江蘇推進(jìn)長(zhǎng)三角一體化的挑戰(zhàn)與重點(diǎn)

吳國(guó)玖

中央明確將長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化上升為國(guó)家戰(zhàn)略，有利于進(jìn)一步推動(dòng)長(zhǎng)三角城市群更高質(zhì)量一體化，更好地發(fā)揮長(zhǎng)三角地區(qū)在新一輪改革開放中的龍頭帶動(dòng)作用。2019年12月，國(guó)家《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》（以下簡(jiǎn)稱《綱要》）向社會(huì)公布，聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域，為長(zhǎng)三角一體化發(fā)展明確了任務(wù)書、時(shí)間表和路線圖。今年4月初，《〈長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要〉江蘇實(shí)施方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》）發(fā)布。未來一段時(shí)期，江蘇應(yīng)緊緊圍繞國(guó)家《綱要》和省實(shí)施《方案》，找準(zhǔn)和補(bǔ)齊短板，力爭(zhēng)在重點(diǎn)領(lǐng)域率先實(shí)現(xiàn)突破。

一、推進(jìn)長(zhǎng)三角更高質(zhì)量一體化面臨“四個(gè)挑戰(zhàn)”

當(dāng)前，推進(jìn)長(zhǎng)三角更高質(zhì)量一體化發(fā)展依然面臨很多挑戰(zhàn)。這些挑戰(zhàn)，既有個(gè)性，也有共性。

政府和市場(chǎng)關(guān)系還不夠順暢。長(zhǎng)三角一體化還主要是政府主導(dǎo)。一方面由于政府決策的科學(xué)性、政府能力的有限性，以及政府行為的可監(jiān)督性無法保障，可能使長(zhǎng)三角一體化難以沿著最佳路徑推進(jìn);另一方面，受傳統(tǒng)地方政績(jī)考核影響，在非合作性博弈中，地方政府有動(dòng)力，也有能力追求地方利益最大化，“以鄰為壑”的現(xiàn)象是時(shí)有發(fā)生。同時(shí)，政府間利益協(xié)調(diào)機(jī)制的不健全，也會(huì)造成政府主導(dǎo)與市場(chǎng)機(jī)制間產(chǎn)生許多矛盾。

區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展還很不平衡?。雖然長(zhǎng)三角地區(qū)整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平位居全國(guó)前列，但區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的問題依然比較突出。這對(duì)長(zhǎng)三角更高質(zhì)量一體化發(fā)展形成了制約。區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的主要原因是，包括人才、資本、信息、技術(shù)等在內(nèi)的要素差異。從目前情況看，上海、蘇南、浙北和皖南的要素資源比較豐富，而蘇北、浙南和皖北的資源相對(duì)匱乏。要素差異的直接影響是產(chǎn)業(yè)差異，要素資源豐富地區(qū)都形成了各自的特色產(chǎn)業(yè)和優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，而不具備優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)的地區(qū)發(fā)展則相對(duì)落后和被動(dòng)，最終導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不平衡和人民生活水平的差異。

城市間協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)性還不足。城市群建設(shè)有助于促進(jìn)城市圈內(nèi)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)和發(fā)展，并通過“集聚效應(yīng)”和“輻射效應(yīng)”逐漸縮小地區(qū)間差距。但是，目前長(zhǎng)三角城市群內(nèi)部合理的城市層級(jí)和分工體系尚未形成，還存在較為嚴(yán)重的“簡(jiǎn)單均衡”或“一城獨(dú)大”現(xiàn)象，城市間協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)性不足，難以發(fā)揮城市群效應(yīng)，影響一體化發(fā)展。同時(shí)，城市生活成本持續(xù)上揚(yáng)，而生活環(huán)境質(zhì)量下降，城市群的可持續(xù)發(fā)展面臨考驗(yàn)。

產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化現(xiàn)象還比較嚴(yán)重。各個(gè)城市產(chǎn)業(yè)大而全、小而全現(xiàn)象還比較普遍。例如，前些年，相當(dāng)比例的城市將汽車、石化、信息、光伏等作為重點(diǎn)發(fā)展產(chǎn)業(yè)。近年來，一些大中城市又扎堆發(fā)展人工智能和半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)。由于產(chǎn)業(yè)集中度偏低，難以實(shí)現(xiàn)集群效應(yīng)，造成資源大量浪費(fèi);同時(shí)，也難以培育和形成擁有國(guó)際核心競(jìng)爭(zhēng)力的重量級(jí)企業(yè)?。

二、推進(jìn)長(zhǎng)三角更高質(zhì)量一體化

應(yīng)發(fā)揮好“三個(gè)優(yōu)勢(shì)”

習(xí)近平總書記要求三省一市在推進(jìn)長(zhǎng)三角一體化過程中“各揚(yáng)所長(zhǎng)”，給我們很大啟發(fā)。這個(gè)“長(zhǎng)”就是比較優(yōu)勢(shì)。對(duì)江蘇來說，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。

揚(yáng)實(shí)體經(jīng)濟(jì)之長(zhǎng)，加快建設(shè)自主可控現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。江蘇實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，特別是制造業(yè)發(fā)展全國(guó)領(lǐng)先;區(qū)域創(chuàng)新能力較強(qiáng)，研發(fā)經(jīng)費(fèi)占比達(dá)2.7%左右;人才資源富集，有“兩院”院士100人、研發(fā)人員80多萬人、在校大學(xué)生210多萬人;開放平臺(tái)多，省以上開發(fā)區(qū)131家。未來看產(chǎn)業(yè)不能只看規(guī)模、體量，更要看產(chǎn)業(yè)的控制力、競(jìng)爭(zhēng)力。重點(diǎn)是要把豐富的產(chǎn)業(yè)、科技、人才資源整合起來，把多重資源疊加的優(yōu)勢(shì)體現(xiàn)出來，釋放出創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的強(qiáng)大能量，建成自主可控的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。

揚(yáng)通江達(dá)海之長(zhǎng)，全面建設(shè)現(xiàn)代化綜合交通運(yùn)輸體系。江蘇平原遼闊，通江達(dá)海，但過去長(zhǎng)江以北地區(qū)滯后于高鐵時(shí)代，交通成為“發(fā)展之短”。現(xiàn)在，沿江高鐵、跨江通道、省際鐵路在兄弟省市的大力支持下順利推進(jìn)，天塹將變通途，“短板”將變“長(zhǎng)板”，蘇中蘇北發(fā)展必將呈現(xiàn)磅礴之勢(shì)，長(zhǎng)三角的發(fā)展空間也將進(jìn)一步拓展延伸。同時(shí)，江蘇還擁有400多公里長(zhǎng)江黃金水道，溝通長(zhǎng)江中上游地區(qū)，江海聯(lián)運(yùn)優(yōu)勢(shì)突出，沿江地區(qū)形成的揚(yáng)子江城市群是全國(guó)產(chǎn)業(yè)體系最完整、創(chuàng)新能力最強(qiáng)、城鎮(zhèn)分布最密集、開放程度最高的區(qū)域之一。

揚(yáng)協(xié)調(diào)發(fā)展之長(zhǎng)，率先構(gòu)建省域一體化發(fā)展新格局。江蘇盡管有從南到北的梯度發(fā)展差異，但協(xié)調(diào)發(fā)展總體上走在全國(guó)前面。習(xí)近平總書記明確要求，江蘇“做好區(qū)域互補(bǔ)、跨江融合、南北聯(lián)動(dòng)大文章”。放到長(zhǎng)三角一體化的大背景下來考量，江蘇需要加快推動(dòng)內(nèi)部一體化發(fā)展甚至融合發(fā)展。蘇南地區(qū)一體化程度比較高，特別是蘇錫常地區(qū)形成了連綿150公里的都市區(qū)，以南京為中心的寧鎮(zhèn)揚(yáng)一體化也取得積極進(jìn)展。此外，省里還重點(diǎn)打造以淮安、宿遷和里下河地區(qū)為依托的江淮生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)，以連云港、鹽城、南通三市共同構(gòu)建的沿海經(jīng)濟(jì)帶，以及將徐州作為淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)中心城市來規(guī)劃建設(shè)。江蘇以局部的一體化促進(jìn)更大范圍的一體化，將為整個(gè)長(zhǎng)三角一體化發(fā)展做出積極探索。

三、推進(jìn)長(zhǎng)三角更高質(zhì)量一體化要突出“五個(gè)強(qiáng)化”

江蘇要結(jié)合實(shí)際，找準(zhǔn)定位，優(yōu)化路徑，在基礎(chǔ)設(shè)施一體化、政策擴(kuò)散一體化、區(qū)域市場(chǎng)一體化、社會(huì)治理一體化、公共服務(wù)一體化等方面加強(qiáng)系統(tǒng)研究，以上海為龍頭，與浙江、安徽密切配合，揚(yáng)長(zhǎng)補(bǔ)短，擔(dān)當(dāng)作為，努力在服務(wù)黨和國(guó)家發(fā)展大局中做出江蘇貢獻(xiàn)。

強(qiáng)化國(guó)家戰(zhàn)略的協(xié)同。長(zhǎng)三角是國(guó)家重大戰(zhàn)略交匯疊加區(qū)域，推動(dòng)更高質(zhì)量一體化發(fā)展，要加強(qiáng)與“一帶一路”建設(shè)、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展戰(zhàn)略的互動(dòng)和對(duì)接。一是蘇北四市要積極融入核心區(qū)。根據(jù)《綱要》，江蘇的徐州、鹽城、連云港和淮安四市未進(jìn)入長(zhǎng)三角核心區(qū)范圍。但是從江蘇實(shí)際情況看，隨著現(xiàn)代綜合交通運(yùn)輸體系建設(shè)加快推進(jìn)，蘇北絕大部分城市都能納入上海2.5小時(shí)都市圈，形成長(zhǎng)三角城市群有機(jī)整體。連云港已獲批自由貿(mào)易區(qū)，正加快打造“一帶一路”交匯點(diǎn)建設(shè)的“強(qiáng)支點(diǎn)”;徐州是淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)中心城市，江蘇“1+3”重點(diǎn)功能區(qū)戰(zhàn)略的重要版塊，溝通東中西部和聯(lián)系長(zhǎng)三角地區(qū)、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶、京津冀地區(qū)的重要樞紐;淮安是國(guó)家淮河生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)重要城市，也是大運(yùn)河文化帶上的重要節(jié)點(diǎn)城市。就江蘇層面而言，蘇北四市要一并納入核心區(qū)范圍統(tǒng)籌考慮。二是加快高等級(jí)開放平臺(tái)和對(duì)外樞紐建設(shè)。推動(dòng)全方位對(duì)外開放，長(zhǎng)三角北翼缺少高等級(jí)開放平臺(tái)和對(duì)外樞紐，這是明顯的短板，要加快自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)。同時(shí)，重點(diǎn)打造連云港和通州灣兩個(gè)出海口，推動(dòng)碩放機(jī)場(chǎng)、南通新機(jī)場(chǎng)的規(guī)劃建設(shè)，著力解決長(zhǎng)江中上游和江北廣大腹地的開放出口問題。三是發(fā)揮企業(yè)主體作用共建“一帶一路”。上海是金融強(qiáng)，國(guó)企強(qiáng);浙江善于搞商貿(mào)，小商品市場(chǎng)開到全世界;江蘇、安徽側(cè)重制造業(yè)，江蘇海外有很多產(chǎn)業(yè)園區(qū)，包括中阿產(chǎn)能合作示范園、柬埔寨西港特區(qū)等。如果能發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，讓三省一市相關(guān)企業(yè)聯(lián)合出海，一定能夠取得多贏成果。

強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通。長(zhǎng)三角一體化除了三省一市“四大塊”步調(diào)一致外，更重要的是，要把廣大中小城鎮(zhèn)跟上海、南京、杭州、合肥等中心城市更加緊密地連接起來。這也是建設(shè)長(zhǎng)三角世界級(jí)城市群的需要。大城市群要由若干小一些的城市群、都市圈通過便捷的交通，抱團(tuán)成為大群。江蘇主要是推動(dòng)揚(yáng)子江城市群建設(shè)，支持南京提升省會(huì)城市功能和中心城市首位度，推動(dòng)寧鎮(zhèn)揚(yáng)、蘇錫常一體化發(fā)展和南京都市圈建設(shè)。江蘇除了加快推進(jìn)在建項(xiàng)目外，還要加快北沿江高鐵等項(xiàng)目開工建設(shè)，盡快打通交通梗阻，切實(shí)發(fā)揮中心城市的輻射帶動(dòng)作用。

強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)鏈條融合。三省一市制造業(yè)基礎(chǔ)雄厚，科技人才資源富集，都面臨著推動(dòng)先進(jìn)制造業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的共同課題，同時(shí)也存在很大的互補(bǔ)性，合作潛力巨大。在推動(dòng)產(chǎn)業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈和價(jià)值鏈互動(dòng)融合上，既有迫切需求，也有現(xiàn)實(shí)條件。推動(dòng)三省一市在構(gòu)建共性技術(shù)研發(fā)平臺(tái)、布局國(guó)家實(shí)驗(yàn)室、健全產(chǎn)學(xué)研一體化創(chuàng)新機(jī)制等方面錯(cuò)位發(fā)展、各展所長(zhǎng)，互相借力、形成合力，共同促進(jìn)新技術(shù)、新組織形式、新產(chǎn)業(yè)集群加快發(fā)展，共同打造若干世界級(jí)的產(chǎn)業(yè)集群，代表國(guó)家積極參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)。

強(qiáng)化示范園區(qū)引領(lǐng)作用。江蘇一方面要切實(shí)把《綱要》作為上位規(guī)劃，推動(dòng)各自的規(guī)劃與之相一致、相協(xié)調(diào)。另一方面，要圍繞《方案》著力謀劃好示范區(qū)建設(shè)。昆山市要按照示范區(qū)要求規(guī)劃建設(shè)。江蘇的昆山、吳江和上海的嘉善、青浦四個(gè)地方合作已久，一直在共同打造“環(huán)淀山湖”這個(gè)品牌。昆山市積極融入示范區(qū)，就能夠接上京滬高鐵這條大動(dòng)脈，更便利地與廣大長(zhǎng)三角區(qū)域充分進(jìn)行要素交流，更好地發(fā)揮示范效應(yīng)。同時(shí)建議一些先行先試政策同步在蘇州工業(yè)園區(qū)等地協(xié)同試驗(yàn)。示范區(qū)取得的經(jīng)驗(yàn)，暫時(shí)不宜大規(guī)模推廣的，可優(yōu)先向中外合作、蘇滁、蘇皖等合作共建園區(qū)推廣復(fù)制，先擴(kuò)大試驗(yàn)面，再向更大范圍推廣。

強(qiáng)化公共服務(wù)資源整合。如果說水、電、氣、通信、交通等基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通是長(zhǎng)三角一體化的1.0版本，那么公共服務(wù)的一體化則是2.0版本。當(dāng)前，長(zhǎng)三角一體化既要繼續(xù)完成1.0版本重點(diǎn)任務(wù)，又要加速升級(jí)至2.0版本。這一階段的建設(shè)重點(diǎn)之一，就是推動(dòng)公共服務(wù)一體化，包括人才資源互認(rèn)共享、社會(huì)保障互聯(lián)互通、勞動(dòng)保障法治協(xié)作、食品安全共治共享、旅游服務(wù)深度合作、體育產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)發(fā)展、區(qū)域養(yǎng)老融合發(fā)展，不斷優(yōu)化公共服務(wù)供給。例如，積極推進(jìn)企業(yè)注冊(cè)、身份證辦理、公交卡服務(wù)、養(yǎng)老金提取、醫(yī)療衛(wèi)生、教育培訓(xùn)等服務(wù)的一體化，人才、就業(yè)和養(yǎng)老的同城化，等等。重點(diǎn)是醫(yī)療、教育、體育、文化、信息等資源的共建共享，需要深入探索，率先突破。應(yīng)積極推動(dòng)盡快制訂長(zhǎng)三角都市圈醫(yī)療衛(wèi)生發(fā)展規(guī)劃，形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的國(guó)內(nèi)乃至亞洲一流醫(yī)藥衛(wèi)生中心，完善公共衛(wèi)生防疫體系，實(shí)現(xiàn)重大疫情聯(lián)防聯(lián)控;打破各階段教育之間存在的“壁壘”，推動(dòng)國(guó)內(nèi)外優(yōu)質(zhì)院校在長(zhǎng)三角地區(qū)設(shè)立分校，打通教師資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施專業(yè)課程統(tǒng)一設(shè)置，允許學(xué)分跨省轉(zhuǎn)化;有序開放公共圖書館、博物館、體育館等文體資源，滿足人們?nèi)找嬖鲩L(zhǎng)的文體需求;加快旅游業(yè)合作發(fā)展，打造世界一流旅游目的地。

（作者單位：江蘇省人民政府研究室）

責(zé)任編輯：戴群英