我國(guó)分布式光伏電價(jià)補(bǔ)貼政策問(wèn)題、趨勢(shì)與影響

林文浩，李潤(rùn)鎮(zhèn)

(南京郵電大學(xué)社會(huì)與人口學(xué)院，江蘇南京210023)

一、 我國(guó)分布式光伏產(chǎn)業(yè)政策現(xiàn)狀與困境

(一)我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)政策及裝機(jī)量基本面

污染與排放所造成的環(huán)境問(wèn)題不斷加劇，阻礙了我國(guó)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展與人民生活水平的進(jìn)一步提高。 為突破能源與環(huán)境瓶頸，國(guó)家近年來(lái)大力推進(jìn)可再生能源發(fā)展應(yīng)用。 2012 年以來(lái)，我國(guó)出臺(tái)了系列光伏電站裝機(jī)上網(wǎng)的優(yōu)惠政策，并積極采用價(jià)格杠桿手段對(duì)集中式與分布式光伏并網(wǎng)發(fā)電項(xiàng)目進(jìn)行高額度、多層級(jí)的補(bǔ)貼，為我國(guó)整個(gè)光伏發(fā)展帶來(lái)重大利好，使我國(guó)新增光伏裝機(jī)容量長(zhǎng)期位于世界之首。

隨著我國(guó)光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)整體規(guī)模的不斷擴(kuò)大，國(guó)家針對(duì)光伏企業(yè)與光伏并網(wǎng)發(fā)電電價(jià)的補(bǔ)貼壓力也在急劇增長(zhǎng)，價(jià)格杠桿導(dǎo)致集中式與分布式光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展不均衡。 至2018年上半年，我國(guó)分布式光伏裝機(jī)容量?jī)H占總裝機(jī)量的27.1%，兩者發(fā)展顯著不均衡。

圖1 2014～2018 年我國(guó)光伏裝機(jī)類型統(tǒng)計(jì)圖

(二)光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)政策的欠補(bǔ)困境

鑒于集中式光伏電站對(duì)土地面積的需求，大部分集中式光伏電站建立在我國(guó)人煙稀少的西部荒漠地區(qū)等，其產(chǎn)出電能就地消納能力弱，長(zhǎng)距離輸出造成嚴(yán)重的“棄光”現(xiàn)象。 而東部地區(qū)土地成本、并網(wǎng)設(shè)施建設(shè)費(fèi)用較高，集中式光伏發(fā)電站并網(wǎng)發(fā)電仍需要大量依賴國(guó)家補(bǔ)貼才能保障自身生存與回收初期投入，至2020 年我國(guó)光伏補(bǔ)貼缺口已達(dá)600 億元，這對(duì)資金密集型的光伏行業(yè)來(lái)說(shuō)是無(wú)法忽視的挑戰(zhàn)，國(guó)家正通過(guò)調(diào)整電價(jià)中的可再生能源補(bǔ)貼附加費(fèi)以期在一定程度上延緩欠補(bǔ)問(wèn)題。

二、 數(shù)據(jù)來(lái)源與研究方法

研究團(tuán)隊(duì)通過(guò)國(guó)家能源局?jǐn)?shù)據(jù)公開系統(tǒng)，收集2014 ～2018 年我國(guó)光伏發(fā)展裝機(jī)量數(shù)據(jù)，并對(duì)單位口徑不一的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)進(jìn)行換算；為研究分布式光伏年增長(zhǎng)變化，使用總新增量減去集中式光伏電站新增裝機(jī)容量以獲得所需的分布式光伏數(shù)據(jù)。

三、 分布式光伏電價(jià)補(bǔ)貼政策調(diào)整與影響

(一)分布式光伏電價(jià)政策補(bǔ)貼“退坡加速”

為應(yīng)對(duì)日益擴(kuò)大的光伏補(bǔ)貼資金缺口，我國(guó)可再生能源電價(jià)附加2007 年為0.001 元/千瓦時(shí)，2012 年調(diào)整為0.015元/千瓦時(shí)，再到2016 年提高至0.019 元/千瓦時(shí)。 國(guó)家采取系列跟進(jìn)的政策手段為新能源補(bǔ)貼資金不斷“開源”。

2018 年5 月31 日，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于 2018 年光伏發(fā)電有關(guān)事項(xiàng)的通知》(行業(yè)內(nèi)稱作“531”新政)，再次修正了光伏發(fā)電價(jià)格政策；《通知》明確提出為促進(jìn)光伏行業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展，加快補(bǔ)貼退坡。 “531”新政一改光伏補(bǔ)貼自2015 年起“一年一度”退坡降補(bǔ)的“常態(tài)”，在2018 年度補(bǔ)貼相關(guān)政策文件頒布僅半年后，便再次發(fā)布補(bǔ)貼下調(diào)政策，并在后續(xù)補(bǔ)充發(fā)文中對(duì)不同裝機(jī)項(xiàng)目申請(qǐng)時(shí)間補(bǔ)貼差異、光伏扶貧項(xiàng)目等價(jià)格區(qū)分細(xì)節(jié)做出了詳盡規(guī)定。 研究團(tuán)隊(duì)整理自2013 年光伏補(bǔ)貼價(jià)格杠桿政策以來(lái)的光伏電站與分布式光伏補(bǔ)貼金額變化如下：

圖2 2013～2018 年光伏行業(yè)補(bǔ)貼金額變化圖

為了應(yīng)對(duì)快速膨脹的集中式光伏電站裝機(jī)量及不斷積累的光伏電價(jià)補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)，國(guó)家自2016 年起對(duì)光伏電站補(bǔ)貼進(jìn)行連續(xù)下調(diào)，降幅分別為7.14%、18.22%與15.38%，“531”新政中又進(jìn)一步下調(diào)補(bǔ)貼，集中式光伏電站平均補(bǔ)貼累計(jì)降幅達(dá)37%；而分布式光伏市場(chǎng)則在2017 年進(jìn)行反撲，實(shí)現(xiàn)裝機(jī)容量的成倍增長(zhǎng)。 相比應(yīng)對(duì)集中式光伏并網(wǎng)裝機(jī)量激增的政策滯后，國(guó)家發(fā)改委在2017 年末立即對(duì)2018 年分布式光伏補(bǔ)貼做出下降調(diào)整，除分布式光伏扶貧項(xiàng)目外，2018 年1 月1 起新增裝機(jī)項(xiàng)目由0.42 元/千瓦時(shí)下調(diào)至 0.37 元/千瓦時(shí)，降幅達(dá)13.51%。 這是國(guó)家自2013 年政策調(diào)整以來(lái)，首次下調(diào)分布式光伏補(bǔ)貼價(jià)格，而在2018 年上半年分布式光伏依然增長(zhǎng)強(qiáng)勁，在“531”新政價(jià)格調(diào)整時(shí)，分布式光伏補(bǔ)貼再降0.05 元/千瓦時(shí)，補(bǔ)貼降幅上升至15.62%，體現(xiàn)國(guó)家對(duì)光伏發(fā)電補(bǔ)貼額度進(jìn)行“點(diǎn)剎”，其政策調(diào)整頻率逐漸趨向密集。

(二)分布式光伏“平價(jià)上網(wǎng)”與去補(bǔ)貼的政策走向

2018 年9 月11 日，國(guó)家能源局下發(fā)《關(guān)于無(wú)需國(guó)家補(bǔ)貼光伏發(fā)電項(xiàng)目建設(shè)有關(guān)事項(xiàng)的函》(國(guó)能綜函新能〔2018〕334號(hào))，鼓勵(lì)各地根據(jù)各自實(shí)際出臺(tái)政策支持光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展，根據(jù)接網(wǎng)消納條件和相關(guān)要求自行安排各類不需要國(guó)家補(bǔ)貼的光伏發(fā)電項(xiàng)目，明確表示對(duì)不需要國(guó)家補(bǔ)貼的項(xiàng)目，各地可按照國(guó)家有關(guān)可再生能源政策，結(jié)合電力市場(chǎng)化改革，在落實(shí)土地和電網(wǎng)接納條件的前提下自行組織實(shí)施，這體現(xiàn)出國(guó)家在電網(wǎng)能夠消納地區(qū)推進(jìn)分布式光伏的決心。 鑒于繼續(xù)進(jìn)行高額補(bǔ)貼不利于光伏平價(jià)上網(wǎng)與相關(guān)產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)健康發(fā)展，國(guó)家希望通過(guò)推進(jìn)無(wú)補(bǔ)貼光伏發(fā)電項(xiàng)目，倒逼光伏生產(chǎn)企業(yè)與光伏電站運(yùn)營(yíng)企業(yè)以及地方政府能夠通過(guò)調(diào)整運(yùn)營(yíng)戰(zhàn)略政策，優(yōu)化地方政策規(guī)定，進(jìn)一步降低新能源光伏發(fā)電的技術(shù)性成本與非技術(shù)性成本。

(三)價(jià)格杠桿影響下的集中式與分布式光伏裝機(jī)量差異

我國(guó)集中式光伏電站新增裝機(jī)容量在政策刺激之下持續(xù)以四位數(shù)增長(zhǎng)(萬(wàn)瓦)，并且在2015 年新增裝機(jī)達(dá)到1513萬(wàn)瓦的頂峰，而分布式光伏新增裝機(jī)量在同期卻僅僅是光伏電站的裝機(jī)的十分之一，僅有139 萬(wàn)瓦，光伏增長(zhǎng)結(jié)構(gòu)不平衡。 在2013 年補(bǔ)貼政策的推動(dòng)下，大量的資金流注入光伏產(chǎn)業(yè)進(jìn)行光伏電站建設(shè)投資，補(bǔ)貼還促使部分光伏生產(chǎn)企業(yè)轉(zhuǎn)變角色，通過(guò)行業(yè)生產(chǎn)補(bǔ)貼和發(fā)電上網(wǎng)的雙重補(bǔ)貼獲得更大的經(jīng)濟(jì)利益。 光伏裝機(jī)增長(zhǎng)點(diǎn)的轉(zhuǎn)移，也能側(cè)面反映行業(yè)形勢(shì)的變化。 數(shù)據(jù)顯示，2014 年到2016 年期間分布式光伏新增裝機(jī)量不增反降，2015 年裝機(jī)量相較于2014 年跌幅達(dá)30%以上。 而同期集中式光伏電站新增裝機(jī)量則由2014 年的855 萬(wàn)瓦攀升至 2015 年的 1374 萬(wàn)瓦，增幅達(dá)到60.7%。這充分表現(xiàn)我國(guó)由政策補(bǔ)貼自上而下主導(dǎo)發(fā)展的光伏產(chǎn)業(yè)引發(fā)較為嚴(yán)重的發(fā)展不均衡，資本的介入造成集中式光伏電站建設(shè)速度超過(guò)預(yù)期規(guī)劃。 非技術(shù)成本居高不下延緩了光伏平價(jià)上網(wǎng)時(shí)代的到來(lái)，省級(jí)、市縣級(jí)補(bǔ)貼進(jìn)一步刺激了增長(zhǎng)，最終導(dǎo)致國(guó)家層面光伏發(fā)電補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)激增。

四、 分布式光伏產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策建議對(duì)策

(一)“去補(bǔ)貼”繼續(xù)推進(jìn)城市光伏建設(shè)，開放居民投資渠道

城市光伏個(gè)人投資往往面臨產(chǎn)權(quán)糾紛，收益無(wú)法明晰，部分建筑物高層并網(wǎng)困難，白天居民樓光伏發(fā)電高峰與夜間用電高峰產(chǎn)生時(shí)間錯(cuò)位，導(dǎo)致發(fā)電消納能力問(wèn)題。 但城市的分布式光伏市場(chǎng)相較于長(zhǎng)期持續(xù)推廣的農(nóng)村市場(chǎng)有著較大的應(yīng)用潛力。 城市地區(qū)可由政府牽頭，推進(jìn)日間電力消納能力強(qiáng)的企事業(yè)單位、政府機(jī)關(guān)部門節(jié)能改造，將分布式光伏與生產(chǎn)、生活基礎(chǔ)設(shè)施充分結(jié)合，降低城市的“廢光”能源比率。 同時(shí)，可以考慮面向市場(chǎng)、面向周邊居民開放分布式光伏基礎(chǔ)設(shè)施投資渠道，加強(qiáng)節(jié)能改造宣傳，為居民提供收益有保障的綠色光伏能源理財(cái)產(chǎn)品，吸納社會(huì)資金促使分布式光伏產(chǎn)業(yè)穩(wěn)健增長(zhǎng)。

(二)加大城市分布式光伏建設(shè)渠道，推進(jìn)集體居民樓節(jié)能改造

分布式光伏在樓頂安裝將對(duì)相關(guān)業(yè)主房屋產(chǎn)生的正外部性效益，有助于居民樓的節(jié)能減排和產(chǎn)生電能的就近及時(shí)消納，降低了并網(wǎng)費(fèi)用和電網(wǎng)負(fù)擔(dān)，相較于集中式光伏電站更容易建造實(shí)施并加以推廣。 政府可以通過(guò)居民自治組織展開分布式光伏建設(shè)的推廣宣傳活動(dòng)，促使符合條件的城市居民參與到住房樓頂分布式光伏的相關(guān)改造建設(shè)工程中。