數(shù)據(jù)”是事實的數(shù)字化、編碼化、序列化、結(jié)構(gòu)化;“信息”是數(shù)據(jù)在信息媒介上的映射，是對數(shù)據(jù)的有序化?！皵?shù)據(jù)”“信息”主要是面向物理屬性的，可以看成是對客觀世界的直接而具體的反映。而“情報”是“數(shù)據(jù)”“信息”在用于決策或行動時的一種暫時狀態(tài)。無論什么數(shù)據(jù)或信息，當被用于決策或行動的過程中就成了情報。當這個過程結(jié)束，該數(shù)據(jù)或信息一方面可能回到本來形態(tài)，也可能被重新處理加工，成為新的信息;另一方面可能在決策者或行動者的腦子里積淀下來，成為這個人或者這個集體新的“智慧”“能力”或“經(jīng)驗”。由此可見，“情報”也可以看成是綜合運用信息、數(shù)據(jù)和知識的一種智力活動和能力，從本質(zhì)上來說，它是面向認知屬性的[11]。

情報是一種暫時狀態(tài)，它們本來是信息（如某國某產(chǎn)業(yè)檔案），或者以數(shù)據(jù)的形式存在（如某國某產(chǎn)業(yè)最近活動的記錄），甚至只是一個事實（如某國某產(chǎn)業(yè)最近發(fā)布的一個政策），并不能直接成為決策的依據(jù)，如果這些事實、數(shù)據(jù)或信息進入主體（Player）決策或行動過程中，它們就成為了可以支持決策的情報。大量實踐清楚地顯示，在商場、戰(zhàn)場或國與國競爭的舞臺上，對決策或行動起到關(guān)鍵作用的雖然大量是經(jīng)過周詳分析的研究材料，但是同樣也有不少僅僅是簡單的數(shù)據(jù)甚至就是一個得到確認的事實，沒有人懷疑它們就是情報。當然，此時的數(shù)據(jù)或信息也可被認為是實際上已經(jīng)過了信息接受者或使用者的加工——用常識、經(jīng)驗或短暫的對比等對信息進行了可能連主體本身都未察覺到的信息處理，這些都可以通過智庫或者情報人員將之轉(zhuǎn)換為情報而進入決策過程。

盡管證據(jù)是近年來在決策研究中出現(xiàn)的一個新概念，但它在本質(zhì)上與信息、數(shù)據(jù)和情報這幾個概念是一致的，它們都屬于波普所謂的世界3，即既不是物質(zhì)（世界1）也不是思維（世界2），而是已經(jīng)脫離人腦而存在的人類思維產(chǎn)物;信息和數(shù)據(jù)都可以指人類對物質(zhì)世界任何變化的感知（從世界1轉(zhuǎn)化到世界2），和將這些感知以任何形式所做的記錄（從世界2轉(zhuǎn)化到世界3），二者區(qū)別不那么嚴格。證據(jù)可以說是數(shù)據(jù)、信息、情報這些概念演進過程中的新環(huán)節(jié)，當情報經(jīng)過驗證用于支持決策時，它已經(jīng)成為證據(jù)，理解證據(jù)與情報的關(guān)聯(lián)有助于我們理解證據(jù)在科技決策中的作用。

3 證據(jù)在科技決策中的使用

除了在理論和立法上，循證決策的理念得到了推進和發(fā)展，政府機構(gòu)和行政部門也已經(jīng)開始在科技政策的制定中引入證據(jù)，在這些科技決策的擬定過程中，證據(jù)是重點、也是難點。

3.1 日本《科學技術(shù)基本計劃》的證據(jù)使用

日本自1996年起開始推進的5年一期的《科學技術(shù)基本計劃》一直重視各類證據(jù)的使用。目前，已進入第6期《科學技術(shù)基本計劃》的制定階段。與該計劃關(guān)聯(lián)最密切的行政機關(guān)是文部科學省，為文部科學省提供科技政策制定所需證據(jù)的是日本科學技術(shù)·學術(shù)政策研究所，該研究所從1996年的第1期《科學技術(shù)基本計劃》起開始為科學技術(shù)基本計劃搜尋、整理證據(jù)，服務于循證決策的證據(jù)基礎(chǔ)是其長期堅持的“科學技術(shù)預測”項目、“研發(fā)活動調(diào)查”項目和“科學技術(shù)指標”項目，這些項目所積累的可持續(xù)性數(shù)據(jù)、信息和知識為科學技術(shù)基本計劃的制定提供了證據(jù)支撐，也積累了專家資源[12]。

目前，負責日本《科學技術(shù)基本計劃》制定的機構(gòu)是“綜合科學技術(shù)·創(chuàng)新會議”，他們通常會以專家訪談、研討會等形式聽取官產(chǎn)學研各界的意見，以推進未來的科技決策。比如2019年11月，日本科學技術(shù)·學術(shù)政策研究所在文部科學省第一講堂舉辦了題為“第6期科學技術(shù)基本計劃展望與日本的未來”研討會，參加研討會的有負責匯編科學技術(shù)政策的日本內(nèi)閣府、負責政策實施的日本科學技術(shù)振興機構(gòu)（JST）和新能源產(chǎn)業(yè)技術(shù)綜合開發(fā)機構(gòu)（NEDO），以及兩機構(gòu)指定的科學帶頭人等。在研討會上，主題演講由上山隆大議員介紹第6期科學技術(shù)基本計劃的新增內(nèi)容，他在主題演講中發(fā)表的觀點并非其個人主張，而是以上山為首的“綜合科學技術(shù)·創(chuàng)新會議”8名專家議員所共同撰寫的內(nèi)容。除主題演講外，研討會還設有小組討論，小組討論會的成員除了上山議員外，還包括科學技術(shù)振興機構(gòu)（JST）理事長濱口道成、日本學術(shù)振興會顧問安西祐一郎、外務大臣科學技術(shù)顧問岸輝男、自治醫(yī)科大學校長永井良三、產(chǎn)業(yè)競爭力懇談會專務理事須藤亮、日本學術(shù)會議副會長渡邊美代子等學術(shù)界和產(chǎn)業(yè)界的領(lǐng)軍人物，以及來自《日刊工業(yè)新聞》的評論員兼編輯委員山本佳世子[13]，這些聽證會的專家意見都會被記錄下來經(jīng)過篩選整理成為了決策的“證據(jù)”。

3.2 英國下議院《機器人技術(shù)和人工智能》報告中證據(jù)的使用

英國下議院科學與技術(shù)委員會于2016年9月發(fā)布《機器人技術(shù)和人工智能》（Robotics and Artificial Intelligence，F(xiàn)ifth Report of Session 2016-17）報告，報告主要關(guān)注英國機器人、自動化和人工智能產(chǎn)業(yè)整體，針對英國如何充分利用自身優(yōu)勢，把握產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中的機遇進行了分析。值得注意的是，這份報告通過收集書面證據(jù)和口頭證據(jù)的形式，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的制定提供依據(jù)。在這份報告的撰寫過程中共采集了67份書面證據(jù)和12位證人的口頭證據(jù)，這12位證人包括：機器人和人工智能領(lǐng)域的學者、機器人和計算行業(yè)的代表、關(guān)注致命自動武器的非政府組織、“英國研究委員會”和“創(chuàng)新英國”的代表，他們的姓名和職務都實名出現(xiàn)在報告的附錄中供索引，他們所提供的口頭證據(jù)的文字和視頻記錄也可在英國議會的官網(wǎng)上[14]，如圖1所示查詢到。同時，關(guān)于谷歌深度思維公司的訪問和討論記錄也放在了報告的附錄中。

在這份報告的附錄中，我們也可以查詢到67份書面證據(jù)及其提供者，這些書面證據(jù)同樣可以在英國議會的官網(wǎng)上查到原文。這些書面證據(jù)，如圖2所示，以ROB（該報告的簡寫，表明證據(jù)的指向性）開頭，由證據(jù)處理系統(tǒng)生成，提供者不僅有知名學者，而且包括政府機構(gòu)、大學、企業(yè)、非盈利組織、創(chuàng)新實驗室等。

3.3 智庫成為證據(jù)的提供方

由于智庫具有獨立性與客觀性，因此常常被委任為證據(jù)的搜集者，比如上述案例中類似日本科學技術(shù)·學術(shù)政策研究所就承擔著這樣的使命，智庫往往聚集了各領(lǐng)域的專家，他們本身的觀點、判斷就可以成為證據(jù)。而且智庫不僅可以為決策提供證據(jù)，也可以幫助決策者使循證決策更具實效。比如：2017年3月3日發(fā)布的英國議會下院商務、能源與工業(yè)戰(zhàn)略委員會對于《工業(yè)戰(zhàn)略第一次評估報智庫在經(jīng)年累月的專業(yè)領(lǐng)域積累了數(shù)據(jù)、信息和知識，甚至形成了專業(yè)的數(shù)據(jù)庫，這些數(shù)據(jù)和信息在面對決策問題時往往能轉(zhuǎn)化為有效的情報和證據(jù)。同時，智庫由于長期關(guān)注某些領(lǐng)域，也培養(yǎng)了專業(yè)的人才隊伍，這些專業(yè)人才熟悉專業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的專家資源，可以在必要時迅速找到專家為決策提供書面與口頭證據(jù)，也更易幫助決策者組織聽證會。

4 對于證據(jù)的思考

證據(jù)是近年來決策支持系統(tǒng)中出現(xiàn)的新名詞，其基礎(chǔ)其實仍然是信息、數(shù)據(jù)和知識。在某些方面證據(jù)與情報有類似之處，在將信息作為證據(jù)進入主體決策或行動過程中，信息就轉(zhuǎn)變成為可以支持決策的證據(jù)，這與情報進入決策而發(fā)生的轉(zhuǎn)變是類似的。

為什么需要引入證據(jù)這個概念？這需要看其背景由來。背景之一，盡管我們的知識體系有多個學科，但僅有醫(yī)學引進了循證概念，其原因可能是如物理化學那樣已經(jīng)發(fā)展比較成熟的自然科學學科，早已將實驗驗證作為其堅實的基礎(chǔ)，科學原理如果得不到實驗驗證則不足以成立;而醫(yī)學雖然有時也劃入“科學”范圍但它有特殊性，因為以人為對象，實驗驗證研究如違反人道將不能進行，而且人類每一個個體都不完全相同，所以它從來不是嚴密科學。背景之二，從名稱來看，證據(jù)出典于法律。議會中的聽證會就很像是法庭審判前的傳喚證人提供證言，聽證會的歷史已經(jīng)很久，所以，證據(jù)進入決策過程也已經(jīng)很久，它并非新概念。只是近年來不僅在議會活動的某些場合，政府行政當局的政策制定也引入這樣的稱呼，我們認為這具有某種“程序正確”的意味。當然，一旦議會立法和政府決策采用了證據(jù)這個名稱，其含義也需要有所調(diào)整，比如法庭根據(jù)法律規(guī)定判定某方有舉證義務，而議會立法和政府決策不存在原告被告，提出證據(jù)的都是第三方[18]。

通過循證決策提高決策質(zhì)量，并不是證據(jù)本身能夠制定好的政策，而是它能夠為政策制定者提供潛在選擇和解決方法的知識基礎(chǔ)。在這些循證決策的執(zhí)行過程中，證據(jù)是重點、也是難點。在上文提及的三個證據(jù)在科技決策中的應用案例中，很多證據(jù)都是由人來提供的書面或口述證據(jù)，這些提供證據(jù)的人都是某領(lǐng)域的專家，可以說是所謂的知識精英或者技術(shù)專家，這是由科技決策的特殊性所決定的，不像公共政策能夠獲取很多公眾反饋來完善政策，科技決策通常掌握在少數(shù)的知識精英或技術(shù)專家，因此與其它面向大眾的公共決策相比，尋找證據(jù)很大程度上變成了尋找知識精英或技術(shù)專家的過程，一般公眾很難對此做出評論或者反饋，這也就造成了科技決策中循證決策的局限性。因此，引入更多的證據(jù)搜集和提供主體，對于完善科技決策也會起到一定的作用。

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[16]Nightingale Paul.Written Evidence from Professor Paul Nightingale（ISG 134）[EB/OL].http：//data.parliament.uk/WrittenEvidence/CommitteeEvidence.svc/EvidenceDocument/Business，%20 Energy%20and%20Industrial%20Strategy/Industrial%20strategy/written/39139.html，2019-12-02.

[17]常靜，繆其浩.作為智庫的SPRU：英國蘇塞克斯大學科技政策研究所[J].競爭情報，2020，（3）：42-50.

[18]繆其浩.從洞察到謀略 國外科技智庫研究[M].上海：上?？茖W技術(shù)文獻出版社，2020：78.

（責任編輯：郭沫含）