當代中國監(jiān)察制度變遷的動力分析

顏德如 欒超

摘 要：縱觀1949年以來中國監(jiān)察體制變革的演進歷程，發(fā)現(xiàn)系統(tǒng)剖析推動監(jiān)察制度變革的動力是正確把握監(jiān)察制度未來發(fā)展的關鍵所在。歷史制度主義主張在制度發(fā)展脈絡或更為宏大的歷史背景中，才能更加深刻地理解制度變遷的因果鏈條和動力機制。依據(jù)歷史制度主義這一研究范式，審視中國監(jiān)察體制變革的歷史進程，發(fā)現(xiàn)推動中國監(jiān)察體制變革的動力因素多維而復雜，主要有：環(huán)境與觀念變遷導向的綜合性驅動;法治、高效和集中的宏觀結構驅動;關鍵節(jié)點影響下的理性選擇驅動;制度穩(wěn)定與變革間的平衡性驅動;獨立、合作與權威導向的利益驅動;基于“計算”和“文化”方法的行為與價值選擇驅動等。

關鍵詞：監(jiān)察體制變革;歷史制度主義;制度變遷

中圖分類號：D035.4 文獻標識碼：A 文章編號：0257-5833（2020）08-0042-10

作者簡介：顏德如，東北大學文法學院行政學理論與國家治理研究所所長、教授、博士生導師;欒超，東北大學文法學院博士研究生 （遼寧 沈陽 110169）

我國自戰(zhàn)國時期就建立了職業(yè)化的官僚隊伍①。為保障官僚隊伍的廉潔高效，我國建立了與不同時期歷史社會背景相適應的監(jiān)察制度。1949年以來，當代中國監(jiān)察制度經歷了從初步建立到調整重建、再到探索創(chuàng)新的歷史變遷。歷史制度主義主張，不能孤立地看待和分析制度本身及其原因，而應通過其發(fā)展脈絡或者更為宏大的制度社會背景加以理解。只有如此，才能更為深刻地理解事件發(fā)生的因果鏈條和動力機制②。因而，將制度置于演進的歷史脈絡中加以審視，是發(fā)展和完善該制度的必經之路和題中之義。在中國監(jiān)察制度變遷的歷史脈絡中審視監(jiān)察制度，系統(tǒng)剖析制度變遷的動力機制是正確把握監(jiān)察制度未來發(fā)展的關鍵所在。20世紀80年代，在行為主義和理性選擇理論反向革命成功的背景下，新制度主義開始登上政治學的歷史舞臺③。其中，社會學制度主義主要適用于宏觀層面針對較長歷史時期的研究，理性選擇主義主要偏向于對某一事物進行較短時間的微觀層面的研究，而從歷史制度主義強調回應集團理論并重視結構運用的層面來說，它更適用于在一段時間內進行的中觀層面的研究。歷史制度主義的基本觀點主張，制度創(chuàng)設或政策最初發(fā)起時所選擇的政策，將持續(xù)和極具決定性地影響未來的政策。它認為導致穩(wěn)定的制度發(fā)生變化的原因不僅在于制度本身，更有可能是足以打破其既有均衡的外部力量J. Mahoney and K. Thelen，A Theory of Gradual Institutional Change in Explaining Institutional Change： Ambiguity， Agency and Power， Cambridge： Cambridge University Press，2010，pp. 1-32.。歷史制度主義在批判性地吸收社會學制度主義和理性選擇制度主義的基礎上，強調制度、環(huán)境、行為、觀念、利益等變量之間的關系。同時，它認為事件的發(fā)生并不能將其簡單認為是幾個或幾十個因素單純作用的結果，而是某一些因素的組合在特定情況下偶然發(fā)生的。對于一段時間內的制度變遷而言，歷史制度主義不僅直面其直接原因，更關注導致事件發(fā)生的制度性、歷史性、行為性因素馬得勇：《歷史制度主義的漸進性制度變遷理論——兼論其在中國的適用性》，《經濟社會體制比較》2018年第5期。。因而，本文將從歷史制度主義的研究范式出發(fā)，剖析當代中國監(jiān)察體制變革的動力。

一、環(huán)境與觀念變遷導向的綜合性驅動

1949年以來，中國監(jiān)察體制的發(fā)展與同時期中國社會總體環(huán)境、政治制度發(fā)展等因素是無法割裂的，社會總體環(huán)境及政治生態(tài)的變化往往也伴隨著整體社會觀念因素的變化。環(huán)境和觀念因素正是歷史制度主義所主張的影響制度變遷的重要變量。在當代中國，時代環(huán)境與觀念變遷對監(jiān)察制度變革產生的影響尤為明顯。

（一）環(huán)境因素：社會發(fā)展需求驅動

中華人民共和國成立伊始，黨和國家的各項事業(yè)百廢待興，迫切需要建立與新國情相配套的系列制度。在此社會環(huán)境驅動下，黨中央于1949年成立了中央和地方紀律檢查委員會，黨內紀律檢查制度在之前制度的基礎之上得以重新確立。同年，中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議決定在政務院下設人民監(jiān)察委員會，并在縣市以上的各級人民政府內設人民監(jiān)察機關《中央人民政府法令匯編》（1），法律出版社1982年版，第21頁。。1950年起，中央人民政府政務院又相繼頒布了有關設置各級人民政府及各部門監(jiān)察機構的一系列法規(guī)、法令及辦法。于是，全國范圍內的國家行政監(jiān)察體制逐步建立起來。這一時期，中國社會主要矛盾表現(xiàn)為人民對于建立先進工業(yè)國的要求同落后農業(yè)國的現(xiàn)實之間的矛盾，以及人民對于經濟文化迅速發(fā)展的需要同當前經濟文化不能滿足人民需要的狀況之間的矛盾。在加快經濟建設、加緊建設社會主義的過程中，出現(xiàn)了諸如“一化三改”過程中的復雜尖銳的斗爭情況。為適應當時社會主要矛盾主導下的社會環(huán)境，監(jiān)察體制面臨新的變革。1955年，中國共產黨全國代表會議在北京舉行，決定成立黨的中央和地方各級監(jiān)察委員會以代替原有的中央和地方各級黨的紀律檢查委員會李建國：《關于<中華人民共和國監(jiān)察法（草案）>的說明》，2018年3月13日;《中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會公報》，《人民日報》2018年3月14日。。此次替代不只是名稱的變化，在組織和職權上也有新的發(fā)展。與1949年黨的紀律檢查委員會相比，此時黨的監(jiān)察機構的職權和任務更為完善和明確，確立了黨的各級監(jiān)察委員會是黨內執(zhí)紀辦案的職能機構，承擔著監(jiān)察和處理黨員違法違紀案件的任務，黨的監(jiān)察機關的地位和作用大大加強。但在此時期，行政監(jiān)察體制出現(xiàn)曲折，黨內紀律檢查機關單獨存在。社會主義建設曲折發(fā)展的十年結束后，監(jiān)察工作的恢復和發(fā)展被提上日程。改革開放后，我國社會的主要矛盾轉變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾，因而，社會發(fā)展的主要任務是以經濟建設為中心，發(fā)展生產力。為提高工作效率，劃清職能權限，監(jiān)察體制的恢復和重建勢在必行。為此，中央認真總結了歷史經驗，吸取教訓，相繼作出了重建中央紀律檢查委員會和監(jiān)察部的決定。中國特色社會主義進入新時代后，社會主要矛盾轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。此矛盾的轉換對新時代監(jiān)察機關、監(jiān)察制度以及監(jiān)察工作的開展提出了更高的要求和挑戰(zhàn)。在此環(huán)境驅動下，2016年底我國開始展開國家監(jiān)察體制改革，迄今已初步形成全面覆蓋國家機關及其公務人員的國家監(jiān)察體系。

（二）觀念因素：重大決策導向驅動

在歷史制度主義的分析框架中，觀念作為重要的獨立變量，能夠對制度變遷起到重要的推動作用。在當代中國監(jiān)察體制初步建立時期，監(jiān)察制度發(fā)生了重大變化，黨和國家領導人觀念的變化就是制度變遷的重要驅動之一。1949年前后，黨和國家領導人在觀念和意識上對監(jiān)察工作的重視日益加強。毛澤東同志曾強調，“因為勝利，黨內的驕傲情緒、貪圖享樂、不愿再過艱苦生活的情緒，可能增長”《毛澤東選集》第4卷，人民出版社1991年版，第1438頁。，“中國革命是偉大的，但革命以后的路程更長，工作更偉大、更艱苦，務必使同志們繼續(xù)保持謙虛、謹慎、不驕不躁、艱苦奮斗的作風”《毛澤東選集》第4卷，人民出版社1991年版，第1439頁。。1949年以后，毛澤東同志對監(jiān)察工作更為關注，認為必須嚴懲腐敗，“輕者批評教育，重者撤職、懲辦、判刑，直至槍斃一批最嚴重的貪污犯”《毛澤東選集》第5卷，人民出版社1977年版，第53-58頁。。因而，在黨和國家領導人這種重視監(jiān)察工作的觀念驅動下，我國當即建立了相對全面的黨內紀檢制度和行政監(jiān)察制度，并且陸續(xù)建立和完善相關法律法規(guī)，為監(jiān)察體系提供切實的法律保障和制度遵循。從50年代中期至“文化大革命”前，隨著我國政治經濟形勢的變化，在諸如防止主觀主義、官僚主義、懲辦主義、自由主義等反右傾保守思想觀念的驅動下，我國監(jiān)察制度在曲折中艱難前行。一方面，黨的中央和地方各級監(jiān)察委員會建立，使得黨內監(jiān)察體制日趨完備;另一方面，在“左傾”思想觀念的驅動下，加之精簡機構等其他各方面原因的綜合影響，第二屆全國人民代表大會第一次會議于1959年4月根據(jù)國務院提出的建議，作出了《關于撤銷司法部、監(jiān)察部的決議》《中央人民政府法令匯編》（1），法律出版社1982年版，第108-109頁。，隨即各級行政監(jiān)察機關相繼被撤銷，行政監(jiān)察制度被迫中斷，行政監(jiān)察工作受到極大削弱，行政監(jiān)察的制度化、法制化進程基本停滯。即便是在粉碎“四人幫”以后的最初兩年，撥亂反正的工作尚未正式推進，當時國家監(jiān)察工作依然存在著諸如黨政不分、職能權限不明的情況，這嚴重妨礙了工作的進行，降低了工作效率，影響了政紀的貫徹執(zhí)行，與新時期民主法制建設、社會主義現(xiàn)代化建設的需求不相適應。此外，因為民主集中制度遭到破壞，黨內存在權力過分集中的官僚主義、是非功過不清、賞罰不明等現(xiàn)象《鄧小平文選》第2卷，人民出版社1983年版，第130-143頁。。因而，改革開放后，面對社會主義現(xiàn)代化建設提出的新要求，解放思想、實事求是的思想觀念貫穿社會主義現(xiàn)代化建設全局，這對于國家行政監(jiān)察體制的重建和恢復起到了重要的指導和驅動作用。此外，1983年，根據(jù)第五屆全國人民代表大會第四次會議審議通過的憲法第91條的相關規(guī)定，審計機關成立，各級審計機關實現(xiàn)了從無到有，這是改革開放后行政監(jiān)察體制中的一個重要變革，也代表著黨和國家領導人創(chuàng)新觀念的強化。

進入新時代，面對黨的建設偉大工程和國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提出的新要求，以及黨和國家監(jiān)察工作面臨的新局面，2016年1月，習近平總書記在中央紀委全體會議上的講話指出，政治問題無論在什么時候都是“根本性的大問題”，要全面從嚴治黨。同年10月，在黨的十八屆六中全會上，習近平總書記對《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》和《中國共產黨黨內監(jiān)督條例》的草案作了說明，他指出，要“營造風清氣正的政治生態(tài)”《習近平關于全面從嚴治黨論述摘編》，中央文獻出版社2016年版，第44頁。，并強調要堅持無禁區(qū)、全覆蓋、零容忍，嚴肅查處腐敗分子，堅決遏制腐敗現(xiàn)象蔓延勢頭，著力營造不敢腐、不能腐、不想腐的政治氛圍，這說明新時代黨和國家領導人的觀念進一步發(fā)展。同時，習近平總書記強調，黨內政治生活的優(yōu)良傳統(tǒng)不能丟，但同時“要立足新的實際，不斷從內容、形式、載體、方法、手段等方面進行改進和創(chuàng)新，善于以新的經驗指導新的實踐”《習近平關于全面從嚴治黨論述摘編》，中央文獻出版社2016年版，第49頁。。在上述觀念的引導下，2016年初，習近平總書記提出要健全國家監(jiān)察組織架構，做好監(jiān)督體系頂層設計習近平：《在第十八屆中央紀律檢查委員會第六次全體會議上的講話》，《人民日報》2016年5月3日。。2016年底開始的國家監(jiān)察體制改革的試點工作，標志著中國監(jiān)察體制系統(tǒng)重構的開始，不僅創(chuàng)新了國家監(jiān)督系統(tǒng)的整體架構，在此基礎上更豐富和創(chuàng)新了監(jiān)察手段，整合了國家監(jiān)察資源，拓展了國家監(jiān)察機關的監(jiān)督范圍，從而大大加強了國家監(jiān)督權力的權威，提高了監(jiān)督效力。1949年以來，伴隨著黨和國家領導人觀念變化發(fā)展的方向，中國監(jiān)察體制不斷朝著科學、權威和高效的方向發(fā)展。

二、法治、高效和集中的宏觀結構驅動

在美國傳統(tǒng)政治科學中，“結構”（structure）和“制度”（institution）有時可以通用何俊志：《結構、歷史與行為——歷史制度主義的分析范式》，《國外社會科學》2002年第5期。。歷史制度主義認為，制度可以作為獨立變量、干預變量或結果變量而發(fā)揮作用M. D. Aspinwall and G. Schneider，“Same Menu， Separate Tables： The Institutionalist Turn in Political Science and the Study of European Integration”， European Journal of Political Research， Vol.38， No.1， 2000，pp. 1-36.。作為獨立變量，可以包括國家、組織或其他層面的基本價值觀念、理念和規(guī)范;作為干預變量，可以包含不同行為者或者群體間的利益等（在某些情況下亦可作為獨立變量）;作為結果變量，包括組織或者制度結構及其平衡、運行、行為模式等。此外，從歷史和社會學的角度來看，制度亦提供了一種環(huán)境，在此種環(huán)境中，政治斗爭得以展開，并通過提供一套規(guī)則來構建博弈。

就歷史制度主義的理論認知來說，宏觀制度結構及其平衡、運行和行為模式作為結果變量，對于制度變遷具有重要的驅動作用，是制度變遷動力機制中重要的有機組成部分。1949年，在鞏固執(zhí)政黨的領導地位、加強政權建設、維護國家結構秩序的宏觀結構驅動下，中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議一致通過具有臨時憲法性質的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》，規(guī)定設立人民監(jiān)察機關，以監(jiān)督各級國家機關和各種公務人員是否履行其職責，糾舉其中違法失職的機關和人員，并通過《中華人民共和國政府組織法》，規(guī)定在政務院下設人民監(jiān)察委員會。該時期的法治建設極為薄弱，為對初步建立的監(jiān)察體制進行行之有效的規(guī)范和約束，1950年起，中央人民政府政務院又相繼頒布了有關設置各級人民政府及各部門監(jiān)察機構的一系列法規(guī)、法令及辦法。由此，全國范圍內的國家行政監(jiān)察體制逐步建立起來。當時，由于經驗不足、社會情況復雜、階級斗爭尖銳的特殊政治經濟背景等客觀因素的存在，為對全國進行統(tǒng)一高效的領導，維護中央與地方的關系，我國采用了符合當時國情的大行政區(qū)這一過渡性地方行政建制。在此宏觀制度結構驅動下，當時的地方行政監(jiān)察體系也按照地方行政建制結構層級建立起來。

改革開放之初，面對“文化大革命”時期黨內監(jiān)督空前加強并撤銷行政監(jiān)察機關的宏觀結構現(xiàn)狀，中央意識到過度強調黨的監(jiān)督與改革開放后社會主義現(xiàn)代化建設的需求相違背，行政監(jiān)察體制的恢復和重建勢在必行。因而，1986年，第六屆全國人大第十八次會議決定設立監(jiān)察部，使得國家行政監(jiān)察體制得到恢復和確立。次年，監(jiān)察部正式成立。1988年，經國務院機構改革，監(jiān)察部成為國務院的組成部委之一。但是，此種黨政監(jiān)察體制模式下，依然存在著監(jiān)察效率不高、監(jiān)察資源及監(jiān)察職能較為分散等一系列弊端。改革開放后，社會主義市場經濟日益發(fā)展，一方面促進了我國經濟的進一步繁榮，但是另一方面也招致了權力尋租等問題的出現(xiàn)，導致腐敗現(xiàn)象頻發(fā)。隨著中國行政體制改革不斷向縱深方向推進，相對分散的監(jiān)察結構布局作為由來已久的問題亦需解決。因此，基于社會總體發(fā)展對中國監(jiān)察制度提出的高效、集中等客觀要求，在中國總體社會結構變化和中國政治制度及其機構改革的宏觀結構驅動力的推動下，進入90年代以后，我國監(jiān)察制度有了進一步的發(fā)展，也取得了一定的成效。依據(jù)社會主義監(jiān)督原則和憲法的有關規(guī)定，我國長期以來形成了以人大監(jiān)督為核心的國家監(jiān)督體系，“一府兩院”對人大負責、受人大監(jiān)督。人大是國家權力機關和監(jiān)督機關，人民法院是司法審判機關，檢察權派生出職務犯罪偵查權、起訴權，行政權派生出行政監(jiān)察、行政復議監(jiān)督和審計監(jiān)督;執(zhí)政黨有監(jiān)督國家的職能，黨內紀委則承擔黨內紀律審查職能，人民政協(xié)進行民主監(jiān)督;此外，各民主黨派、社會團體、新聞媒體和人民群眾均有監(jiān)督權。這套體系概括來說就是以紀委為主導、檢察院為保障、政府監(jiān)察機關為補充，三軌并行、相對獨立，分工合作、協(xié)作配合秦前紅：《國家監(jiān)察制度改革研究》，法律出版社2018年版，第3頁。。此外，隨著黨和國家法治觀念的不斷加強，以及法治建設宏觀結構提出新要求的驅動，1982年憲法頒布，標志著中國進入法制建設新紀元。同時，監(jiān)察制度法制建設緊跟步伐，頒布了《行政監(jiān)察法》，開始為中國監(jiān)察體制提供了相對完備的法制保障。

進入21世紀后，隨著中國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的提出和推進，國家監(jiān)察體制改革成為不斷深化政府改革的有機組成部分和題中要義。之前監(jiān)察體制主要存在著監(jiān)察力量分散、監(jiān)督范圍有限、監(jiān)督效力薄弱等局限，這些局限主要是由于監(jiān)察體制總體建構上的不足所導致的，因而，監(jiān)察體制改革的目標應朝著高效、集中的方向邁進。2016年底開始的國家監(jiān)察體制改革，在宏觀結構上實現(xiàn)了國家監(jiān)督權力結構的轉換，在權力結構轉換的基礎上，國家監(jiān)督系統(tǒng)實現(xiàn)了從“分散監(jiān)督”到“系統(tǒng)監(jiān)督”、從“同體監(jiān)督”到“異體監(jiān)督”、從“橫向監(jiān)督”到“垂直監(jiān)督”、從“聯(lián)合監(jiān)察”到“獨立監(jiān)察”的重構顏德如、欒超：《國家監(jiān)督權力結構轉換與系統(tǒng)重構》，《社會科學》2019年第12期。。

三、關鍵節(jié)點影響下的理性選擇驅動

彼得·霍爾曾在對英法經濟政策的分析中，清晰論述過任何時候的政策都會被更早期的政策所影響。在霍爾研究的基礎上，歷史制度主義的研究方法日益清晰，集中于各種制度因素對政策選擇和政府績效所能產生的影響?！皼Q策關鍵點”概念是歷史制度主義考察制度變遷過程的重要方法。在關鍵節(jié)點的牽引下，最初的政策選擇就容易按照此種慣性持續(xù)下去，這就是所謂的“路徑依賴”P. Pierson， “Increasing Returns， Path Dependence and the Study of Politics”， American Political Science Review， Vol.94，No.2， 2000， pp. 251-267.。

（一）關鍵節(jié)點：持續(xù)較短歷史時期內的決定性驅動

關鍵節(jié)點是歷史制度主義的重要概念之一。大量歷史制度主義研究假定的制度演化二元模型中，都表現(xiàn)出以下特征：制度穩(wěn)定往往會經歷相對較長的路徑依賴時期，這些相對較長的時期偶爾會因為短期的制度波動而出現(xiàn)中斷，即制度節(jié)點或者稱為關鍵節(jié)點。時間軸中相對較短的時期，往往容易成為路徑依賴的起點，該時期內行為者的選擇往往會對最終結果產生較大的影響＼[英＼] 喬瓦尼·卡波奇、R. 丹尼爾·凱萊曼、彭號陽、劉義強：《關鍵節(jié)點研究：歷史制度主義中的理論、敘事和反事實分析》，《國外理論動態(tài)》2017年第2期。?；仡?949年以來中國監(jiān)察體制變革演進的歷史進程，至少存在三個歷史性關鍵節(jié)點，在較短時期內對監(jiān)察體制變革起到了決定性的驅動作用。

首先是1949年中華人民共和國的成立，打破了民主革命時期黨內紀律檢查制度和革命根據(jù)地監(jiān)察制度在相對較長歷史時期內形成的制度穩(wěn)定。然后，在一定程度上沿襲之前監(jiān)察制度有機內核的基礎上，中國建構了適應于新國情的黨內紀律檢查制度和行政監(jiān)察制度體系。因而，中華人民共和國的建立作為這樣一個關鍵節(jié)點，對于中國監(jiān)察體制的發(fā)展歷程而言，起到了較短時期的決定性驅動作用。第二次關鍵節(jié)點則出現(xiàn)于80年代初監(jiān)察體制曲折發(fā)展之后，和黨的會議、人大會議分別作出的重要決議有關。其中，1982年9月，黨的第十二次全國代表大會就黨的紀律檢查機關的產生、任務與職權、領導體制等方面都作出了新的規(guī)定;同年12月，第五屆全國人大第五次會議通過的1982年憲法確立了行政監(jiān)察制度的地位。這些為后來行政監(jiān)察機關的恢復、黨內紀律檢查制度和行政監(jiān)察制度的發(fā)展和重新確立奠定了重要的基礎。因而，80年代初黨的會議的召開和1982年憲法的通過和頒布，作為相對較短時期內的關鍵節(jié)點，對于接下來中國監(jiān)察體制的重新建立起到了決定性的驅動作用，不僅為黨內紀律檢查體制的修正提出了新的制度和規(guī)范要求，而且為行政監(jiān)察體制的重新啟動及行政監(jiān)察機關的重新建立掃清了障礙，從憲法層面給予了根本保障。第三次關鍵節(jié)點則是2016年底提出的將行政監(jiān)察機關從我國行政機關中剝離出來、與“一府兩院”并列的國家監(jiān)察體制改革的頂層設計。此設計的提出打破了此前較長歷史時期內形成的行政監(jiān)察機關隸屬于國家行政機關的路徑依賴，在相對較短的時間內對國家監(jiān)察體制改革的創(chuàng)新實踐起到了決定性的驅動作用。國家監(jiān)察體制改革的序幕由此拉開，在接下來的時期內分別經歷了在北京、山西和浙江三地的試點工作，進而在全國范圍內推廣?？v觀1949年以來中國監(jiān)察體制變革的歷史進程，關鍵節(jié)點對于打破路徑依賴下形成的制度穩(wěn)定，促進未來制度波動和變革會起到決定性的驅動作用。

（二）路徑依賴：工具理性與價值判斷的綜合性驅動

路徑依賴是歷史制度主義的基本主張之一，即一旦某個組織開始沿某條路徑發(fā)展，那最初的政策選擇就容易按照某種慣性持續(xù)下去。路徑依賴最初來源于經濟學的相關研究，建立在工具理性與價值判斷的綜合基礎之上。綜合歷史制度主義和經濟學中有關路徑依賴的觀點來看，在國家社會發(fā)生重要變化之后，其制度發(fā)展路徑依然容易呈現(xiàn)出對歷史過往的繼承和對自我本身的強化，然而這種繼承和強化往往是在理性選擇和價值判斷的綜合性驅動下形成的。

1949年以后，中國各方面事業(yè)都有待建立和加強，黨和國家的資源和實力卻十分有限。首先，1949年以前民主革命時期已存在相對完備的黨內紀律檢查制度和行政監(jiān)察制度，它們在民主革命時期已發(fā)揮了重要作用;其次，黨內監(jiān)督和行政監(jiān)督的分布格局恰好與當時黨領導國家一切事務的價值選擇相一致，因而在工具理性與價值判斷的綜合驅動下，監(jiān)察體制沿襲1949年以前黨內紀律檢查機構和革命根據(jù)地監(jiān)察機構的雛形，初步建立了黨內紀律檢查機關和行政監(jiān)察機關。1993年，中央紀委和監(jiān)察部開始合署辦公，在黨的領導下合并為一套工作機構，同時履行黨的紀律檢查和行政監(jiān)察兩項職能。合署辦公能夠實現(xiàn)在黨的領導下黨內監(jiān)督與行政監(jiān)督的結合和有機統(tǒng)一，同時提高監(jiān)察效力，強化監(jiān)察體制的權威，促進資源整合。面對新時代對于監(jiān)察工作提出的新挑戰(zhàn)和新要求，“權威”和“高效”是開展國家監(jiān)察體制改革的重要目標和追求。同時，當時的監(jiān)察工作面臨諸如監(jiān)督效率低下、監(jiān)督效力有限、監(jiān)督資源分散重疊等困境，探索解決以上難題，實現(xiàn)國家監(jiān)察工作的權威、高效，成為國家監(jiān)察體制改革義不容辭的責任和義務。因而，在監(jiān)督效力和監(jiān)督資源等工具理性層面以及黨領導國家監(jiān)察機關等價值選擇層面的綜合性驅動下，2018年3月，第十三屆全國人民代表大會第一次會議決定實現(xiàn)監(jiān)察委員會與黨的紀律檢查機關的合署辦公，代表黨和國家行使監(jiān)督權和監(jiān)察權。雖然之前的行政監(jiān)察機關變?yōu)楝F(xiàn)在的國家監(jiān)察機關，但實質上依然是理性選擇和價值判斷綜合驅動下路徑依賴的結果。

四、制度穩(wěn)定與變革間的平衡性驅動

歷史制度主義認為，制度在其存在的大多數(shù)時間里都是處于均衡狀態(tài)的，然而這種均衡卻不是永存的，只是按照起初的樣子一直在其“斷裂點”之前發(fā)揮既定的功能，經過長時期的停滯之后一旦發(fā)生急速的爆發(fā)，就產生了制度變遷，這便稱之為“間斷均衡”S. D. Krasner， “Approaches to the State： Alternative Conceptions and Historical Dynamics”， Comparative Politics， Vol.16，No.2， 1984，pp. 223-246.。這種變遷主要源于外部力量，制度會適應其內部動力以保持其本身并建立新的均衡J. Mahoney and K. Thelen， A Theory of Gradual Institutional Change in Explaining Institutional Change： Ambiguity， Agency and Power， Cambridge： Cambridge University Press， 2010，pp. 1-32.。然而，可以認為，“間斷均衡”往往體現(xiàn)著一段歷史時期內制度從均衡到斷裂、再到形成新的均衡的過程。從更為宏觀的歷史視角來看，較長歷史時期內制度變遷的總過程，從制度穩(wěn)定到變革、再到穩(wěn)定的長期過程，注定會表現(xiàn)出多樣且復雜的變化模式。20世紀90年代，西倫引入了不同增量變化模式的概念，并討論了漸進式制度變遷的模式和順序。在其早期研究中，他指出，沒有必要在制度穩(wěn)定與制度變革二者間劃出一條明確的界限，制度穩(wěn)定時期通常以漸進式變化為特征，并隨著時間的推移呈現(xiàn)出四種增量制度變革模式。我們可以認為，“間斷均衡”是以一種相對中觀甚至微觀的視角來關注制度變遷的過程，而漸進式變遷則可以被認為是在更為宏觀的歷史視野下整體性把握制度變遷的總體過程。

（一）“間斷均衡”：制度均衡與制度斷裂間的平衡性驅動

歷史制度主義的基本觀點認為，制度在大多數(shù)時間里都是處于均衡狀態(tài)的，然而這種均衡不是一直持續(xù)的，而是在之前制度穩(wěn)定狀態(tài)下持續(xù)至“斷裂”的時間內發(fā)揮其既定的功能，一旦此種均衡被打破，就會產生制度斷裂，進而逐漸形成新的均衡，發(fā)生制度變遷。然而，只有在制度變遷確實發(fā)生的情況下，我們才認為存在著足夠的動力來形成一個擺脫均衡和慣性的運動，如果不發(fā)生變遷，我們是無法對其進行觀測的。因而，我們可以認為，在制度變遷的過程中，存在著一種或源于制度變遷中的環(huán)境依賴，或源于制度發(fā)展慣性的平衡性驅動力，在其驅動作用下，從制度均衡到制度斷裂、再到新的制度均衡的過程得以實現(xiàn)。

縱觀當代中國監(jiān)察體制變遷的歷史脈絡，顯著的制度“斷裂”均發(fā)生在制度變遷的“決策關鍵點”之后。1949年以后，在多方動力驅動形成的動力機制下，黨內紀律檢查制度和行政監(jiān)察制度建立，民主革命時期黨內紀律檢查制度和革命根據(jù)地監(jiān)察制度所形成的制度均衡被打破，制度在此發(fā)生斷裂。然而，“斷裂”只是一種暫時形態(tài)，此時的“斷裂”更多沿襲了之前制度的有機內核，只有形成新的制度均衡才能達到制度穩(wěn)定。改革開放后至80年代的制度變遷亦然。在環(huán)境、觀念、利益等多方面驅動構成的動力機制下，產生的新的制度斷裂與之前監(jiān)察體制曲折發(fā)展時期相比，發(fā)生了顯著的變化。然而，此制度斷裂是適應于此時歷史發(fā)展趨勢和時代要求的，而且，此時的制度斷裂主要是監(jiān)察體制的恢復和重建，因而，此次斷裂的發(fā)生更大程度上來源于路徑依賴的綜合選擇。所以，在上述動力因素的基礎上，由于環(huán)境依賴以及制度慣性等方面的平衡性驅動力的影響，制度斷裂經一段時間內的系列修補和完善后，形成了新的制度均衡。2016年底的制度變遷是在嘗試性地逐步打破長久以來形成的制度均衡的基礎上，在多方動力驅動的綜合影響下實現(xiàn)制度斷裂的。國家監(jiān)察體制改革是在綜合動力機制影響下形成的制度變遷，將監(jiān)察機關從其原來所屬的行政機關中剝離出來，作為獨立的國家政治機關與“一府兩院”并列，這屬于制度變革的創(chuàng)新之舉，在此之前尚無先例。至今為止，監(jiān)察體制改革初步完成，但尚在探索完善之中，只有在多方平衡性動力的驅動作用下，才能在此創(chuàng)新實踐中不斷修補完善、取長補短，在真正達到適應于本國國情的基礎上形成新的制度均衡。

（二）漸進式變遷：制度穩(wěn)定與制度變革間的增量性驅動

西倫與馬奧尼研究發(fā)現(xiàn)，在制度穩(wěn)定時期，制度通常表現(xiàn)出漸進式變化的特征，而且，不是所有的變化都會在政策的實際運作中發(fā)揮作用，有些變化可能僅僅是一種手段。在此基礎上，他們思考并區(qū)分出“置換”“置入”“偏移”“轉化”四種增量變遷模式。比之于堅持只有一種劇烈的變遷模式，這四種模式的產生使得歷史制度主義能夠更為有序地闡釋組織和制度變遷的進程。縱觀當代中國監(jiān)察體制變革的演進歷程，不難看出它是在以上變遷模式的綜合作用下實現(xiàn)漸進式變遷的。

代表著制度內既有的規(guī)則模式被變形的“置換”策略，被公認為是最簡單的一種變遷形式，這一方法也可以被認為僅是對傳統(tǒng)組織和政策變化的觀念重述。這種形式的變形發(fā)生在大多數(shù)的持續(xù)性制度中，并可能積聚更顯著的變形＼[美＼] B. 蓋伊·彼得斯：《政治科學中的制度理論：新制度主義》，王向民、段紅偉譯，上海人民出版社2018年版，第82頁。。因而，在當代中國監(jiān)察體制變革的歷程中，表現(xiàn)為以“置換”模式實現(xiàn)漸進式變遷的增量性驅動，可以說在我們前文各方面驅動的討論中多有涉及和體現(xiàn)。當規(guī)則為應對環(huán)境的變化而發(fā)生變化時，就發(fā)生了“偏移”?；仡櫘敶袊O(jiān)察體制發(fā)展變革的歷程，可以發(fā)現(xiàn)無論是初步創(chuàng)立時期、恢復重建時期還是探索創(chuàng)新時期，制度變遷都不是一蹴而就的，都是在不同的歷史背景下為應對歷史環(huán)境的變化，滿足不同時期的社會發(fā)展需要而逐步進行增量性變革，進而實現(xiàn)“偏移”的?！爸萌搿笔侵笇⑿碌囊?guī)則凌駕或并行于既有規(guī)則而引發(fā)的變化。諸如我國監(jiān)察制度發(fā)展史上曾經撤銷行政監(jiān)察機關，兩次合署辦公，創(chuàng)建獨立于行政機關的國家監(jiān)察機關，都是逐步將新的制度規(guī)則覆蓋于既有規(guī)則之上，實現(xiàn)增量性制度變遷?！稗D化”是指在已有的規(guī)則和結構的基礎上，逐步改變既有規(guī)則和結構，并逐步建立新的制度和結構的過程。此種漸進性變遷模式主導下的增量性驅動力，在國家監(jiān)察體制改革的過程中發(fā)揮了尤為重要的作用。在原先以黨內紀律檢查制度和行政監(jiān)察制度并行為主導的制度穩(wěn)定下，國家監(jiān)察體制在原有制度結構的基礎上開始實現(xiàn)制度變革。從試點到在全國推開，進而逐步通過了《憲法》修正案、《中華人民共和國監(jiān)察法》，從而在法律層面確立了新的制度和結構的法律依據(jù)和標準，最終建立了新的制度和結構，進入新的制度穩(wěn)定?？傊?，從漸進性變遷模式視角，有利于我們通過更為宏觀的歷史視野審視監(jiān)察制度變革的總體過程，在促進制度變遷的動力機制中發(fā)現(xiàn)促進制度穩(wěn)定與制度變革之間歷史性轉換的增量性驅動力。

五、獨立、合作與權威導向的利益驅動

歷史制度主義認為，利益既可以作為獨立變量，又可以作為干預變量起作用。中國監(jiān)察體制初步建立前期，由于黨和國家在各方面建設的精力、資源和力量都有限，以及出于對1949年以前黨內紀律檢查機構和革命根據(jù)地監(jiān)察機構在組織結構、運行方式上的區(qū)別的考慮，我國沿襲了1949年以前黨內紀檢制度和監(jiān)察制度相互獨立運行的形式，初步建立了適應于新國情的黨內紀律檢查制度和行政監(jiān)察制度。二者在工作對象和工作職能上的交叉要求，必然形成良好的協(xié)作，使得自1949年至50年代后期，黨內紀律檢查機關與行政監(jiān)察機關一直處于在兩個相互交叉的監(jiān)察范圍內協(xié)調合作的有機平衡中。利益因素在實質上表現(xiàn)為一種權力的不對稱關系，當利益目標產生偏差時，處于強勢的一方會將自身置于有利地位，同時也會相應地損害另一方利益。到50年代中后期的曲折發(fā)展時期，行政監(jiān)察機關在“左傾”思潮的影響下，被認為沒有存在意義和價值，因而被取消。黨的中央和地方各級監(jiān)察委員會代替黨的紀律檢查委員會，黨紀監(jiān)察與行政監(jiān)察由合作關系轉為替代關系。因而從50年代中后期開始，黨的中央和地方各級監(jiān)察委員會獨立承擔起監(jiān)察工作，直至1977年黨中央決定恢復建立黨的紀律檢查機關。

1979年3月，中央紀委和中央組織部就國務院各部、委、局成立紀律檢查機構問題作出規(guī)定之后，國務院各部、委、局相繼成立紀律檢查機構。但是，這種構建直接導致了黨政不分、職能權限劃分不明的困境，嚴重影響工作效率的提高以及工作全方位的展開。很顯然，此種“獨立”紀檢無法滿足當時經濟發(fā)展形勢下監(jiān)察工作的迫切需要。在攻克監(jiān)察工作所處困境的利益驅動下，重建行政監(jiān)察機關以實現(xiàn)黨政分開、明晰職能權限顯得刻不容緩。為了適應進一步改革開放、建設社會主義市場經濟體制所面臨的新形勢，以及為進一步加強黨的紀律檢查工作，強化行政監(jiān)察機關職能，使之形成有效的合力，以集中力量加強黨風廉政建設，保證經濟建設順利進行，1993年1月，根據(jù)中共中央、國務院的決定，中央紀委和監(jiān)察部開始合署辦公，實行一套工作機構履行黨的紀律檢查和行政監(jiān)察兩項職能的體制，這是我國監(jiān)察體制的一項重大改革。合署辦公后的中央紀委對黨中央全面負責，監(jiān)察部依照憲法規(guī)定仍然屬于國務院序列，受國務院領導。合署辦公后的紀檢監(jiān)察工作以反腐敗為重點，直接為改革開放和經濟建設服務。此外，結合前文路徑依賴下的合署辦公出于理性選擇和價值判斷的綜合驅動，這恰恰說明制度變遷并非僅由單一、孤立的動力因素所決定，而是由相對復雜、多元且綜合的動力機制決定的。

進入21世紀，我國監(jiān)察制度有了進一步的發(fā)展，也取得了一定的成效，形成了新的監(jiān)察體制格局，但是，依然存在著諸如監(jiān)察力量分散、監(jiān)督力量薄弱、監(jiān)督范圍有限等諸多弊端和局限。因而，在新時期國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的時代背景下，為克服當時監(jiān)察制度所面臨的多方弊端，增強監(jiān)察體制、監(jiān)察機構及其手段的權威性，從而有效對抗社會主義現(xiàn)代化過程中的貪腐行為，確保國民經濟健康充滿活力，國家實施監(jiān)察體制改革，建立了國家監(jiān)察機關——監(jiān)察委員會。為使國家監(jiān)督系統(tǒng)更具權威，更好地整合相對分散的監(jiān)督資源，監(jiān)察委員會再次通過合署辦公實現(xiàn)與紀委的“合作”，但區(qū)別在于此次參與“合作”的監(jiān)察委員會是獨立的國家政治機關而非隸屬于國家行政機關。在以促進中國特色社會主義經濟繁榮發(fā)展為主導，以合作、獨立和權威為表征的多樣化利益驅動下，中國監(jiān)督系統(tǒng)實現(xiàn)了多次適應于時代背景和要求的有機排列、組合和重構。

六、基于“計算”和“文化”方法的行為與價值選擇驅動

制度如何影響個人的行為是任何制度分析的核心問題。歷史制度主義的基本觀點認為，制度為行為者提供了可供選擇的制度結構和規(guī)則，以及行為者在行為過程中維護其自身利益的制度環(huán)境，行為者在以上要素的綜合驅動下作出不同的選擇，從而促使制度朝著對其有利的方向發(fā)展，最終實現(xiàn)制度變革。簡而言之，制度與行為之間存在著一種雙向關系：一方面，制度的存在形式影響著行為選擇;另一方面，行為選擇又推動著制度變遷。對于行為者的行為、制度的規(guī)定以及制度為什么會隨著時間的推移而存續(xù)等問題，歷史制度主義者給出了“計算方法”和“文化方法”兩種回答。

“計算方法”是指行為者在其認知范圍內所有方案的基礎上，基于某種策略性的計算，結合自身偏好，從而作出使其利益最大化的行為選擇。即使在掌握不完全信息的情況下，行為者也會按照其“滿意”的標準作出行為選擇。換言之，即使在現(xiàn)有的社會環(huán)境條件下所作出的“滿意”行為選擇最終并不能達到真正的利益最大化，行為者依然會作出如此選擇。20世紀50年代中后期，行政監(jiān)察機關被撤銷，雖然使得我國行政監(jiān)察體制遭遇曲折，但從歷史制度主義行為的視角來看，政策行為者正是由于意識到當時的行政監(jiān)察機關與黨內監(jiān)督機關在職能范圍、監(jiān)督對象等層面的重疊，基于“計算方法”的行為選擇驅動，為實現(xiàn)利益最大化而進行“理性”選擇（雖然后來看來它并沒有真正實現(xiàn)利益最大化）。始于2016年的國家監(jiān)察體制改革，最初只在北京、山西和浙江三地展開試點工作，也是考慮到我國幅員廣闊、情況復雜等綜合因素，在“計算方法”驅動下，為實現(xiàn)利益最大化而作出的理性行為選擇。通過試點工作的展開，可以預知在全國范圍內推廣時可能面臨的困難和問題，從而實現(xiàn)及時調整，更有利于全國范圍內對于新制度結構的理解和適應，為在全國范圍內廣泛推廣奠定良好的基礎。此外，面對前國家監(jiān)察制度下諸如監(jiān)督范圍和對象重疊、監(jiān)督資源浪費、監(jiān)督力量有限等固有矛盾，此次國家監(jiān)察體制改革實現(xiàn)的國家監(jiān)督權力轉換和系統(tǒng)重構，也是基于“計算方法”的行為選擇驅動而作出的為實現(xiàn)利益最大化的理性行為選擇。

通過將監(jiān)察機關作為獨立的國家政治機關從原先的行政機關中剝離出來，與“一府兩院”并列，實現(xiàn)與黨內紀律檢查機關合署辦公，不僅有力地整合了國家監(jiān)督資源，優(yōu)化了國家監(jiān)督權力配置，更加強化了國家監(jiān)督系統(tǒng)的權威，提高了監(jiān)督效率，可以說在現(xiàn)有國情下實現(xiàn)了基于“計算方法”驅動的理性選擇。

“文化方法”主要強調行為者在其價值觀、道德準則以及規(guī)范等主要驅動下進行的行為選擇?；凇拔幕椒ā钡男袨檫x擇，能夠推動制度變遷，而制度的存在亦能影響基于“文化方法”的行為選擇。在中華文明源遠流長的歷史長河中，形成了許多治國安邦的思想、文化和經驗，共同支撐著包括監(jiān)察制度在內的統(tǒng)治與管理制度。世所熟知的“為政以德”“修己以安百姓”“廉者政之本”“公生明，廉生威”“非儉無以養(yǎng)廉，非廉無以養(yǎng)德”等思想，構成中國古代廉政文化的深層內核，并內化為官僚群體廉潔從政的價值要求。這些思想在當代中國監(jiān)察體制的歷史沿革中，依然發(fā)揮著重要的驅動作用。回顧當代中國監(jiān)察體制變革的歷程，可以說基于“文化方法”的價值選擇驅動貫穿始終，“為人民服務”“不忘初心”十九大主題是“不忘初心，牢記使命，高舉中國特色社會主義偉大旗幟，決勝全面建成小康社會，奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利，為實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢不懈奮斗”。其中，“不忘初心”的重要內涵之一是時刻銘記“為中國人民謀幸?！保@不僅是對中國古代“重民愛民”“以民為本”思想的繼承，更是新時代背景下的發(fā)展和創(chuàng)新?！傲疂嵭奚怼薄暗虏偶?zhèn)洹⒁缘聻橄取笔舜髨蟾嬷兄赋?，“堅持五湖四海、任人唯賢，堅持德才兼?zhèn)?、以德為先，堅持注重實績、群眾公認，深化干部人事制度改革，使各方面優(yōu)秀干部充分涌現(xiàn)、各盡其能、才盡其用”。十八屆三中全會將“信念堅定、為民服務、勤政務實、敢于擔當、清正廉潔”作為“好干部”的標準，與“任人唯賢”思想高度契合。“制度籠子”等理念，對行為者價值層面的行為選擇起到了重要的驅動作用。在此價值選擇驅動與基于“計算方法”的行為選擇驅動的綜合動力作用下，行為者作出相應的行為選擇，進而推動了當代中國不同歷史時期內的制度變革。

結 語

基于歷史制度主義視角審視中國監(jiān)察體制的演進歷程，系統(tǒng)剖析推動中國監(jiān)察體制變遷的動力，不僅對于繼續(xù)深化監(jiān)察體制改革具有重要的指導作用，而且對于我們在此基礎上繼續(xù)展開針對影響中國監(jiān)察體制變革的因素、優(yōu)化制度宏觀結構體系等方面的研究具有重要的基礎性、引領性和先導性作用。今后，尚需對以下問題進行系統(tǒng)、全面和深度的思考。首先，不僅要總結提煉1949年以來中國監(jiān)察體制改革取得的豐碩成果，更要將其置于人類的歷史長河之中進行客觀評價。如何避免過去曲折發(fā)展的重演，如何總結并利用成功的歷史經驗，如何學習借鑒中國古代甚至域外監(jiān)察體制的合理內核和優(yōu)秀成果等，無疑是我們面臨的基礎性課題之一。其次，在客觀動力驅動既定的情況下，在不斷深化監(jiān)察體制改革的過程中，應如何作出理性、正確的行為選擇。最后，如何科學合理優(yōu)化結構性動力下的制度性動力、歷史性動力和行為性動力的基本內核和有機構成，這不僅關乎到中國監(jiān)察體制的未來發(fā)展，更是關系整個中華民族偉大復興的系統(tǒng)性、長遠性和戰(zhàn)略性課題?？偠灾?，當代中國監(jiān)察制度的改革及其成熟定型，不能靠偶然的沖動，也不能寄望于一紙文本的設計，它是在歷史因素、現(xiàn)實狀況和未來挑戰(zhàn)的疊加中磨礪而成的。

（責任編輯：彤 弓 羅 燕）

An Analysis of the Dynamics of the Changes of

Chinas Supervision System

Yan Deru Luan Chao

Abstract： Looking at the evolution of Chinas supervision system reform since 1949， it is found that the key to grasp the future development of the supervision system is systematically dissecting the dynamics that promote the reform of the supervision system. Historical institutionalism claims that only in the context of institutional development or in a broader historical context can we have a deeper understanding of the causal chain and dynamic mechanism of institutional change. Based on the research paradigm of historical institutionalism， this paper examines the historical process of the reform of Chinas supervision system， and finds that the driving factors for the reform of Chinas supervision system are multidimensional and complex. This includes： the comprehensive drive of environment and concept change; the macro structure drive of rule of law， efficiency and concentration; the rational choice drive under the influence of key nodes; the balance drive between system stability and change; the interest drive of independence， cooperation and authority; the behavior and value choice drive based on “calculation” and “culture” methods.

Keywords： Reform of Supervision System; Historical Institutionalism; Institutional Change