鄉(xiāng)村振興背景下農村土地流轉制度 實施過程中出現(xiàn)的問題及對策研究

狄美 劉營

摘要：土地問題是關系著民生的大問題。當前土地制度依然存在各種問題，這在一定程度上阻礙社會的進步和經濟的發(fā)展，我國經濟和社會的發(fā)展需要土地市場的推動，這就要求對土地使用制度進行創(chuàng)新，建立較為靈活的土地流轉制度。文章簡單闡述了目前我國農村土地流轉制度的背景，總結國內外關于農村土地流轉制度的研究，概括描述我國農村土地流轉制度的現(xiàn)狀及存在的問題，借鑒國外土地制度經驗并結合我國實際情況，發(fā)現(xiàn)土地流轉問題，分析問題，并提出合理解決對策，進而對區(qū)域經濟的發(fā)展提供一定的科學理論依據(jù)。

關鍵詞：土地流轉制度;問題;解決對策

隨著我國社會經濟發(fā)展水平快速提高，城市化進程加快，土地利用粗放性的問題不斷出現(xiàn)，特別是在“十三五”計劃將要實施的時刻，各種土地利用類型已經基本確定，供需矛盾日益突出，成為制約我國農村經濟發(fā)展不可忽視的因素。目前，對現(xiàn)有土地制度變革的主要思路是在農村土地集體所有制不變的前提下，對土地的使用權制度進行變更，即實現(xiàn)對農村集體土地使用權的流轉。這在經濟發(fā)展與各種類型用地短缺矛盾不斷激化的新形勢下，大力推進土地市場合理發(fā)展與完善有著特別重要的意義，這是落實“十三五”規(guī)劃的前提，是緩解土地供需矛盾、保障新時期社會經濟持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的必然之路，也是加強土地參與宏觀調控、促進經濟結構調整和增長方式轉變的基本手段。

一、我國農村土地流轉的概念

國外研究土地的學者通常將“土地流轉”表述為“土地交易”，將土地交易分為土地買賣、租賃和抵押等。馬克思和恩格斯最早對土地流轉進行研究和表述，認為土地作為主要的生產資料和商品，本身并不能移動，但是土地使用權可以轉移到另外一個使用者手上，所以土地產權的本質是一種法權關系，而土地所有權在經濟上的實現(xiàn)形式就是地租。馬克思和恩格斯的理論和觀點對于我國的土地市場的完善和發(fā)展具有一定的意義，是我國土地流轉制度的有力依據(jù)之一。

在我國，土地流轉就是擁有土地承包經營權和使用權的用戶轉讓給其他個人和經濟體。對于土地的改革，國內學者分為兩類：一是主張取消集體土地所有權，實行農村集體國有化;另外一部分學者提出實行土地所有權的多元化，即對農用地，在所有制上實行國家所有、集體所有、農村私人所有三種所有制并存，并在使用制度上實行多種經營方式。對于土地流轉的形式，較為多元，主要包括土地轉讓：轉讓、轉包、出租、互換、入股等形式。

二、農用地流轉存在的問題

（一）農民法律意識不到位

農民土地流轉的法律意識不強。土地是農民賴以生存的最基本的生產資料。土地流轉對于農民來說意味著損失自己當前的利益，去追逐未來的利益，增加了農民獲得利益的不確定性。此外，農民本身的法律意識薄弱，在土地流轉過程中，農民處于弱勢地位。以山東省為例，2016年底，土地流轉合同簽訂率為78.3%，合同簽訂率較低，農戶一般采用口頭約定方式代替合同，這就要求農戶們要加強自己的法律意識。

（二）政府引導和服務不到位

當?shù)卣块T應向農民做好政策教育，以保障農民的權益。目前，在實施過程中，一些部門沒有認識到正確宣傳土地流轉政策的重要性，沒有對農戶進行政策宣傳，農民不了解土地流轉的實際意義，造成對土地出讓的誤解。截止到2016年，山東省有86個縣建立了土地流轉服務市場，建立了土地流轉服務體系，但是山東是人口大省，政府的服務依然不到位，政府要加強服務，設立服務大廳，通過平臺搭建，盤活土地資本，推動土地流轉。

（三）土地流轉程序有待完善

政府應有效地對違法用地、臨時用地和工程用地等不同形式的土地利用進行監(jiān)督。檢查項目的真實性和規(guī)范性，同時，要注意加強對農民土地流轉的的各個環(huán)節(jié)監(jiān)管，以確保農民利益得到合理保護。此外，應建立風險保障制度，防止農民因違約或流入方經營不善遭受損失。調查顯示，山東省家庭承包土地流轉行為不規(guī)范，在租地合同方面，當事人只有口頭協(xié)議，極少比例當事人簽訂書面合同，在土地轉包合同方面，合同的簽訂率仍有待提高。

三、完善土地流轉制度的對策

（一）改善農用地流轉條件，規(guī)范土地流轉程序

農用地流轉的條件精且細，土地使用權轉讓規(guī)定要在一定年限完成開發(fā)，法律最初的目的是為了土地能夠合理有效運用。權利人取得土地使用權后，即可對土地進行使用，在法律允許的范圍內，要多考慮權利使用人的權利。關于土地流轉的條件要不斷完善，保證土地市場的正常運轉。我國進入經濟和社會高速發(fā)展的時期，在經濟建設和社會生產力的發(fā)展上講究效率和質量，對于土地流轉的條件要放寬，在法律允許的前提下，盡可能行使自己的權利，提高辦事效率，促進土地合理及時的利用，為土地使用者謀福利，全心全意為人民服務，對于土地流轉的流程，在法律規(guī)范的范圍內進行簡化，爭取實現(xiàn)人民權益的最大化。

（二）轉變農民觀念、加強監(jiān)督管理

傳統(tǒng)意義上，農民對農用地的觀念較為陳舊，認為土地是屬于自己的私人財產，特別是偏遠地區(qū)。對于土地的權利人來說，觀念比較落后、陳舊。而且對于土地的利用不夠重視，難以做到合理、合法的利用土地。這就要求擁有土地使用權的土地使用人轉變傳統(tǒng)觀念，在鄉(xiāng)村振興背景下，采用新的態(tài)度，合理合法地利用土地資源。與此同時，要提高法律意識，明確權利和義務，在法律規(guī)定的范圍內行使個人的權利，爭取做到利用土地符合國家的法律法規(guī)，符合我國土地的總體規(guī)劃。政府要加強對土地流轉流程的監(jiān)督，不斷完善土地流轉制度，做好農村土地流轉管理工作，不斷鞏固完善農村基本經營制度，推進農業(yè)生產方式轉變，這關系著土地流轉雙方切身利益和農村穩(wěn)定，相關部門要開展調查研究，制定政策措施，落實管理職責，強化監(jiān)督檢查，進一步推進農村土地流轉制度建設完善機制。特別是在土地流轉過程中，要積極開展征地跟蹤檢查工作，重點檢查征地補償安置方案實施情況，堅決防止和糾正損害農民利益問題。

（三）增加土地流轉模式、創(chuàng)建新型模式

家庭聯(lián)產承包責任制，極大促進了農業(yè)和農村經濟的發(fā)展，也有一些矛盾和問題，如家庭小規(guī)模分散經營，難以形成規(guī)模效益，無法自由處置土地，限制了農民擇業(yè)自由，還有基礎設施難以建設等問題。針對這些矛盾和問題，在土地流轉模式中要加強創(chuàng)新，實行兩種或多種模式混合的土地流轉模式，有效的避免各模式的缺點和不足，不斷完善土地流轉模式，完善土地市場，針對一些不容易解決的土地流轉問題，要有創(chuàng)新思想，發(fā)現(xiàn)其中問題，換個思維解決，利用創(chuàng)新來完善土地流轉，創(chuàng)建新的模式，彌補傳統(tǒng)模式的不足。此外，要在思想上始終堅持心里有一根“法律之繩”，確保土地管理的各項法律法規(guī)土地流轉深入貫徹落實。要嚴格落實土地保護制度，從嚴控制占用耕地的非農業(yè)建設項目，嚴格執(zhí)行年度土地利用計劃和土地用途管制制度，切實保障人民群眾的合法權益，嚴厲查處土地違法行為，進一步完善土地動態(tài)巡查機制。

四、結論

本文以農村土地流轉為研究對象，通過對農村土地流轉概念及現(xiàn)狀分析，指出農村土地流轉存在的問題，最后提出與之相適應的解決辦法，包括改善農用地流轉條件，規(guī)范土地流轉程序;轉變農民觀念、加強監(jiān)督管理;增加土地流轉模式、創(chuàng)建新型模式等。農村土地流轉是未來農村經濟發(fā)展的關鍵，其發(fā)展更是任重而道遠，需要進行更深入的研究。

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（作者單位：狄美，山東省中共廣饒縣紀律檢查委員會;劉營，山東省廣饒縣自然資源局）