深化宅基地制度改革助推黑龍江省貧困農(nóng)戶住房保障

黃善林　馮廣京　郭翔宇

實(shí)施精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略以來，黑龍江省在住房保障方面取得了重大進(jìn)展和卓越成效。無論是貧困縣還是貧困村，貧困農(nóng)戶危房改造力度大、效果顯著，保障了貧困農(nóng)戶的住房安全。充分發(fā)揮農(nóng)村宅基地資源優(yōu)勢、提升貧困農(nóng)戶住房保障水平是黑龍江省實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興、鞏固提升脫貧攻堅(jiān)成果的重要路徑。

現(xiàn)階段，黑龍江省貧困農(nóng)戶住房保障及宅基地利用狀況仍存在一系列問題有待解決。一是現(xiàn)行保障措施的頂層設(shè)計(jì)不足，村莊規(guī)劃缺位。由于絕大多數(shù)村莊未制定村莊規(guī)劃，危房改造采用原址新建、修繕方式、“建新不拆舊”，改造后的住房仍然是原先凌亂分散的布局，不利于宅基地的有序退出，違背部分村莊的自然演替規(guī)律。二是現(xiàn)行保障措施覆蓋范圍有限，部分貧困農(nóng)戶無法享受住房保障政策。危房改造政策認(rèn)定的改造對象是擁有危房的貧困農(nóng)戶，而無房貧困農(nóng)戶無法得到政策扶持，無法解決其最基本的安全住房問題，也無法享受宅基地權(quán)益保障。三是現(xiàn)行保障措施資金壓力大，住房質(zhì)量及保障水平不高。危房改造任務(wù)繁重，籌措資金壓力較大。在利用有限資金實(shí)施危房改造政策的過程中，危房改造的戶均面積偏小、配套設(shè)施不足，且新建住房以彩鋼房為主，其住房保障水平低。四是現(xiàn)行保障措施未有效利用閑置廢棄宅基地，資產(chǎn)功能未能得到有效釋放。當(dāng)前仍存在部分“一戶多宅”、宅基地面積普遍超標(biāo)、村莊宅基地閑置率和廢棄較高的現(xiàn)象，然而，現(xiàn)有住房保障政策實(shí)施粗放低效，未能統(tǒng)籌優(yōu)化利用宅基地資源。

因此，大力提升農(nóng)村宅基地資源利用效益、充分挖掘提高貧困農(nóng)戶住房保障水平是黑龍江省實(shí)現(xiàn)貧困農(nóng)戶改善生產(chǎn)生活條件的重要路徑。針對上述問題，提出如下建議：

一、分類推進(jìn)村莊發(fā)展，細(xì)化調(diào)查宅基地資源

貧困農(nóng)戶住房安全問題在不同的村莊表現(xiàn)出不同的特點(diǎn)，因此對村莊進(jìn)行分類、宅基地資源摸底調(diào)查是實(shí)施宅基地制度改革的基礎(chǔ)性工作。

一是順應(yīng)鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)律和演變趨勢，針對平原區(qū)、半山區(qū)、山區(qū)等不同鄉(xiāng)村的發(fā)展現(xiàn)狀、區(qū)位條件和資源稟賦，把全省的村莊劃分為改造提升型的集聚提升類村莊、共建共享型的城郊融合類村莊、保護(hù)開發(fā)型的特色保護(hù)類村莊、安邊固國型的邊境一線類村莊、拆舊建新發(fā)展型的搬遷撤并類村莊，因村制宜，精準(zhǔn)施策。同時(shí)應(yīng)注意拒絕大拆大建，尊重各個(gè)村莊的自然肌理與特色，根據(jù)各個(gè)村莊現(xiàn)有基礎(chǔ)、資源條件、社會(huì)需要，確定各個(gè)村莊的職能和今后發(fā)展方向，發(fā)展農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)，改變農(nóng)村面貌。

二是結(jié)合第三次全國國土調(diào)查，重點(diǎn)對貧困縣、貧困村內(nèi)宅基地資源開展細(xì)化調(diào)查，對“拆除未盡”“廢棄”地塊等分類標(biāo)注，全面摸清各類型村莊的宅基地面積、用途、權(quán)屬、布局等基本情況，依據(jù)現(xiàn)狀調(diào)查成果，建立農(nóng)村閑散宅基地土地臺(tái)賬和盤活利用數(shù)據(jù)庫，為實(shí)施宅基地制度改革奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

二、優(yōu)化農(nóng)村宅基地空間布局，分類構(gòu)建貧困農(nóng)戶住房保障體系

貧困農(nóng)戶宅基地空間布局零散，住房無保障農(nóng)戶的家庭特征各異，對住房的需求也不同。因此，優(yōu)化布局、分類構(gòu)建住房保障是實(shí)現(xiàn)住房保障安全的關(guān)鍵步驟。

一是優(yōu)化貧困村莊布局，需從以下兩個(gè)方面進(jìn)行：一方面對已入住新房的貧困農(nóng)戶遺留的危房進(jìn)行有償“滅跡”，鼓勵(lì)貧困農(nóng)戶拆除并復(fù)墾廢棄的宅基地，進(jìn)行宅基地統(tǒng)一規(guī)劃整理;另一方面因地制宜統(tǒng)籌村莊空間發(fā)展，依法調(diào)整修改鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃，與縣（市、區(qū)）鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃統(tǒng)籌考慮，推行“多規(guī)合一”，規(guī)范宅基地用地空間布局，將部分貧困農(nóng)戶向自然環(huán)境較好位置如中心村、中心屯集中劃定宅基地，或是集中統(tǒng)建、多戶聯(lián)建，減少農(nóng)村居民點(diǎn)數(shù)量，加強(qiáng)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、道路交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，科學(xué)布局農(nóng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，改善貧困農(nóng)戶的居住條件和環(huán)境，實(shí)現(xiàn)分散宅基地資源集約化利用。

二是完善現(xiàn)行保障措施頂層設(shè)計(jì)不足，將無房無宅基地農(nóng)戶納入農(nóng)村住房保障體系。按照貧困農(nóng)戶的家庭特征狀況，精準(zhǔn)識(shí)別各類貧困農(nóng)戶的住房需求，分類實(shí)施住房保障方式。針對有種植行為的貧困農(nóng)戶，采取“原址新建”，方便進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營;針對無宅基地有種植行為的貧困農(nóng)戶，進(jìn)行“劃地新建”，其戶均面積以滿足其生產(chǎn)生活功能需求為原則;針對家中的勞動(dòng)力常年外出務(wù)工，無種植行為的貧困農(nóng)戶，進(jìn)行“集中新建”;針對無勞動(dòng)力但身體較為健康的貧困農(nóng)戶，配給“廉租住房”;針對已基本喪失勞動(dòng)能力的貧困農(nóng)戶，配給“幸福大院”，提供住房、醫(yī)療等優(yōu)質(zhì)服務(wù)，注重其生活的綜合性保障。

三、建立農(nóng)戶宅基地退出與住房保障銜接機(jī)制，促進(jìn)鄉(xiāng)村功能有效提升

針對所有對宅基地依賴程度低的農(nóng)戶，可以對其鼓勵(lì)實(shí)現(xiàn)宅基地分類有序退出，逐漸把村莊分散的宅基地資源整合起來。

一是已經(jīng)進(jìn)城買房、在城市具有穩(wěn)定就業(yè)且屬于成功市民化的農(nóng)戶，對宅基地依賴程度低。集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)該結(jié)合土地征收區(qū)片價(jià)和增減掛鉤結(jié)余指標(biāo)調(diào)劑費(fèi)等確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，以合理的市場價(jià)格回購其宅基地及其農(nóng)房。切實(shí)落實(shí)宅基地自愿有償退出，為進(jìn)城農(nóng)民提供資金支持，同時(shí)顯化宅基地使用權(quán)的用益物權(quán)、量化宅基地資格權(quán)。

二是無生產(chǎn)經(jīng)營行為、患有重大疾病具有宅基地的貧困農(nóng)戶，因其無能力籌資建房，對宅基地依賴更低。這類農(nóng)戶數(shù)量在貧困村十分突出，允許采取“以地養(yǎng)老”的方式，自愿將宅基地退回村集體以換取養(yǎng)老服務(wù)，獲得住房和生活保障，實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)和宅基地的有序退出。

三是集中劃定宅基地的貧困農(nóng)戶，通過將區(qū)位較好的宅基地置換原有宅基地的方式，注意在置換新宅基地的過程中，嚴(yán)格執(zhí)行宅基地法定的面積標(biāo)準(zhǔn)，禁止盲目超占現(xiàn)象。農(nóng)房按規(guī)劃設(shè)計(jì)建造，生產(chǎn)生活空間科學(xué)合理分離，精準(zhǔn)實(shí)施貧困農(nóng)戶保障住房政策。

四、搭建農(nóng)村住房及宅基地交易平臺(tái)，完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)體系

村莊內(nèi)大量宅基地和農(nóng)房被閑置、低效利用，是制約貧困農(nóng)戶住房保障水平提高的重要原因。因此，搭建農(nóng)村住房及宅基地交易平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)有償利用，是提高住房保障水平的重要途徑。

一是針對村莊中的大面積廢棄宅基地進(jìn)行復(fù)墾以補(bǔ)充增加耕地，通過土地整治形成集中連片、高質(zhì)量黑土地農(nóng)田，改善生產(chǎn)條件，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，作為占補(bǔ)平衡指標(biāo)調(diào)劑使用和永久基本農(nóng)田整備區(qū)管理。

二是通過建立宅基地結(jié)余置換機(jī)制，將宅基地整理出來的結(jié)余指標(biāo)與城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目區(qū)聯(lián)系起來，壯大村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。依據(jù)村鎮(zhèn)規(guī)劃，列入近期搬遷計(jì)劃的村莊，村莊內(nèi)部的零星建設(shè)用地，可納入掛鉤項(xiàng)目復(fù)墾區(qū)。構(gòu)建內(nèi)容更豐富的城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合。

三是通過租賃、合作方式把農(nóng)村空閑農(nóng)房盤活。針對未完全市民化、對宅基地有一定依賴性的農(nóng)戶，可以對其常年閑置的住房進(jìn)行有償使用。既可以作為廉租住房出租給貧困農(nóng)戶使用，也可以發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)，激活農(nóng)房的使用價(jià)值，撬動(dòng)鄉(xiāng)村振興。找準(zhǔn)農(nóng)民意愿和市民之間的接口，對村里破舊閑置農(nóng)房進(jìn)行舒適化改造，作為“民宿”出租給游客使用，打造一批“網(wǎng)紅小鎮(zhèn)”，實(shí)現(xiàn)農(nóng)旅融合。發(fā)揮鄂倫春族、赫哲族等少數(shù)民族特色，彰顯北方寒地農(nóng)耕文明，展現(xiàn)“一村一韻”，讓活態(tài)的鄉(xiāng)村文化傳承下去，提升鄉(xiāng)村服務(wù)供給品質(zhì)。

五、探索農(nóng)村宅基地置換機(jī)制，提升鄉(xiāng)村服務(wù)供給品質(zhì)

宅基地屬于村莊建設(shè)用地，具有存量大、利用率低的特點(diǎn)，急需探索農(nóng)村宅基地與經(jīng)營性建設(shè)用地、公益性公共設(shè)施用地置換機(jī)制，為貧困農(nóng)戶住房保障提供用地和資金保障，進(jìn)而改善貧困農(nóng)戶居住環(huán)境。

一是建設(shè)宅基地流轉(zhuǎn)市場，探索宅基地與城市經(jīng)營性建設(shè)用地置換機(jī)制。針對部分城鄉(xiāng)結(jié)合部或處于中小城市的貧困地區(qū)，這些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿^大，可以采取宅基地直接入市的方式提高農(nóng)民的議價(jià)資本，對國有土地市場進(jìn)行補(bǔ)充。使脫貧攻堅(jiān)工作與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展各領(lǐng)域工作相銜接，與農(nóng)村城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化相統(tǒng)籌，充分發(fā)揮政府主導(dǎo)和市場機(jī)制作用，穩(wěn)步提高貧困農(nóng)戶和集體經(jīng)濟(jì)組織增收脫貧能力。

二是依照鄉(xiāng)村振興規(guī)劃“產(chǎn)業(yè)興旺”原則，探索宅基地與集體經(jīng)營性用地的置換機(jī)制，與產(chǎn)業(yè)扶貧相結(jié)合。為發(fā)展農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)提供用地支撐，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村“三產(chǎn)”融合。在滿足規(guī)劃和用途管制的前提下，鼓勵(lì)集體經(jīng)濟(jì)組織以自營、出租、入股、聯(lián)營等方式，將盤活的宅基地資源用于發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品冷鏈、初加工、倉儲(chǔ)等產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展項(xiàng)目。促進(jìn)貧困農(nóng)戶就業(yè)增收多元化，增強(qiáng)改善住房結(jié)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)能力。

三是依照鄉(xiāng)村振興“生態(tài)宜居”原則，探索宅基地與公益性公共設(shè)施用地置換機(jī)制，建設(shè)美麗家園。在農(nóng)民集中區(qū)加快村鎮(zhèn)建設(shè)提檔升級(jí)，推進(jìn)鄉(xiāng)村景觀化景區(qū)化改造。將騰退出的部分宅基地自用于在居民點(diǎn)集中的地方進(jìn)行村莊環(huán)境改造、公共設(shè)施配套建設(shè)以及村內(nèi)民生事業(yè)建設(shè)，優(yōu)先解決村里住房無保障貧困農(nóng)戶的住房保障落地問題。同時(shí)全域打造生態(tài)宜居的鄉(xiāng)村環(huán)境，提升貧困農(nóng)戶居住條件，改善生活環(huán)境，實(shí)實(shí)在在地解決貧困農(nóng)戶最關(guān)心的住房安全問題。

（作者黃善林系東北農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理與法學(xué)院副教授、博士生導(dǎo)師;馮廣京系東北農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理與法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師;郭翔宇系東北農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師）

責(zé)任編輯/呂巖萍