試論陜甘寧邊區(qū)縣級“三三制”政權建設?

孫錫芳 毛楠楠

摘 要：抗日戰(zhàn)爭時期，中國共產(chǎn)黨為實現(xiàn)革命階級的聯(lián)合專政，鞏固抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線，在陜甘寧邊區(qū)民主政權建設中實行“三三制”政策。作為陜甘寧邊區(qū)三級政權中的中間層級，縣級政權起著承上啟下的重要作用。縣級“三三制”政權建設不但增強了縣級政府的階級基礎，并且使其更具有民主性和科學性，增強了政權的合法性，進一步鞏固了抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線。

關鍵詞：陜甘寧;縣級政權;“三三制”政策

中圖分類號 D23文獻標識碼 A文章編號 1001-0475（2020）03-049-05

關于陜甘寧邊區(qū)的研究歷來為國內(nèi)外學者所重視，在史料整理方面出現(xiàn)了《陜甘寧革命根據(jù)地史料選輯》《延安民主模式研究資料選編》等具有重要價值的史料匯編，在學術專著研究方面成果卓著。隨著社會主義協(xié)商民主建設的進一步重視與加強，陜甘寧邊區(qū)“三三制”政權建設也成為學術研究的一個重要領域?！叭啤闭呤侵袊伯a(chǎn)黨在抗日戰(zhàn)爭時期偉大的政治創(chuàng)造，是中國共產(chǎn)黨實現(xiàn)革命階級的聯(lián)合專政、反對國民黨一黨專政、鞏固抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線的一種民主政策。它不但是中國共產(chǎn)黨協(xié)商民主的開端，也是建立新民主主義政權的一次嘗試。作為邊區(qū)三級政權中的中間層級，縣級“三三制”政權建設具有重要的歷史作用。

一、邊區(qū)縣級“三三制”政權建設的歷史背景及政權結構

（一）歷史背景

1935年瓦窯堡會議，中國共產(chǎn)黨確立了建立抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線的政策。第二次國共合作后，中華蘇維埃西北辦事處改稱陜甘寧邊區(qū)政府。邊區(qū)政府成為中華民國政府體制的組成部分，直屬行政院領導。根據(jù)《中華民國國民政府組織法》規(guī)定，中華民國在行政區(qū)劃上采取省、縣、鄉(xiāng)制。為在行政區(qū)劃制度方面邊區(qū)與中華民國相統(tǒng)一，陜甘寧邊區(qū)正式將行政區(qū)劃劃分為邊區(qū)、縣級、鄉(xiāng)級三級。同時，陜甘寧邊區(qū)設有三邊、綏德、關中、隴東四個分區(qū)，其中分區(qū)各縣同時受各專署的領導?？傮w而言，縣級政權處于邊區(qū)三級政權的中間層級，起著承上啟下的重要樞紐作用。

陜甘寧邊區(qū)政府的建立，由工農(nóng)民主政權轉變?yōu)榭谷彰裰髡唷Ｅc此同時，蘇維埃民主制度改為議會民主制度。1939年1月，邊區(qū)第一屆參議會在延安正式召開，至此，邊區(qū)抗日民主政權自上而下全部建立。雖然政權性質(zhì)發(fā)生變化，但是政權機關人員構成并無多大改變。中國階級構成有兩頭小中間大的特點，中間階級占大多數(shù)，尊重中間分子的利益并吸收他們進入政權建設是十分必要的。為鞏固抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線，1940年3月6日，中共中央頒布了《抗日根據(jù)地的政權問題》的指示，指出：“在抗日時期，我們所建立的政權的性質(zhì)，是民族統(tǒng)一戰(zhàn)線的。這種政權，是一切贊成抗日又贊成民主的人們的政權，是幾個革命階級聯(lián)合起來對于漢奸和反動派的民主專政?！薄案鶕?jù)抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線政權的原則，在人員分配上，應規(guī)定為共產(chǎn)黨員占1/3，非黨的‘左派進步分子占1/3，不‘左不右的中間派占1/3。”[1]（P.741-742）

這是共產(chǎn)黨調(diào)節(jié)各抗日階級政治利益的民主政策，是幾個革命階級的聯(lián)合專政，簡稱“三三制”政策。

（二）政權結構

為與南京國民政府政治體制在形式上保持一致，結合邊區(qū)的實際情況，邊區(qū)采取“二權半”的政權結構，即議政并行加上司法半獨立。由參議會行使立法權，政府行使行政權，參議會與政府是平行關系。法院行使司法權，但處于“半獨立”地位。

具體而言，參議會是代表各個階級的民意機關，是邊區(qū)的最高權力機關，對政府和司法機關起著檢查、監(jiān)督和指導作用。參議會是根據(jù)普遍性、民主性、平等性原則通過無記名投票方式選舉產(chǎn)生。第二屆參議會后民主選舉開始與“三三制”原則相結合，因此其議員成分具有廣泛性和代表性?？h參議會是縣級政權的最高權力機關，同時是代表人民意志的民意機關。

邊區(qū)政府是邊區(qū)的最高行政機關，是參議會閉會期間的最高權力機關。政府在行政上具有相對獨立性，綜合處理全邊區(qū)的行政事務，且認為參議會議案不當時可以送回復議，因此在一定程度上對參議會起著制約作用。政府委員由參議會選舉產(chǎn)生。參議會休會期間設常駐委員會，常駐委員會只有監(jiān)督權、建議權、咨詢權和參與政府行政立法權，沒有獨立立法權?！翱h政府受邊區(qū)政府之領導，縣參議會之監(jiān)督，綜理全縣行政事宜?！盵2]（P.130）縣政府委員會是縣級政府的權力機關，對上級政府和縣議會負責。作為縣一級的行政長官，邊區(qū)政府成立初期由縣級黨委提名產(chǎn)生。隨著普選運動的逐次開展以及人民對選舉運動的熱情高漲，縣長的候選提名權逐漸擴大。縣長主要由縣參議會討論選舉產(chǎn)生，執(zhí)行邊區(qū)的施政綱領，領導人民開展各項工作。縣長對參議會進行政府工作報告以增強政府工作透明度和接受民眾檢查監(jiān)督。

法院是司法機關。根據(jù)《陜甘寧邊區(qū)議會及行政組織綱要》的規(guī)定，邊區(qū)法院審判獨立但隸屬于主席團之下。同時由于邊區(qū)法制化程度較低、司法人員業(yè)務素質(zhì)偏低等現(xiàn)實因素的制約，法院在人員構成上并未與行政機關分離，司法機關由專員兼任高等分庭庭長。縣政府下設司法處或法院，縣長兼任司法處長或縣法院院長，從而以政府的力量來彌補司法的不足。因此，法院并不是完全獨立的，在政治和行政上受政府領導，只能說是“半獨立”。

二、邊區(qū)縣級“三三制”政權的建設過程及存在的問題

（一）縣級政權實施“三三制”政策的歷史過程

陜甘寧邊區(qū)為在全邊區(qū)推行“三三制”政策探索經(jīng)驗，同時為了鞏固新區(qū)民主政權，1940年，“三三制”政策先后在綏德、隴東兩個新區(qū)試行。綏德警備區(qū)在分區(qū)參議會未正式選出前，于1940年7月召開了警備區(qū)臨時參議會，參議會議員遵循“三三制”原則，在全警備區(qū)中各地方士紳、抗日黨派、救亡團體及當?shù)卣v軍中臨時選派。參議會成為一個過渡的民意機關。隴東分區(qū)在積極進行縣鄉(xiāng)兩級的民選運動的同時，為更好地聽取民意和商討今后的施政方針，積極籌備召開臨時參議會。臨時參議員由各黨派、駐軍和群眾團體選派。綏德、隴東分區(qū)各縣也按“三三制”原則，聘請各方面的代表人士組成各縣的臨時政府委員會。如鎮(zhèn)原縣，由縣政府聘請了當?shù)馗鹘?、各黨派、各階層共35人組成政府委員會，其中共產(chǎn)黨員14人，國民黨員10人，無黨無派11人。[3]（P.217）慶陽縣的縣臨時政府委員會的委員共有35人，其中共產(chǎn)黨員12人，國民黨員10人，宗教人士1人，哥老會1人，無黨派人士12人，且在會議時期“討論精神很好”[4]（P.313）。關于“三三制”政策的初步嘗試取得了良好的效果，給予了中間人士參政議政的信心。

1941年1月30日，陜甘寧邊區(qū)中央局發(fā)出了《關于徹底實行“三三制”的選舉運動給各級黨委的指示》，要求各地在1941年的選舉運動中切實貫徹“三三制”原則，建立起真正模范的新民主主義政權。第二次普選運動全面實行“三三制”政策，在全邊區(qū)選出4萬多名鄉(xiāng)級參議員，其中共產(chǎn)黨員占1/3左右。在縣參議會和政府委員會的選舉中，“三三制”一般貫徹的不夠好。在個別縣級的政府和參議會中，共產(chǎn)黨外的黨派和民主人士只占少數(shù)。如延川縣，共選舉參議員99人，其中共產(chǎn)黨員45人。

1941年11月6日至21日，陜甘寧第二屆參議會第一次會議在延安召開，通過了《陜甘寧邊區(qū)施政綱領》（簡稱《五一施政綱領》）。《五一施政綱領》是中國共產(chǎn)黨同各界、各黨派共同的政治綱領，是邊區(qū)建設“三三制”政權的政治基礎。這次會議的召開標志著“三三制”政權的正式建立。1942年，為了克服在縣級“三三制”實施中的缺點，邊區(qū)政府于3月6日發(fā)出《為充實“三三制”給各縣的指示信》，要求對延安、延長、子長、志丹、神府、新正、曲子、定邊這8個縣于1942年8月至12月進行縣級參議會和政府改選。其余各縣可在召開縣市第二次參議會時進行調(diào)整。對于在縣議會中中共黨員超過1/3的，共產(chǎn)黨員應自動提出辭職，由共產(chǎn)黨外候補議員補充。并提出各縣可斟酌聘請有能力和有名望的共產(chǎn)黨外人士。延安、延長、子長、志丹等8個縣在1942年召開縣參議會第二次會議的時候，采取共產(chǎn)黨員自動退出的辦法，對縣政府委員會和參議會人員組成進行了調(diào)整，深入貫徹落實了“三三制”原則。例如延長縣參議會有20名共產(chǎn)黨參議員退出，縣參議員總數(shù)57人，共產(chǎn)黨參議員占19人。[5]神府縣33名共產(chǎn)黨參議員請求退出參議會，補選黨外人士繼任。[6]

其他各縣通過改選基本實現(xiàn)了“三三制”。如甘泉縣在改選后基本實現(xiàn)了“三三制”，其中政府委員9人，包括共產(chǎn)黨員3人，中間分子4人，進步分子2人;常駐議員5人，包括共產(chǎn)黨員2人，中間分子2人，進步分子1人。[4]（P.479）1942年底已經(jīng)有22個縣完全實現(xiàn)了“三三制”。

作為縣級政權的首腦，邊區(qū)縣長大都經(jīng)過革命斗爭的洗禮，是有著豐富斗爭經(jīng)驗的老革命。其中農(nóng)民成分占多數(shù)。1943年4月，邊區(qū)政府發(fā)布《陜甘寧邊區(qū)各級政府干部管理暫行通則》和《陜甘寧邊區(qū)各級政府干部任免暫行條例》，規(guī)定邊區(qū)政府所屬干部均由民政廳統(tǒng)一管理，各級政府干部任用依“三三制”精神行使。隨著“三三制”的推行，邊區(qū)縣長的社會結構中也出現(xiàn)了女縣長和地主士紳的身影。

1944年12月在延安召開的邊區(qū)第二屆參議會第二次大會，檢閱了1941年邊區(qū)第二屆參議會第一次大會以來在邊區(qū)實施民主政治的成果，進一步鞏固了“三三制”政權。

（二）縣級 “三三制”政權建設過程中存在的主要問題及解決辦法

由于缺乏經(jīng)驗和“左”的錯誤的影響，“三三制”在邊區(qū)的實行中出現(xiàn)了一些問題。其中在縣級政權中存在的問題主要表現(xiàn)如下：

第一，有“湊數(shù)”現(xiàn)象?？h級參議會召開第二屆參議會時，退出了許多共產(chǎn)黨員，聘請了許多黨外人士。但是，許多縣聘請的黨外人士只是為完成“三三制”原則擺擺樣子。其中對進步分子的物色也并未重視，進步分子相對于中間分子來說數(shù)量很少。

第二，進入政權的黨外人士有的有職無權。這個現(xiàn)象在整個邊區(qū)有表現(xiàn)，一些共產(chǎn)黨人在工作中不善于與黨外人士商量辦事，存在包辦代替現(xiàn)象，黨外人士對此很有意見。如黨員科員參加黨員會議，不向非黨員科長請假等。[7]（P.25）

第三，對于中間分子的定義認識不清。在新區(qū)好幾個縣出現(xiàn)了“共產(chǎn)黨一分，國民黨一分，無黨無派一分”和“共產(chǎn)黨一分，國民黨一分，哥老會一分”等錯誤觀點。前文試行期間的鎮(zhèn)原縣和慶陽縣便是如此。由于對國民黨和哥老會等黨派組織沒有區(qū)分中間分子和反動勢力，在中間分子中混入了一些反動分子和特務分子。對此，1944年林伯渠在邊區(qū)高干會上的講話中對中間分子進行了定義?！笆裁词侵虚g分子呢？一般來說就是不左不右的中間分子，他們代表中等資產(chǎn)階級和開明士紳?！蛔笠詤^(qū)別于無產(chǎn)階級于一般小資產(chǎn)階級，‘不右以區(qū)別于大地主大資產(chǎn)階級與頑固派?！盵4]（P.482）由此，各縣對“三三制”有了清醒的認識，可以更加正確的貫徹“三三制”政策。

為了更好地建設“三三制”，按照毛澤東同志的設想，邊區(qū)逐漸形成一種新的與黨外人士合作的方式——黨外人士座談會，并將其作為“三三制”的補充形式，聽取他們對政府工作的批評和建議。1944年8月21日《解放日報》指出：“鞏固和加強“三三制”的民主政權，鞏固和加強各階層的團結，還需要定期聽取黨外人士的批評與意見?！薄皯枰猿浞值闹匾暎彩钦谶M行的地方，要好好進行;凡是尚未進行的地方，要召集起來，很鄭重的進行這種會議?！盵8]黨外人士座談會作為“三三制”政權衍生出來的制度逐漸推廣全國，成為解決非黨人士“有職無權”問題最主要的一種形式。

1945年第三次民主普選運動中，邊區(qū)各級政權都自覺貫徹“三三制”原則。這鞏固了民主聯(lián)合政府，得到各方人士的贊揚，也為全國人民建設新民主主義的聯(lián)合政府作出了榜樣。

三、中國共產(chǎn)黨在邊區(qū)縣級“三三制”政權建設中的角色定位

在陜甘寧邊區(qū)實行黨的領導，是中國共產(chǎn)黨在抗戰(zhàn)時期建構縣級政權的內(nèi)在要求。黨委是一個地區(qū)黨政軍民統(tǒng)一的領導機關，縣委是縣一級的最高領導機關。1942年9月1日，中共中央政治局通過了《中共中央關于統(tǒng)一抗日根據(jù)地黨的領導及調(diào)整各組織間關系的決定》（簡稱《決定》），指出：“黨是無產(chǎn)階級的先鋒隊和無產(chǎn)階級組織的最高形式，它應該領導一切其他組織。”[9]（P.124-125）并且明確黨對根據(jù)地政權的領導是一元化的領導。實行黨的一元化領導是為了使根據(jù)地黨的領導更加統(tǒng)一，使黨的政策能夠有力貫徹，這對于保證“三三制”政策的貫徹十分必要。對于作為邊區(qū)政權樞紐的縣級政權，加強黨的一元化領導同樣重要?！稕Q定》還指出：“黨對政權系統(tǒng)的領導，應該是原則的、政策的、大政方針的領導，而不是事事干預，代替包辦。”[9]（P.128）由此可見，黨的領導是對政府工作的大政方針和政策的領導。具體體現(xiàn)為《抗日根據(jù)地的政權問題》《實行“三三制”選舉運動宣傳大綱》等各種指示、綱領的頒布。并且：“又一方面則表現(xiàn)在上下級關系上。在這里，下級服從上級，全黨服從中央的原則之嚴格執(zhí)行，對于黨的統(tǒng)一領導，是有決定意義的”[9]（P.130）。當時在接到中央頒布的《抗日根據(jù)地的政權問題》的指示之后，慶陽縣政府便將能夠爭取的中間人士進行了爭取，并且取得了一定的成績。

共產(chǎn)黨在陜甘寧邊區(qū)縣級以上的政權內(nèi)設立黨團組織，“黨對議會及政府工作的領導只能經(jīng)過自己的黨員和黨團”[9]（P.128）。在實行“三三制”后，黨員在政權系統(tǒng)中的數(shù)量在減少，但黨員的質(zhì)量得到很大的提高。

黨對于政權具有監(jiān)督作用。起初實行“三三制”時，縣級政權先是犯了關門主義的“左”傾錯誤，后又轉向了放棄黨的領導的右傾錯誤，邊區(qū)黨委在發(fā)覺之后，均給予適時地糾正。因此，縣政府在政治路線、大政方針上接受上級黨委和縣委的領導，在黨委領導下開展縣域的各項工作，接受黨的指導和監(jiān)督。

四、邊區(qū)縣級“三三制”政權建設的歷史作用

在中央的指示和領導下，陜甘寧邊區(qū)縣級“三三制”政權建設取得了豐富的成果。

首先，第二次和第三次民主普選運動的廣泛開展培養(yǎng)了人民的參政熱情和民主意識，調(diào)動了各方人士的積極性。中間人士和黨外進步分子進入到中國共產(chǎn)黨領導的政權機關，縣級政府的階級基礎增強，不再是共產(chǎn)黨員唱“獨角戲”，增強了政權的民主性。如綏德縣級機關吸收了中間人士和進步分子共70多人，而這些人大部分積極地為抗日工作。階級基礎的增強使社會各階層對“三三制”政策充滿信心，打破了之前的疑慮。任學彥、景天毓兩位參議員是無黨派人士，都是在1941年選舉后參加政府工作的，他們以自己幾年來在政府的工作經(jīng)歷切身證明“和共產(chǎn)黨合作的很好”[3]（P.397）。

其次，由于過去所造成的黨政不分現(xiàn)象得到改善，作為民意機關和權力機關的議會不再可有可無?！翱h政府再根據(jù)議會的決定，負責制定詳細的、具體的執(zhí)行方案和步驟?？h政府也就有了自己一定的責任和獨立的工作?！盵10]議會和政府發(fā)揮了自身獨立的職能，增強了政府的威信。同時轉換了縣級政府及工作人員的職能，使縣級政府的運作更具有科學性，增強了政權的合法性。

再次，縣級“三三制”政權的建設有利于“三三制”在邊區(qū)的貫徹實施?？h級干部親自下鄉(xiāng)進行宣傳教育并且領導鄉(xiāng)級選舉工作。隴東專署于1942年6月發(fā)給各縣關于開展第二次選舉運動的指示信，隨即鎮(zhèn)原縣縣參議會常駐委員會召開例會，討論布置鄉(xiāng)選工作，并組成選舉委員會領導鄉(xiāng)選工作。因而縣級政權在接受上級指示后，遵照指示完成工作并領導鄉(xiāng)級政權，使邊區(qū)政策貫穿三級政權。其中，縣級政權起著上承邊區(qū)政府、下啟鄉(xiāng)級基層政權的橋梁作用。在縣級政權領導下，陜甘寧邊區(qū)基層民主建設獲得長足發(fā)展。

最后，“三三制”政策的實施真正實現(xiàn)了其爭取中間勢力、孤立頑固勢力的目的。黨外人士進入政權機關后與共產(chǎn)黨人通力合作，對邊區(qū)建設作出很大貢獻，并且有力抵擋了頑固分子的進攻。共產(chǎn)黨通過“三三制”政策吸收了中間力量，增強了抗日力量，鞏固擴大了抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線。

在共產(chǎn)黨建立鞏固抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線的大政方針指引下，陜甘寧邊區(qū)進行的縣級“三三制”政權建設，經(jīng)歷了一個不斷發(fā)展和完善的過程，這是符合所有抗日人民利益的政權形式。通過讓黨外民主人士進入政權，共產(chǎn)黨與中間分子和進步分子開展友好合作，增強了抗日力量，進而促進了抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線的鞏固。作為協(xié)商民主的初步嘗試，“三三制”政權建設對于今天中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作與政治協(xié)商制度仍有著重要的借鑒意義。

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[10] 實行三三制——貫徹黨的領導[N].解放日報，1942-03-13.

【責任編輯：劉中雁】