脫鉤條件下單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)治理模式研究

彭 菲,張澤君,徐詩淳,許 軍

2015 年國務(wù)院頒布行業(yè)協(xié)會(huì)脫鉤文件,2017 體育總局全面部署脫鉤進(jìn)程,2019 年十部委又聯(lián)合頒發(fā)《關(guān)于全面推開行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤改革的實(shí)施意見》。脫鉤后政府與單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)應(yīng)以何種方式重塑關(guān)系以繼續(xù)推動(dòng)競(jìng)技體育和群眾體育穩(wěn)步發(fā)展是本文研究的重點(diǎn),與以往研究不同,本文從主導(dǎo)性作用、治理模式共性、協(xié)同機(jī)制特性及全國與地方單協(xié)互動(dòng)機(jī)制4 個(gè)方面進(jìn)行了闡述,以期為推動(dòng)改革提供參考。

1 單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)治理模式選擇

目前對(duì)多元治理協(xié)同模式的研究主要有兩種分析角度,一類學(xué)者提出以政府為中心的多元協(xié)同治理模式,在這種模式下公共產(chǎn)品供需矛盾的信息同時(shí)發(fā)送給各治理主體,政府處于總體協(xié)調(diào)和主導(dǎo)的位置,由政府向其他主體發(fā)出協(xié)同需求,依靠協(xié)同機(jī)制協(xié)調(diào)多元主體的協(xié)同行為,緩解公共產(chǎn)品的供需矛盾[1]。另一類學(xué)者認(rèn)為協(xié)同治理應(yīng)強(qiáng)調(diào)治理主體的多元化、決策的多中心、開放性組織、各子系統(tǒng)之間的協(xié)同等[2],在這種模式下公共產(chǎn)品供需矛盾使自組織平衡打破,系統(tǒng)從有序到無序狀態(tài),序參量發(fā)生變化觸發(fā)協(xié)同需求,任何主體都可能成為協(xié)同的中心,自組織系統(tǒng)面對(duì)外環(huán)境的變化,自主吸收新的物質(zhì),耗散廢舊物質(zhì),形成新的宏觀結(jié)構(gòu)應(yīng)對(duì)供需矛盾,序參量再次發(fā)生變化,供需矛盾得到緩解[3]。在自組織協(xié)同模式下政府、社會(huì)組織、企業(yè)和個(gè)人都有可能成為協(xié)同的中心,協(xié)同的過程是自發(fā)自主完成的,沒有任何他組織的干預(yù)。

從理論上來說,自組織協(xié)同是協(xié)同內(nèi)在規(guī)律,因此是內(nèi)耗最小、資源配置效率最高、最公平、最符合各主體利益的協(xié)同方式[4],但是我國政府與單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)在脫鉤改革后的很長一段時(shí)間想要選擇自組織多中心協(xié)同治理模式存在現(xiàn)實(shí)困難。首先,自組織多中心協(xié)同治理模式需要政府與協(xié)會(huì)之間形成一種多元主體均衡化結(jié)構(gòu),即完全平等、互助的關(guān)系。但是從中央和地方協(xié)會(huì)脫鉤現(xiàn)狀來看,盡管脫鉤后政府會(huì)讓渡更多的管理權(quán)限,但目前大多數(shù)協(xié)會(huì)自主性和治理能力不足,政府和協(xié)會(huì)之間、全國性單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)和地方性單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)、甚至各同級(jí)協(xié)會(huì)之間都是非均衡性依賴關(guān)系,在這種情況下由任何一個(gè)協(xié)會(huì)作為主導(dǎo)方發(fā)起公共體育服務(wù)協(xié)同需求并能協(xié)調(diào)各方行為是不現(xiàn)實(shí)的。其次,自組織多中心協(xié)同治理模式需要多元主體之間形成網(wǎng)絡(luò)狀立體信息與資源溝通共享渠道。脫鉤后全國性單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)和地方性單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)沒有行政隸屬關(guān)系,各地方單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)存在省際隔閡,而我國《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第十七條規(guī)定“社會(huì)團(tuán)體不能設(shè)立地域性的分支機(jī)構(gòu),分支機(jī)構(gòu)不具有法人資格”,因此在現(xiàn)有法律條件下各協(xié)會(huì)縱向和橫向雙重“信息及資源孤島”狀態(tài)難以克服,自組織機(jī)制很難發(fā)生作用。最后,自組織多中心協(xié)同治理模式需要一個(gè)利益關(guān)系清晰的組織場(chǎng)域。但是現(xiàn)階段全國和地方性單項(xiàng)協(xié)會(huì)之間的戰(zhàn)略同盟關(guān)系,單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)與其他體育社會(huì)組織、企業(yè)之間的競(jìng)爭與合作關(guān)系,以及應(yīng)該由哪些組織來構(gòu)成單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)的支配者同盟,彼此的權(quán)力和利益是什么,這些問題都沒有得到明確的界定,場(chǎng)域關(guān)系不清晰自組織機(jī)制也很難發(fā)生作用。

因此,正如有學(xué)者指出“政府主導(dǎo)下的公共體育權(quán)力的利益契合”是我國多元主體參與公共體育服務(wù)的內(nèi)在動(dòng)力[5],“應(yīng)將國家(政府)請(qǐng)回體育治理中心的位[6]”。然而這樣的觀點(diǎn)似乎存在悖論,多元治理就存在協(xié)同的問題,從協(xié)同論來說協(xié)同本身就是指具有多個(gè)決策中心,那么政府應(yīng)如何成為多元的主導(dǎo),其主導(dǎo)功能是否會(huì)發(fā)揮作用? 是本研究探討的問題。

2 政府在多元協(xié)同治理模式中發(fā)揮主導(dǎo)作用的內(nèi)在機(jī)理及手段

2.1 以他組織協(xié)同推進(jìn)自組織協(xié)同形成是政府主導(dǎo)性發(fā)揮作用的內(nèi)在機(jī)理

哈肯提出的協(xié)同論其本質(zhì)就是自組織協(xié)同,特點(diǎn)就是多中心[7]。政府主導(dǎo)多元治理的協(xié)同機(jī)制雖然有多個(gè)治理主體,但是政府單中心,在治理過程中政府無論如何提倡協(xié)商互動(dòng),都或多或少在決策中體現(xiàn)政府的意志,同時(shí)協(xié)同的過程也不是自發(fā)觸動(dòng)的,而是政府發(fā)起的,因此政府主導(dǎo)多元治理模式是一種他組織協(xié)同。他組織協(xié)同其實(shí)質(zhì)是認(rèn)可當(dāng)交易信息不完全時(shí)政府在認(rèn)識(shí)自組織協(xié)同自然規(guī)律的基礎(chǔ)上通過制度安排減少交易成本的一種協(xié)同方式[8],因此政府在他組織協(xié)同中應(yīng)掌握自組織協(xié)同的工作原理,工作手段符合自組織協(xié)同規(guī)律才會(huì)有利于多元主體的利益,才能獲得其他主體的支持,其主導(dǎo)性才會(huì)真正發(fā)揮作用,而這些手段最終會(huì)促進(jìn)自組織協(xié)同機(jī)制的形成。沿著這個(gè)思路我們認(rèn)為政府可以通過以下具體手段來構(gòu)建利于自組織協(xié)同機(jī)制形成的他組織協(xié)同機(jī)制。

2.2 政府主導(dǎo)他組織協(xié)同推進(jìn)自組織協(xié)同形成的具體手段

2.2.1 把“公共體育服務(wù)指標(biāo)體系”作為協(xié)同機(jī)制序參數(shù)

序參數(shù)是競(jìng)爭與合作關(guān)聯(lián)的所在,當(dāng)序參數(shù)達(dá)到臨界值時(shí),會(huì)激發(fā)某子系統(tǒng)成為中心并觸發(fā)協(xié)同[4]”,因此協(xié)同治理一個(gè)很重要的目標(biāo)就是找出影響社會(huì)治理效果的序參數(shù)[2]。體育治理多元主體包括政府、單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)、其他體育社會(huì)組織、企業(yè)和個(gè)人,每個(gè)主體都是體育治理體系中單獨(dú)的子系統(tǒng),體育治理的客體是公共體育服務(wù),目標(biāo)是公共體育服務(wù)供需平衡,包括數(shù)量平衡和結(jié)構(gòu)平衡,以及公共體育服務(wù)均等化[9]。當(dāng)體育治理目標(biāo)內(nèi)化為各主體目標(biāo)時(shí)就成為體育協(xié)同治理的目標(biāo),顯然“公共體育服務(wù)指標(biāo)體系”就是各子系統(tǒng)的關(guān)聯(lián)所在,是關(guān)聯(lián)各子系統(tǒng)的序參數(shù)。然而目前這個(gè)序參數(shù)并不能自動(dòng)地觸發(fā)協(xié)同,原因是在當(dāng)前條件下,各主體目標(biāo)還沒有協(xié)同,以及各主體之間形成的信息孤島也會(huì)使序參數(shù)閾值功能失效,正是因?yàn)檫@樣政府的主導(dǎo)作用才顯得越發(fā)必要,政府可以借此推動(dòng)自組織功能的形成。

2.2.2 主導(dǎo)體育大數(shù)據(jù)建設(shè)

自組織機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)需要網(wǎng)絡(luò)狀立體的信息與資源溝通共享渠道[10],以使多元主體能感受到序參數(shù)的變化。但是我國以縱向科層制為主要權(quán)力運(yùn)動(dòng)向度的行政管理組織架構(gòu)是在相對(duì)封閉組織環(huán)境下以政府權(quán)力所能企及的領(lǐng)域?yàn)檫吔绲?是排斥社會(huì)網(wǎng)絡(luò)化協(xié)調(diào)機(jī)制所需的組織條件和作用機(jī)制的[6],府際間,協(xié)會(huì)間,政府與協(xié)會(huì)間處于“信息及資源孤島”狀態(tài)使自組織機(jī)制很難發(fā)生作用。大數(shù)據(jù)平臺(tái)讓各主體之間信息互通成為可能,數(shù)據(jù)化作為大數(shù)據(jù)時(shí)代的重要特證,正在快速推進(jìn)“政府主導(dǎo)、公眾參與、多元主體”協(xié)同治理新格局的的形成[11],因?yàn)閿?shù)據(jù)的安全性、隱私性以及避免重復(fù)建設(shè)等問題,多數(shù)專家認(rèn)為應(yīng)由政府來組建大數(shù)據(jù)平臺(tái)匯集多元主體資源,鼓勵(lì)民眾通過大數(shù)據(jù)平臺(tái)參與治理,同時(shí)以業(yè)務(wù)驅(qū)動(dòng)數(shù)據(jù)治理,開放數(shù)據(jù)[12],最終達(dá)到公共管理體制改革的目標(biāo)[13]。因此體育行政部門應(yīng)擔(dān)當(dāng)起體育大數(shù)據(jù)治理的責(zé)任,建立專門的職能部門,按照序參數(shù)的要求對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行設(shè)計(jì),促進(jìn)信息在多元主體間有序流動(dòng),并以此推動(dòng)自組織功能的形成。

2.2.3 保持社會(huì)信譽(yù)度權(quán)威

在自組織機(jī)制下,公共產(chǎn)品供給的需求可以由任意一個(gè)主體發(fā)出,并邀請(qǐng)其他方的協(xié)同[10],這種協(xié)同是建立在彼此信任的基礎(chǔ)上的。不信任會(huì)就會(huì)增加交易的成本[8],而政府體育部門作為政治權(quán)威,政黨價(jià)值觀的引領(lǐng)者,有責(zé)任也相對(duì)比較容易獲得有公開、公平、公正的社會(huì)信譽(yù)度,在協(xié)同中起到主導(dǎo)作用,而其他主體在多次協(xié)同成功之后信譽(yù)度也會(huì)上升,存在成為下一階段協(xié)同中心的可能性。

2.2.4 維護(hù)平等協(xié)商互動(dòng)秩序

自組織要求多元主體是均衡化結(jié)構(gòu),政府與協(xié)會(huì)是網(wǎng)格化、平等化、開放化管理關(guān)系[10]。隨著脫鉤進(jìn)程的深入,體育行政部門與單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)的上下級(jí)關(guān)系自然解除,體育行政部門成為單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)部門,體育行政部門的主導(dǎo)作用機(jī)制也只能是在注冊(cè)許可、行業(yè)法律制定與監(jiān)管、公共服務(wù)購買、評(píng)估與獎(jiǎng)勵(lì)四種業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系中發(fā)揮作用。脫鉤帶來的體制解構(gòu)破除原有的行政管理手段和路徑依賴只是時(shí)間問題,問題的關(guān)鍵是各治理主體自主性程度和自主性結(jié)構(gòu)不同,與政府的親密關(guān)系不同,政府作為主導(dǎo)作用的主體掌握著部分資源的分配權(quán)利,應(yīng)本著平等協(xié)商的態(tài)度占據(jù)協(xié)同中心對(duì)各主體一視同仁,引導(dǎo)各主體協(xié)同供給公共體育服務(wù)產(chǎn)品,并逐步形成多元協(xié)商秩序,促進(jìn)自組織協(xié)商機(jī)制的形成。

“我在這里聞一種氣味，它們發(fā)生在泥土里面。整整一早晨我都在干這件事。要不是這些霧……玉蘭花的每一個(gè)瓣兒里……還有那些胖胖的地蠶?！?/p>

2.2.5 制定正激勵(lì)和引導(dǎo)政策

政府能夠成為多元治理中心,除了掌握了大數(shù)據(jù)、擁有社會(huì)信譽(yù)度外,還與掌握資源并公平分配有關(guān),用一種正激勵(lì)和引導(dǎo)的方式比負(fù)激勵(lì)政策更符合善治,更容易讓政府在多元協(xié)商中獲得權(quán)威,比如民政部已經(jīng)出臺(tái)社會(huì)組織評(píng)估定級(jí)與獎(jiǎng)勵(lì)等制度,體育行政部門作為業(yè)務(wù)主管部門從行業(yè)發(fā)展、為國爭光、國際交流、普及與提高的協(xié)會(huì)發(fā)展目標(biāo)出發(fā)制定本行業(yè)的評(píng)估和獎(jiǎng)勵(lì)制度能促進(jìn)公平競(jìng)爭,提升多元主體治理能力,培育多元主體治理體系,促進(jìn)自組織機(jī)制的形成。

3 政府主導(dǎo)他組織協(xié)同中單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)與政府良性互動(dòng)關(guān)系構(gòu)建

3.1 “價(jià)值協(xié)同—主體協(xié)同—利益協(xié)同—過程協(xié)同”機(jī)制構(gòu)建

國外研究技術(shù)治理的主流分析框架是“結(jié)構(gòu)-過程-關(guān)系”,結(jié)構(gòu)是指權(quán)力的分配、過程是指決策和監(jiān)控,關(guān)系主要是指利益協(xié)同[14]。徐艷紅提出大數(shù)據(jù)時(shí)代社會(huì)協(xié)同治理的分析框架是“主體—機(jī)制-目標(biāo)[11]”,唐剛提出的多元主體參與公共體育的協(xié)同機(jī)制分析框架是“主體結(jié)構(gòu)-內(nèi)在動(dòng)力—運(yùn)行機(jī)制[5]”,鄭娟對(duì)公共體育服務(wù)協(xié)同供給提出了“主體-影響因素(收益、成本、資源)[15]”的分析框架。由此可見主體協(xié)同、利益協(xié)同和過程協(xié)同是學(xué)者們共同關(guān)注的問題,在此基礎(chǔ)上有學(xué)者提出多元治理格局的實(shí)現(xiàn)取決于信任關(guān)系的建立[16],也有學(xué)者說“以價(jià)值認(rèn)知的引導(dǎo)機(jī)制和利益分配是多元協(xié)同的微觀基礎(chǔ)[17]”,信任來源于法制和監(jiān)督,但根本來源于共同的價(jià)值觀,在我國體育協(xié)會(huì)的改革中價(jià)值引領(lǐng)顯得尤其重要,如協(xié)會(huì)改革進(jìn)程中職能部門始終認(rèn)為中國競(jìng)技體育應(yīng)承擔(dān)弘揚(yáng)愛國主義精神、增強(qiáng)民族自信心與凝聚力等責(zé)任與義務(wù)[18]。綜上,本研究確定“價(jià)值協(xié)同—主體協(xié)同—利益協(xié)同—過程協(xié)同”的分析框架。

3.1.1 價(jià)值協(xié)同是綱領(lǐng)

社會(huì)主義制度下的社會(huì)組織理所應(yīng)當(dāng)以社會(huì)主義核心價(jià)值觀引領(lǐng)社會(huì)組織的行動(dòng)方針,并且社會(huì)組織“民主、平等的價(jià)值理念,合作、互利的價(jià)值理念,獨(dú)立、自主的價(jià)值理念,非營利性和志愿精神與社會(huì)主義核心價(jià)值體系具有內(nèi)在一致性[19]”。在社會(huì)主義核心價(jià)值觀引領(lǐng)下單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)“在分享治理權(quán)力、資源的同時(shí),也應(yīng)當(dāng)積極主動(dòng)分擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任[20]”,因此價(jià)值協(xié)同是其他協(xié)同的綱領(lǐng),離開價(jià)值協(xié)同將會(huì)使我們的討論失去方向。

目標(biāo)是價(jià)值和責(zé)任的具體表現(xiàn)形式,政府與社會(huì)組織共同的治理目標(biāo)是“構(gòu)建一個(gè)充滿活力、和諧有序的社會(huì)[21]”。“為國爭光、國際交流、行業(yè)規(guī)范、普及與提高”,前兩個(gè)目標(biāo)國家公益性成分較多,后兩個(gè)目標(biāo)行業(yè)公益性成分較多,在同構(gòu)時(shí)期協(xié)會(huì)總是會(huì)過度關(guān)注國家目標(biāo)而忽視行業(yè)目標(biāo),但在脫鉤條件下協(xié)會(huì)也不能為了生存而忽視參與國家治理的目標(biāo)。政府一方面通過黨建引領(lǐng)價(jià)值觀,讓單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)認(rèn)識(shí)到自己承擔(dān)的國家榮譽(yù)、社會(huì)公益責(zé)任,另一方面,召集多元主體共同協(xié)商目標(biāo),既要講責(zé)權(quán)對(duì)等也要讓單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)認(rèn)識(shí)到重視國家目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)從長遠(yuǎn)來看利于協(xié)會(huì)獲得政府項(xiàng)目、形成良好社會(huì)聲譽(yù),從而有利于協(xié)會(huì)的長期利益。

3.1.2 主體協(xié)同是前提

隨著脫鉤進(jìn)程的深入,體育行政部門與單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)的上下級(jí)關(guān)系自然解除,大多數(shù)時(shí)候難以達(dá)到有效的協(xié)同。賦權(quán)增進(jìn)主體地位的相對(duì)獨(dú)立性,治理結(jié)構(gòu)改革使各主體有效粘合,兩者的結(jié)合達(dá)到的主體協(xié)同是多元協(xié)同的前提。

治理結(jié)構(gòu)改革。協(xié)會(huì)與企業(yè)不同,積累的是社會(huì)資本而不是生產(chǎn)資本,而獲取社會(huì)資本的途徑,最好方法是把利益相關(guān)者納入治理結(jié)構(gòu),從治理結(jié)構(gòu)上找到長久而穩(wěn)定的利益共享機(jī)制[24]。協(xié)會(huì)是非贏利機(jī)構(gòu),沒有股權(quán)和利潤分配,會(huì)員大會(huì)與理事會(huì)的投票權(quán)是利益相關(guān)者入會(huì)的真正意義,會(huì)員大會(huì)與理事會(huì)是創(chuàng)建利益協(xié)同的最好平臺(tái)。單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)的利益相關(guān)者應(yīng)包括體育局、樞紐型體育社會(huì)組織、職業(yè)聯(lián)盟、體育從業(yè)人員和志愿者、其他體育社會(huì)組織、其他體育企業(yè)、公民與消費(fèi)者,但就目前而言,全國性單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)的章程規(guī)定會(huì)員應(yīng)是各地方協(xié)會(huì)單位會(huì)員,地方協(xié)會(huì)的會(huì)員則主要是俱樂部,中央和地方協(xié)會(huì)沒有形成相互入會(huì)的機(jī)制,樞紐型體育社會(huì)組織也沒有進(jìn)入會(huì)員大會(huì)。上述情況存在以下弊端:全國性單項(xiàng)協(xié)會(huì)與地方性單項(xiàng)協(xié)會(huì)存在市場(chǎng)爭奪,對(duì)地方性單項(xiàng)協(xié)會(huì)的發(fā)展不關(guān)心,不能促進(jìn)各省地方協(xié)會(huì)協(xié)同發(fā)展;樞紐型體育社會(huì)組織不能代表國家利益在協(xié)會(huì)中發(fā)出聲音;企業(yè)代表、體育從業(yè)人員缺乏長久辦會(huì)、聚集資源的動(dòng)力。因此,讓多元主體進(jìn)入?yún)f(xié)會(huì)會(huì)員大會(huì)、理事會(huì),讓會(huì)員大會(huì)真正成為代議制民主大會(huì)符合單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)的真正利益,也能起到利益均衡,防止單方勢(shì)力主宰協(xié)會(huì)的作用。

3.1.3 利益協(xié)同是基礎(chǔ)

在價(jià)值引領(lǐng)中應(yīng)強(qiáng)調(diào)社會(huì)主義核心價(jià)值觀,要求單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)多講貢獻(xiàn),降低利益預(yù)期,在法律關(guān)系調(diào)整中,應(yīng)以法律為準(zhǔn)繩調(diào)整單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)與其他多元主體之間的利益關(guān)系,但共治理論強(qiáng)調(diào)尋找各多元主體之間的利益協(xié)同,利益協(xié)同是基礎(chǔ)。

各主體能達(dá)成利益協(xié)同的根本原因是因?yàn)樵诠搀w育服務(wù)供給中我需要你的資源,你需要我的資源,彼此合作才符合生存法則。在我國政府和單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)、全國性和地方性單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)以及單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)和民間體育社會(huì)組織之間的資源都是非均衡依賴的關(guān)系[25],因此政府作為主導(dǎo)方應(yīng)主動(dòng)向單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)賦權(quán)從而幫助全國和地方單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)通過差異性資源稟賦形成各自的資源優(yōu)勢(shì),促進(jìn)多方利益協(xié)同關(guān)系的形成。

脫鉤以后政府和單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系除了經(jīng)營許可和法律監(jiān)督外,主要是公共服務(wù)購買,把公共服務(wù)購買轉(zhuǎn)為一種長期的、正向激勵(lì)的手段有利于利益協(xié)同機(jī)制的形成。目前公共體育服務(wù)購買的弊端是政府基于有限的財(cái)政投入期望通過社會(huì)組織的承接獲得符合預(yù)期標(biāo)準(zhǔn)的公共服務(wù)與社會(huì)組織脫鉤后面臨生存的壓力之間就存在利益博弈的張力,最后的結(jié)果往往是社會(huì)組織總是會(huì)將就政府撥款的多少力所能及地做一些普及程度和提高程度都不太高的活動(dòng),并可能以信息的不透明以及政府的“寬容態(tài)度”掩蓋事實(shí)的真像,或者反之,一些嚴(yán)厲的項(xiàng)目交付標(biāo)的遭來的是招投標(biāo)會(huì)門前冷落的局面。要改變這種現(xiàn)狀,應(yīng)從“公私合作模式、多主體價(jià)值實(shí)現(xiàn)目標(biāo)”構(gòu)建公共體育服務(wù)創(chuàng)新模式,把政府的培育、獎(jiǎng)勵(lì)、提供發(fā)展平臺(tái)、發(fā)展機(jī)會(huì)等植入到公共體育服務(wù)的長期計(jì)劃當(dāng)中,杜絕短期行為,追求長期利益,政府始終關(guān)注并扶持與單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)合作項(xiàng)目的長遠(yuǎn)發(fā)展,形成良好的互動(dòng)合作關(guān)系。

3.1.4 過程協(xié)同是保障

治理過程強(qiáng)調(diào)三個(gè)方面的機(jī)制,參與機(jī)制、評(píng)價(jià)機(jī)制和監(jiān)管機(jī)制。參與機(jī)制中主要問題是①如何保障信息及時(shí)、公開、透明;②如何保障參與的渠道。評(píng)價(jià)機(jī)制的主要問題是③評(píng)價(jià)什么,標(biāo)準(zhǔn)是什么;④如何保證評(píng)價(jià)的公平、公正。監(jiān)督機(jī)制的主要問題是⑤監(jiān)管什么;⑥如何做到信息真實(shí)、過程監(jiān)督。上述6 個(gè)問題,③⑤依賴于評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的制定,①②④⑥依賴于體育大數(shù)據(jù)平臺(tái)的建設(shè),兩者的關(guān)系是:評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是體育大數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)數(shù)據(jù)設(shè)計(jì)的依據(jù)。建議制定《單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)管理標(biāo)準(zhǔn)》《單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)評(píng)估定級(jí)標(biāo)準(zhǔn)》《單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)公共體育服務(wù)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》,標(biāo)準(zhǔn)是軟法,依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)評(píng)估可以以評(píng)促建,評(píng)估結(jié)果是政府遴選公共服務(wù)供應(yīng)商的依據(jù)。

多元治理理論強(qiáng)調(diào)運(yùn)用現(xiàn)代化技術(shù)工具,互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、大數(shù)據(jù)技術(shù)使解決過程協(xié)同的問題成為可能,使“技術(shù)賦權(quán)與技術(shù)監(jiān)管平衡,增加了體制的韌性和載荷[26]”,是“政府治理變革的技術(shù)基礎(chǔ)[27]”。目前全國性單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)通過華奧星空制作網(wǎng)站與總局網(wǎng)站關(guān)聯(lián),網(wǎng)站內(nèi)容以公布賽事新聞、賽事進(jìn)程、賽事視頻、運(yùn)動(dòng)員教練員裁判員等級(jí)證書等,但內(nèi)容較為單一,公眾服務(wù)導(dǎo)向不明確,點(diǎn)擊率不高。各地方協(xié)會(huì)受脫鉤進(jìn)程的影響,有些有網(wǎng)站有些沒有,或者內(nèi)容單一,公眾關(guān)注度不高。也有一些地方體育局和互聯(lián)網(wǎng)公司合作開發(fā)一些APP,如“去運(yùn)動(dòng)”,主要滿足公眾的贏利性市場(chǎng)需求,如視頻學(xué)習(xí)、找場(chǎng)館、找教練等服務(wù),公共服務(wù)功能不完善,而且主要是針對(duì)本區(qū)域的體育需求,不能跨越省際、市際邊界,便難以產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)。

因此要想大數(shù)據(jù)平臺(tái)發(fā)揮治理的功效,應(yīng):第一,多元主體共建大數(shù)據(jù)平臺(tái)。體育局、全國和地方協(xié)會(huì)、體育聯(lián)盟共建某個(gè)項(xiàng)目的大數(shù)據(jù)平臺(tái);第二,以服務(wù)全國大眾為主導(dǎo),擴(kuò)大公共服務(wù)功能和公眾互動(dòng)功能;第三,以促進(jìn)多元治理過程協(xié)同為目標(biāo)設(shè)計(jì)數(shù)據(jù)收集方案,如招投標(biāo)數(shù)據(jù)庫、公共服務(wù)的實(shí)時(shí)、動(dòng)態(tài)、完整的考核數(shù)據(jù)等。課題組在課題研究期間召集協(xié)會(huì)工作人員和大數(shù)據(jù)研究機(jī)構(gòu)人員,以上述三條為原則,對(duì)大數(shù)據(jù)平臺(tái)的核心的服務(wù)功能進(jìn)行了信息服務(wù)、健身視頻指導(dǎo)、培訓(xùn)報(bào)名服務(wù)、各種群眾體育賽事服務(wù)、政府公共體育購買、公共體育服務(wù)監(jiān)管、大數(shù)據(jù)分析7 個(gè)板塊的設(shè)計(jì),認(rèn)為公共體育服務(wù)大數(shù)據(jù)平臺(tái)能如表1 所示有效解決參與機(jī)制、評(píng)價(jià)機(jī)制和監(jiān)管機(jī)制中的主要困難,達(dá)到過程協(xié)同的目的。

表1 體育大數(shù)據(jù)平臺(tái)協(xié)同治理功能Table 1 List of collaborative governance functions of sports big data platform

3.2 單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)分類推進(jìn)改革中協(xié)同機(jī)制差異性分析

分類推進(jìn)改革涉及,如何分類、是否撤消中心以及政府與協(xié)會(huì)的緊密關(guān)系三個(gè)問題。

不同的單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)項(xiàng)目特點(diǎn)不同、群眾基礎(chǔ)不同,其脫鉤改革也不會(huì)是齊頭并進(jìn)的。已有研究認(rèn)為全國性單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)的脫鉤模式分為三大類,即足協(xié)脫鉤模式、奧運(yùn)項(xiàng)目協(xié)會(huì)脫鉤模式、非奧運(yùn)協(xié)會(huì)脫鉤模式[28]。本研究認(rèn)為,由于足協(xié)的模式不可復(fù)制,從資源稟賦角度來分類更有利于后面的討論,從資源稟賦角度講是否是奧運(yùn)項(xiàng)目以及市場(chǎng)基礎(chǔ)是很重要的考量,以此分為“奧運(yùn)既市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)項(xiàng)目,奧運(yùn)既非市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)項(xiàng)目,非奧運(yùn)既市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)項(xiàng)目,非奧運(yùn)既非市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)項(xiàng)目”四類,奧運(yùn)既省優(yōu)勢(shì)項(xiàng)目資源稟賦最強(qiáng),奧運(yùn)既非省優(yōu)勢(shì)項(xiàng)目和非奧運(yùn)既省優(yōu)勢(shì)項(xiàng)目略次之,非奧運(yùn)既非省優(yōu)勢(shì)項(xiàng)目最差。

對(duì)于是否撤消中心,根據(jù)課題組調(diào)研期間了解的情況主要有兩個(gè)意見,第一,有部分體育局官員和協(xié)會(huì)領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目出于安全的考慮應(yīng)保留項(xiàng)目中心,并由項(xiàng)目中心領(lǐng)導(dǎo)協(xié)會(huì)工作,第二,一些有能力奧運(yùn)奪牌卻又沒有群眾基礎(chǔ)的項(xiàng)目也應(yīng)保留項(xiàng)目中心競(jìng)技體育訓(xùn)練權(quán)力,以保證國際大型賽事的競(jìng)技水平,協(xié)會(huì)只負(fù)責(zé)群眾體育。對(duì)于第一種意見,本文認(rèn)為協(xié)會(huì)脫鉤后中心對(duì)協(xié)會(huì)的直接行政管理權(quán)力自然消失,業(yè)務(wù)指導(dǎo)是引導(dǎo)和鼓勵(lì)式的工作,只能從政策法規(guī)上進(jìn)行設(shè)計(jì),立法是政策法規(guī)司的職能,執(zhí)法有相應(yīng)的執(zhí)法部門,所以即便不撤中心也很難再由原有的模式進(jìn)行管理。對(duì)于第二種意見,本文認(rèn)為其實(shí)質(zhì)是割裂了競(jìng)技體育和群眾體育協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)系,必然會(huì)壓縮協(xié)會(huì)的發(fā)展空間,不利于競(jìng)技體育和群眾體育的長遠(yuǎn)發(fā)展。

政府與協(xié)會(huì)的緊密關(guān)系本質(zhì)上是不同類型的協(xié)會(huì)自主性形成過程。自主性是社會(huì)組織免于受外部控制自主決策和自主決定內(nèi)部事務(wù)的過程[29],自主性有不同類型,按照與政府關(guān)系的親密程度由強(qiáng)到弱包括依附性自主、合作性自主與獨(dú)立性自主[30],在調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)一些社會(huì)組織會(huì)主動(dòng)喪失一些自主性以獲得更多的政府支持,所以自主性關(guān)系的形成既有協(xié)會(huì)主動(dòng)選擇的原因,也有政府從培育角度進(jìn)行的協(xié)同差異化設(shè)計(jì),最終是雙方選擇的結(jié)果。有些學(xué)者會(huì)認(rèn)為越依附于政府越不利于其獨(dú)立自主的經(jīng)營,研究表明自主性有不同層次,包括政治結(jié)構(gòu)意義的自主性和行動(dòng)策略與技術(shù)層次的自主性,包括活動(dòng)領(lǐng)域、活動(dòng)地域和運(yùn)作過程[31],所以自主性程度不高協(xié)會(huì)也可以獲得經(jīng)營權(quán)上的相對(duì)獨(dú)立性。而且對(duì)于一些治理能力較弱的協(xié)會(huì),很快地讓其成為獨(dú)立自主型協(xié)會(huì),不但不利于其治理能力提升,更有可能會(huì)導(dǎo)致其生存危機(jī)。

如表2 所示:(1)奧運(yùn)既省優(yōu)勢(shì)項(xiàng)目從長遠(yuǎn)來看生存能力最強(qiáng),最終會(huì)形成獨(dú)立自主型社會(huì)組織。價(jià)值協(xié)同,主要靠黨建引領(lǐng)以及協(xié)會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)國家目標(biāo)的認(rèn)可度,政府對(duì)之較強(qiáng)的依賴關(guān)系會(huì)促使政府主動(dòng)與之尋求發(fā)展的契合點(diǎn)。主體協(xié)同。由于在行業(yè)發(fā)展中職業(yè)聯(lián)盟和俱樂部的作用會(huì)越來越大,因此協(xié)會(huì)會(huì)不斷擴(kuò)大他們會(huì)員大會(huì)席位來獲得利益平衡,政府主要通過立法進(jìn)行較嚴(yán)格的權(quán)限控制,以避免權(quán)力失控。利益協(xié)同。因?yàn)橘Y源相對(duì)豐富,政府對(duì)其資源的依賴性會(huì)慢慢增加,為了保持政府的控制權(quán),地方政府可能會(huì)推動(dòng)一業(yè)多會(huì)。廣東省、浙江省已經(jīng)有部分項(xiàng)目在試點(diǎn),但全國性單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)由于安全性以及國際交流的一對(duì)一性,推行一業(yè)多會(huì)有困難,這樣政府就有可能在推行國際大型體育賽事獎(jiǎng)牌招標(biāo)時(shí)需要不斷提升價(jià)碼才能達(dá)成業(yè)務(wù)合作,因此政府可能會(huì)嘗試發(fā)揮企業(yè)和其他民間力量參與的機(jī)制,以限制壟斷的發(fā)生。過程協(xié)同。由于奧運(yùn)既省優(yōu)勢(shì)項(xiàng)目資源較多、起點(diǎn)較高,對(duì)其公共體育服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)制定的較高,其管理標(biāo)準(zhǔn)、大數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)也應(yīng)盡早開始試點(diǎn),將來會(huì)是各類單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)學(xué)習(xí)的榜樣。(2)奧運(yùn)既非省優(yōu)勢(shì)項(xiàng)目和非奧運(yùn)既省優(yōu)勢(shì)項(xiàng)目長遠(yuǎn)來看生存能力尚可,和政府之間的合作也是一種相對(duì)勢(shì)均力敵的狀態(tài),即政府和協(xié)會(huì)會(huì)共同尋求價(jià)值和目標(biāo)的協(xié)同。某些企業(yè)會(huì)員可能會(huì)通過支持力度的不斷提高來提升其控制權(quán)力,由于單協(xié)內(nèi)在公益性屬性,政府應(yīng)通過立法保證會(huì)員來源的多渠道性從而促進(jìn)主體制衡。由于協(xié)會(huì)的資源還不足以保證協(xié)會(huì)發(fā)展的一帆風(fēng)順,因此即便地方單協(xié)也暫不適于一業(yè)多會(huì)的發(fā)展模式,并通過降低對(duì)其公共體育服務(wù)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn),提高獎(jiǎng)勵(lì)的額度來培育其成長。(3)非奧運(yùn)既非省優(yōu)勢(shì)項(xiàng)目生存能力較弱,會(huì)主動(dòng)尋求和政府在價(jià)值和目標(biāo)上的契合,也會(huì)愿意奧委會(huì)和體育總會(huì)代表政府培育力量進(jìn)入會(huì)員大會(huì),但即便是這樣政府在公共服務(wù)招標(biāo)上也不能照顧“自己人”,為保證公開公平公正的招標(biāo)秩序只能從智力上提升其能力來幫助其獲得更多的政府項(xiàng)目,或者以提供更多會(huì)費(fèi)的形式支持其發(fā)展,協(xié)會(huì)的資源較少不支持一業(yè)多會(huì)發(fā)展模式,降低對(duì)其公共體育服務(wù)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn),提高獎(jiǎng)勵(lì)的額度,促進(jìn)其治理能力現(xiàn)代化。

表2 不同類型協(xié)會(huì)自主性與協(xié)同機(jī)制差異分析Table 2 Analysis on the differences of autonomy and coordination mechanism of different types of associations

3.3 全國與地方單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)良性互動(dòng)機(jī)制分析

脫鉤后,總局主導(dǎo)全國單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)的發(fā)展,地方政府主導(dǎo)地方單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)的發(fā)展,在縱橫融離的行政架構(gòu)和禁止全國和地方協(xié)會(huì)形成上下級(jí)關(guān)系的法律關(guān)系下,全國單協(xié)和地方單協(xié)之間的合作基礎(chǔ)只能是資源的相互依賴,其良性互動(dòng)機(jī)制也嵌套在“價(jià)值協(xié)同—主體協(xié)同—利益協(xié)同—過程協(xié)同”機(jī)制之中:(1)目標(biāo)協(xié)同。全國性單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)由于有“國字號(hào)”資源在兩者的關(guān)系中處于優(yōu)勢(shì)地位,且沒有必須要完成的目標(biāo),缺乏支持地方協(xié)會(huì)發(fā)展的動(dòng)力,因此體育總局和地方體育在體育公共服務(wù)目標(biāo)上首先要協(xié)同,并通過建立評(píng)估獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)將目標(biāo)內(nèi)化于全國及地方單協(xié)。(2)主體協(xié)同。脫鉤后,全國性單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)面對(duì)工作任務(wù)趨于復(fù)雜化,原來簡單的組織結(jié)構(gòu)要趨于復(fù)雜化、精細(xì)化、并逐漸開放才能應(yīng)對(duì)變化,組織結(jié)構(gòu)的擴(kuò)大化或無邊界化有利于組織的生存[32],而《社會(huì)團(tuán)體管理?xiàng)l例》(2016)第十七條規(guī)定“社會(huì)團(tuán)體不得設(shè)立地域性的分支機(jī)構(gòu)”,因此全國性單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)要完成目標(biāo),只能通過和地方單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)通過相互入會(huì),項(xiàng)目代理等合作方式來實(shí)現(xiàn)。(3)利益協(xié)同。全國性單協(xié)由于有“國字號(hào)”招牌,可以匯集更多的賽事資源和專業(yè)技術(shù)人才,而地方單協(xié)深入民間的渠道是全國性單協(xié)在完成競(jìng)技體育、群眾體育項(xiàng)目不可或缺的資源,因此在目標(biāo)一致的前提下,全國和地方應(yīng)不斷加強(qiáng)各自的資源優(yōu)勢(shì),才能達(dá)成利益協(xié)同。(4)過程協(xié)同。公開、公平、公正的互動(dòng)過程依靠法律賦權(quán)的邊界清晰、完善的交易制度以及全國、地方協(xié)會(huì)與政府一起建立體育大數(shù)據(jù)平臺(tái)。