數(shù)字市場成反壟斷監(jiān)管核心領(lǐng)域

中國信息通信研究院

平臺經(jīng)濟是推動經(jīng)濟增長的新動能，數(shù)字平臺作為平臺經(jīng)濟的微觀基礎(chǔ)，展現(xiàn)出了強大的生命力。隨著數(shù)字平臺規(guī)模的不斷擴大，平臺競爭成為政策監(jiān)管的核心領(lǐng)域。聚焦平臺競爭議題，準(zhǔn)確把握全球數(shù)字平臺競爭政策發(fā)展的總體趨勢，是保障平臺經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)，對研究平臺經(jīng)濟發(fā)展、完善平臺政策體系具有重大實踐意義。

數(shù)字平臺非中立行為成為監(jiān)管焦點和難點

平臺既是參與市場競爭的企業(yè)，又在事實上承擔(dān)了組織市場的職能。平臺的企業(yè)屬性使其不可避免地對自有商家實施資源傾斜，但平臺的市場屬性又要求其構(gòu)建公平競爭的市場環(huán)境。如何看待平臺非中立行為，在何種程度上允許平臺實施資源傾斜，已成為當(dāng)前數(shù)字市場競爭監(jiān)管的焦點和難題。

數(shù)字平臺采用多種方式實施非中立行為。平臺非中立行為有三種常見的表現(xiàn)形式：第一種是通過簽訂排他性協(xié)議等方式，要求商家滿足獨家或優(yōu)先合作的條件才能入駐平臺，本質(zhì)上是平臺為其組織的市場設(shè)置了額外的準(zhǔn)入或退出標(biāo)準(zhǔn);第二種是采取排序策略，即依據(jù)平臺規(guī)則，通過控制商家的排序位置影響消費者決策，本質(zhì)上是平臺在自行組織的市場中，設(shè)定有利自身的規(guī)則，或在規(guī)則實施中采取有利自身的手段;第三種是平臺將其市場支配地位傳導(dǎo)至相鄰市場，通過對相鄰市場中的商家提供差異化的資源支持，如流量引導(dǎo)、數(shù)據(jù)分析、技術(shù)賦能等方式，經(jīng)過長期積累實現(xiàn)消費者的轉(zhuǎn)移，增強平臺在相鄰市場的優(yōu)勢。目前，平臺的非中立行為已成為平臺企業(yè)常見的競爭策略，如何為平臺劃分合理的商業(yè)空間，識別部分行為造成的排除、限制競爭影響，已成為反壟斷監(jiān)管的重要挑戰(zhàn)。

主要國家已將部分非中立行為納入反壟斷監(jiān)管。在美國2019年啟動的針對數(shù)字平臺的反壟斷調(diào)查案中，有多起涉及了平臺的非中立行為，如亞馬遜對自營和第三方中小商家實施差別待遇，蘋果商店對不同應(yīng)用差異化收取傭金等。歐盟近年來的反壟斷監(jiān)管重點是限制平臺在相鄰市場中的擴張，歐盟競爭委員會主席維斯塔格曾表示，歐盟近年來審查的數(shù)字案例中，存在的普遍因素是在相鄰市場中存在著較小、專業(yè)的公司或初創(chuàng)企業(yè)。就如在谷歌比價購物服務(wù)案中，谷歌在搜索結(jié)果中優(yōu)先展示了旗下比價購物服務(wù)GoogleShopping，歐委會認(rèn)為谷歌將搜索引擎市場支配地位傳導(dǎo)至相鄰市場，排除、限制了相鄰市場的競爭，最終對谷歌處以24.2億歐元的巨額罰款。

強化透明度規(guī)則成為重要方向。2019年4月，歐洲議會批準(zhǔn)了《關(guān)于提高在線平臺服務(wù)的公平性和透明度規(guī)則》（也稱Platform to Business法案），該法案將于2020年7月正式生效。P2B法案要求，在線平臺中介必須使其標(biāo)準(zhǔn)條款更加透明，尤其需要明確與第三方企業(yè)相比，如何對待自身及其控制下的企業(yè)提供的商品和服務(wù);平臺還需告知企業(yè)限制、暫停或終止其賬戶或產(chǎn)品的理由，建立面向商家的投訴和調(diào)解機制等。P2B法案是首個針對由平臺組織形成的市場制定的規(guī)則，力圖保障為中小企業(yè)提供公平、透明、可預(yù)期的市場環(huán)境。強化平臺規(guī)則的透明度將有助于消解平臺與中小企業(yè)之間的信息不對稱，塑造更為公平的競爭關(guān)系，從而限制平臺企業(yè)的濫用行為。

初創(chuàng)公司并購審查提上反壟斷日程

面對快速變化的市場環(huán)境和巨大的競爭壓力，數(shù)字平臺普遍將在萌芽階段收購具有潛在競爭威脅的企業(yè)視為重要的商業(yè)策略。鑒于此類并購行為往往難以達(dá)到申報條件，監(jiān)管部門也較少采取干預(yù)措施。近年來，監(jiān)管部門日益意識到圍繞初創(chuàng)企業(yè)并購可能對市場創(chuàng)新產(chǎn)生長遠(yuǎn)影響，開始在事前審查和事后反壟斷調(diào)查中進行有益的監(jiān)管嘗試。

數(shù)字市場早期并購可能阻礙市場創(chuàng)新，但判定標(biāo)準(zhǔn)仍需進一步探索。動態(tài)競爭是數(shù)字市場的重要特征。數(shù)字平臺面臨的競爭壓力，既來自同業(yè)競爭對手，也來自跨界和潛在的競爭威脅。由技術(shù)進步、商業(yè)模式轉(zhuǎn)變等帶來的“破壞式創(chuàng)新”，將迅速破壞企業(yè)長期積累的競爭優(yōu)勢，引發(fā)市場競爭結(jié)構(gòu)的顛覆性變革。為應(yīng)對潛在的競爭壓力，數(shù)字平臺往往提前對具有潛在威脅的企業(yè)進行預(yù)先收購。與數(shù)字平臺大規(guī)模的并購活動相比，競爭監(jiān)管部門對數(shù)字市場的并購審查卻屈指可數(shù)。早期并購對市場競爭最大影響在于可能阻礙市場創(chuàng)新活動，但由于缺乏明確的判定標(biāo)準(zhǔn)，數(shù)字市場早期并購的影響始終未得到充分估計。近年來，數(shù)字市場并購后經(jīng)營欠佳的案例引起了競爭監(jiān)管部門的關(guān)注。如谷歌在收購智能硬件企業(yè)Nest后，創(chuàng)始人和大批團隊流失，Nest生態(tài)系統(tǒng)合作的設(shè)備和云服務(wù)也慘遭淘汰，并購后的企業(yè)未能保持競爭活力。再如創(chuàng)辦僅兩年即被Facebook收購的圖片社交軟件Instagram，盡管在收購后仍實現(xiàn)了快速增長，但2018年創(chuàng)始人出走、獨立發(fā)展空間受限等問題也引起了各方的反思。

事前審查與事后調(diào)查同步推進。從事前審查來看，多數(shù)國家仍以營業(yè)額為標(biāo)準(zhǔn)要求企業(yè)并購申報，導(dǎo)致很多中小型數(shù)字平臺企業(yè)難以納入審查范圍。為應(yīng)對申報門檻過高的問題，德國和奧地利先后在2017年反壟斷法和競爭法的修訂中引入以交易額為基礎(chǔ)的補充性門檻。在2018年7月德奧兩國競爭監(jiān)管部門聯(lián)合發(fā)布的《強制性事前并購申報交易額門檻指南》中也明確指出，高額收購價款本身即意味著創(chuàng)新型企業(yè)具備重大的市場競爭潛力，為了保護創(chuàng)新潛能和創(chuàng)新競爭，需增加對此類收購的事先審查。但是，作為前置的并購審查，數(shù)字市場的動態(tài)競爭增加了事先預(yù)測的難度，如何通過并購審查避免競爭損害，提高市場競爭活力仍需積極探索。從事后調(diào)查來看，多國競爭監(jiān)管機構(gòu)已啟動了對數(shù)字市場并購案件的事后調(diào)查，在2019年美國開啟的反壟斷審查中，對谷歌收購YouTube、Android和DoubleClick，F(xiàn)acebook收購Instagram、WhatsApp等案件進行重新評估。加拿大競爭局在2019年5月成立并購情報和通知小組（MINU），對未達(dá)申報門檻但可能引發(fā)實質(zhì)性競爭問題的并購進行監(jiān)測和調(diào)查。

美國《縱向并購指南》出臺可能對數(shù)字平臺并購產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。新版指南認(rèn)為縱向并購與橫向并購對市場競爭的影響同樣顯著，并認(rèn)為可以從單邊效應(yīng)和協(xié)調(diào)效應(yīng)的角度考察競爭損害。

數(shù)據(jù)集中對競爭的影響仍具有不確定性

數(shù)字經(jīng)濟時代，數(shù)據(jù)已成為重要的新型生產(chǎn)要素，數(shù)據(jù)的獲取和分析能夠顯著改善資源配置效率，提升生產(chǎn)效率，促進產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新。是否掌握充分的數(shù)據(jù)資源和足夠的分析技術(shù)，已成為衡量數(shù)字平臺競爭力水平的重要因素。但是，與其他生產(chǎn)要素相比，數(shù)據(jù)具有載體多棲、非排他性、邊際成本低、價值差異大等特征，數(shù)據(jù)價值與數(shù)據(jù)量、數(shù)據(jù)時效、數(shù)據(jù)分析能力、具體場景均有較大關(guān)系，依據(jù)數(shù)據(jù)本身的多寡判定數(shù)據(jù)控制者的市場力量，仍然具有高度不確定性。

主要國家監(jiān)管機構(gòu)積極創(chuàng)造新的數(shù)據(jù)評估方法。針對數(shù)據(jù)集中帶來的不確定性，歐盟委員會經(jīng)過長期的調(diào)查和研究，發(fā)展出一套分析數(shù)據(jù)影響力的評估方法，其中包括數(shù)據(jù)多樣性、數(shù)據(jù)收集速度、數(shù)據(jù)集規(guī)模大小以及數(shù)據(jù)經(jīng)濟相關(guān)性等四個關(guān)聯(lián)指標(biāo)。日本2017年發(fā)布的《數(shù)據(jù)與競爭政策》調(diào)研報告指出，在數(shù)字市場中，需高度重視免費服務(wù)、網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)與數(shù)據(jù)在短時間內(nèi)疊加形成的市場勢力?？傮w而言，各國監(jiān)管機構(gòu)均將數(shù)據(jù)收集分析與產(chǎn)品功能改善（或服務(wù)水平提高）之間的“轉(zhuǎn)換率”視為理解數(shù)據(jù)對競爭影響的重要切入點。

數(shù)據(jù)封鎖是當(dāng)前反壟斷監(jiān)管重點。從監(jiān)管實踐來看，較為嚴(yán)格的反壟斷監(jiān)管仍然聚焦在數(shù)據(jù)封鎖問題，尤其是數(shù)據(jù)驅(qū)動型并購導(dǎo)致了大量數(shù)據(jù)的積累，令并購后的實體獲取他人無法逾越的競爭優(yōu)勢。如在Microsoft收購LinkedIn案中，歐盟委員會重點就并購引發(fā)的數(shù)據(jù)集中效果進行了評估，判定該并購是否對市場其他競爭者形成數(shù)據(jù)封鎖。同時，hiQ與LinkedIn之間的競爭糾紛也引發(fā)了對數(shù)據(jù)能否構(gòu)成必要設(shè)施的討論。這一案件的特殊性在于，LinkedIn的公開數(shù)據(jù)已構(gòu)成了hiQ進入相關(guān)市場的基本前提，因此法院要求LinkedIn停止相關(guān)行為，允許hiQ繼續(xù)獲取LinkedIn的公開數(shù)據(jù)。但在該案中，法院沒有對必要設(shè)施原則進行認(rèn)定，包括荷蘭經(jīng)濟事務(wù)部發(fā)布的《大數(shù)據(jù)與競爭》報告在內(nèi)的研究也普遍認(rèn)為，必要設(shè)施理論的適用標(biāo)準(zhǔn)非常高，須審慎使用。

多種監(jiān)管手段提升數(shù)據(jù)競爭。反壟斷并非解決數(shù)據(jù)集中問題的唯一方案。在2019年歐委會組織的“聚焦數(shù)字化時代競爭政策發(fā)展會議”中，數(shù)據(jù)創(chuàng)新中心表示，強化數(shù)據(jù)共享將進一步提升數(shù)據(jù)所有者間的競爭程度，從而避免廣泛的反壟斷監(jiān)管。通過制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則，鼓勵平臺開放數(shù)據(jù)API接口，推動企業(yè)間數(shù)據(jù)流通，促進數(shù)據(jù)的共享利用，將會有效緩解數(shù)據(jù)集中對市場競爭的影響。2020年初，歐委會發(fā)布的《歐盟數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》中表示，將在戰(zhàn)略部門和公共利益領(lǐng)域建立九大數(shù)據(jù)空間，進一步促進數(shù)據(jù)的共享和使用?？偠灾?，在數(shù)據(jù)權(quán)屬尚不確定，數(shù)據(jù)帶來的收益和競爭優(yōu)勢不確定的條件下，如何恰當(dāng)?shù)剡\用反壟斷機制解決數(shù)據(jù)競爭中的種種問題仍任重道遠(yuǎn)。

編輯：張程? 3567672799@qq.com