農(nóng)業(yè)保險保費(fèi)補(bǔ)貼政策實(shí)施現(xiàn)狀及政策優(yōu)化

熊冰冰

【摘? ?要】 文章通過對中國農(nóng)業(yè)保險費(fèi)補(bǔ)貼政策的現(xiàn)狀進(jìn)行簡要分析，發(fā)現(xiàn)其實(shí)施過程中存在一些問題：補(bǔ)貼政策缺乏差異化、機(jī)制單一、監(jiān)管乏力，從而針對性提出政策建議：細(xì)化補(bǔ)貼政策、完善補(bǔ)貼機(jī)制、加強(qiáng)補(bǔ)貼監(jiān)管。

【關(guān)鍵詞】 農(nóng)業(yè)保險;保費(fèi)補(bǔ)貼政策;保費(fèi)補(bǔ)貼機(jī)制;政策監(jiān)管

中圖分類號：F323.89? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)識別碼：A? ? ? ? ? ? ? ?文章編號：2096-1073（2020）07-0029-30

Implementation Status and Policy Optimization of Agricultural Insurance Premium Subsidy Policy

XIONG Bingbing

（ Jiangxi University of Finance and Economics? ?Nanchang，Jiangxi? ?330013）

[Abstract] Through a brief analysis of the current situation of China's agricultural insurance premium subsidy policy， the article finds that there are some problems in its implementation： the subsidy policy is lack of differentiation， the mechanism is single， and the supervision is weak， so as to put forward policy suggestions： refine subsidy policy， perfect subsidy mechanism， and strengthen subsidy supervision.

[Key words] agricultural insurance; premium subsidy policy; premium subsidy mechanism; policy regulation

1? 政府補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)保險保費(fèi)的必要性

1.1? 農(nóng)業(yè)保險能夠降低農(nóng)業(yè)風(fēng)險，提高經(jīng)濟(jì)效益

我國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展面臨著一個兩難現(xiàn)狀：農(nóng)戶有意投保卻因風(fēng)險系數(shù)高導(dǎo)致無法承受較高保費(fèi);保險公司面臨高頻高損，大多無法盈利，故不愿經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險。以發(fā)達(dá)國家的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來看，要想解決供需兩端的問題，政府的介入能夠起到關(guān)鍵性作用，政府充足的財政補(bǔ)貼對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及農(nóng)業(yè)保險市場的發(fā)展都十分必要。

以公共產(chǎn)品作為衡量標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)業(yè)保險具有非排他性和一定程度的非競爭性，農(nóng)業(yè)保險的主要作用在于防災(zāi)防損，作為政策性保險產(chǎn)品，其實(shí)施目標(biāo)主要包括：生產(chǎn)過程中分散自然災(zāi)害風(fēng)險、減少農(nóng)戶損失、保障農(nóng)產(chǎn)品供給充足;銷售過程中轉(zhuǎn)移價格風(fēng)險、穩(wěn)定經(jīng)營、提高農(nóng)戶收入。從社會福利角度，農(nóng)業(yè)保險保障農(nóng)作物生產(chǎn)安全，提高產(chǎn)量同時降低農(nóng)產(chǎn)品價格，對于消費(fèi)者來說有益無害，社會總福利增加。

1.2? 財政補(bǔ)貼在農(nóng)業(yè)保險中發(fā)揮杠桿效應(yīng)

保費(fèi)補(bǔ)貼能夠激發(fā)農(nóng)戶的投保熱情，而正因?yàn)榇嬖谡谋ＹM(fèi)補(bǔ)貼，農(nóng)戶往往無需支付巨額保費(fèi)而能夠得到幾十倍于自費(fèi)的風(fēng)險保障。以災(zāi)害頻率較高的2008年為例：2008年全年中央及地方政府在農(nóng)業(yè)保險保費(fèi)補(bǔ)貼上共提供資金65.5億元，投保范圍包括農(nóng)作物、能繁母豬等養(yǎng)殖動物，而獲得的總保障金額達(dá)1500億元，資金效用放大將近23倍，充分體現(xiàn)了財政補(bǔ)貼保費(fèi)的杠桿效應(yīng)。截至2018年，各級政府對農(nóng)業(yè)保險保費(fèi)收入補(bǔ)貼比例達(dá)到75%～80%，隨著各類新政策的出臺，保費(fèi)補(bǔ)貼政策的杠桿效應(yīng)會越發(fā)顯著。

2? 我國農(nóng)業(yè)保險保費(fèi)補(bǔ)貼政策實(shí)施現(xiàn)狀

2.1? 實(shí)施效果

農(nóng)業(yè)保險作為政策型保險，其實(shí)施需要中央及地方政府予以足夠的支持。保費(fèi)補(bǔ)貼政策實(shí)施以來，我國農(nóng)業(yè)保險市場規(guī)模迅速增大，根據(jù)財政部相關(guān)披露文件顯示，目前我國各級財政部門對保費(fèi)的補(bǔ)貼比例達(dá)到80%，在各國中處于較高水平。根據(jù)銀保監(jiān)會統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，從政策實(shí)施初期的2007年至2019年，農(nóng)業(yè)保險保費(fèi)收入、保險金額分別由53億元、1720億元增長到672億元、38061億元，保費(fèi)收入年增速為23.6%、保險金額年增速為29.4%，受益于保費(fèi)補(bǔ)貼政策的農(nóng)戶數(shù)量也從2007年的4981萬戶次增長到2019年的1.8億戶次，增長率達(dá)11.3%。由此看來，農(nóng)業(yè)保險保費(fèi)補(bǔ)貼政策使農(nóng)業(yè)保險市場保障作用穩(wěn)定發(fā)揮，保險公司與農(nóng)戶均從中受益。

2.2? 存在的問題

2.1? 保費(fèi)補(bǔ)貼缺乏差異化

2007年以來中央政府連續(xù)出臺相關(guān)政策不斷細(xì)化各地保費(fèi)補(bǔ)貼形式及比例，但目前看來我國保費(fèi)補(bǔ)貼政策依舊缺乏差異化，呈現(xiàn)“一刀切”狀態(tài)。一方面是各地區(qū)間差異化不明顯，政策結(jié)構(gòu)劃分僅停留在東、中、西部及個別特殊地區(qū)如產(chǎn)糧大縣，政策比例大體上依據(jù)地區(qū)劃分，但由于地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)差距及各地政府的財政實(shí)際狀況差別較大，導(dǎo)致在同一個政策比例要求下各地區(qū)間的政策實(shí)施效率不同;另一方面是忽略了農(nóng)戶自身的許多因素如生產(chǎn)規(guī)模、種植結(jié)構(gòu)等，小規(guī)模農(nóng)戶與大規(guī)模農(nóng)戶的參保意愿及經(jīng)濟(jì)能力都不相同。

保費(fèi)補(bǔ)貼政策缺乏差異化使部分地區(qū)尤其是經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府承受較大壓力、平均保障水平偏低導(dǎo)致小規(guī)模農(nóng)戶缺乏參保熱情而大規(guī)模保戶認(rèn)為覆蓋水平不足以保障其承受的風(fēng)險，政策精準(zhǔn)性不足使得實(shí)施效果欠缺。

2.2? 保費(fèi)補(bǔ)貼機(jī)制單一

《農(nóng)業(yè)協(xié)定》中規(guī)定在一定的允許范圍內(nèi)實(shí)施農(nóng)業(yè)保險保費(fèi)補(bǔ)貼屬于世貿(mào)組織允許的“綠箱”政策，即不向生產(chǎn)者提供直接價格支持，且沒有或幾乎沒有貿(mào)易扭曲的政策計劃。 當(dāng)前，世界上許多國家的政府都通過多種方式補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)保險，例如再保險支持、管理費(fèi)用補(bǔ)貼、保險產(chǎn)品創(chuàng)新補(bǔ)貼等，有些國家五種政策并行，而我國補(bǔ)貼機(jī)制過于單一。世貿(mào)組織限制各成員國實(shí)施對生產(chǎn)和貿(mào)易容易產(chǎn)生扭曲的“黃箱”政策，但對發(fā)展中國家標(biāo)準(zhǔn)有所放松，從發(fā)達(dá)國家政府施政的經(jīng)驗(yàn)來看，單一的機(jī)制在后期作用效果并不顯著，我國應(yīng)在保障農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展的基礎(chǔ)上實(shí)施多樣化政策。

2.3? 監(jiān)管不夠到位，政府財政補(bǔ)貼資金流向不明

農(nóng)業(yè)保險保費(fèi)補(bǔ)貼政策實(shí)施十幾年來，已基本實(shí)現(xiàn)地區(qū)、產(chǎn)業(yè)種類“廣覆蓋”，但一些監(jiān)管方面的問題也逐漸涌現(xiàn)出來。一方面，對于小規(guī)模農(nóng)戶來說，其種植規(guī)模較小，收入總體不高，對農(nóng)業(yè)保險的需求程度不大，即使購買了農(nóng)業(yè)保險，也并不會過多關(guān)注補(bǔ)貼資金的落實(shí)，信息獲取意識較為薄弱，這在客觀上助推了補(bǔ)貼資金使用效率的低下;另一方面，我國保費(fèi)補(bǔ)貼政策采用多級政府聯(lián)動制度，但中央與地方政府的政策目標(biāo)實(shí)際上并不一致，中央財政部門實(shí)施政策主要目的在于惠農(nóng)，但地方政府往往想通過中央下發(fā)的補(bǔ)貼資金提升地區(qū)績效，基于政策本身來看，中央雖要求地方政府應(yīng)當(dāng)參與財政補(bǔ)貼，但對于補(bǔ)貼的具體形式及比例并沒有強(qiáng)制的規(guī)定，這會導(dǎo)致一些地方政府一定程度上的“不作為”，扣留中央補(bǔ)貼資金導(dǎo)致保險公司出現(xiàn)巨額“應(yīng)收保費(fèi)”，農(nóng)戶本身無法享受政策紅利，政策難以貫徹落實(shí)。

3? 我國農(nóng)業(yè)保險保費(fèi)補(bǔ)貼政策優(yōu)化

3.1? 細(xì)化補(bǔ)貼政策

我國保險保費(fèi)補(bǔ)貼政策最大的問題是在同一地區(qū)使用統(tǒng)一費(fèi)率，雖然地區(qū)間保障比例有一定差異，補(bǔ)貼資金也在一定程度上向發(fā)展較為落后的地區(qū)傾斜，但在同一地區(qū)由于各類因素還是存在經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不一致的問題，保障水平與需求不匹配，因此應(yīng)該優(yōu)化補(bǔ)貼政策，因地制宜。首次，細(xì)化地區(qū)間的補(bǔ)貼比例，實(shí)行風(fēng)險分區(qū)，對各地風(fēng)險進(jìn)行精準(zhǔn)保障;其次，對于同一地區(qū)，不同的生產(chǎn)規(guī)模與土地質(zhì)量導(dǎo)致生產(chǎn)狀況不盡相同，要結(jié)合各地農(nóng)業(yè)發(fā)展實(shí)際情況，充分發(fā)揮各地政府的作用，調(diào)查劃分當(dāng)?shù)匮a(bǔ)貼區(qū)域;最后，應(yīng)合理制定費(fèi)率及補(bǔ)貼率，尤其是對于主要的糧食生產(chǎn)區(qū)及貧困地區(qū)，補(bǔ)貼比例應(yīng)該相應(yīng)加大，保證資金落到實(shí)處，穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

3.2? 完善補(bǔ)貼機(jī)制

2019年5月中央審議并通過了《關(guān)于加快農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》，著重提出要“探索完善農(nóng)業(yè)保險補(bǔ)貼方式”。我國農(nóng)業(yè)保險補(bǔ)貼機(jī)制首先要從單一過渡到多樣化，借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，在符合我國農(nóng)業(yè)發(fā)展進(jìn)程的基礎(chǔ)上實(shí)行多種補(bǔ)貼方式并行，優(yōu)化政策補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)能夠更好地激勵政策主體，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與農(nóng)業(yè)保險市場發(fā)展。在另一方面，也要注重橫向拓寬政策實(shí)施范圍，對于保障水平與補(bǔ)貼政策不匹配的險種或產(chǎn)品要加以改進(jìn)優(yōu)化，如巨災(zāi)風(fēng)險產(chǎn)品，損失程度極大但風(fēng)險保障往往與損失不匹配，對于此類產(chǎn)品政府應(yīng)加大補(bǔ)貼，促進(jìn)保險公司提高保障水平，差異化的風(fēng)險保障需求搭配差異化政策，保費(fèi)補(bǔ)貼機(jī)制才能更加精細(xì)且多樣化。

3.3? 加強(qiáng)補(bǔ)貼監(jiān)管

加強(qiáng)補(bǔ)貼政策監(jiān)管，關(guān)鍵在于明確政策實(shí)施各階段的流程與負(fù)責(zé)人員，對每一級實(shí)施嚴(yán)格管控，確保政策貫徹落實(shí)到位。政策實(shí)施過程中主要的三個風(fēng)險點(diǎn)在于：一是核實(shí)產(chǎn)業(yè)規(guī)模從而確定投保規(guī)模，農(nóng)業(yè)保險大部分實(shí)行“集體”投保，由村鎮(zhèn)的相關(guān)干部負(fù)責(zé)統(tǒng)計核實(shí)投保規(guī)模，在此過程中容易發(fā)生虛報規(guī)模從而騙取補(bǔ)貼資金的行為;二是投保過程中農(nóng)戶確認(rèn)保單，若允許他人代簽，公示階段含糊不清等，容易導(dǎo)致農(nóng)戶對自身投保行為一無所知;三是補(bǔ)貼資金下發(fā)階段，容易出現(xiàn)村委會代領(lǐng)卻不發(fā)放給農(nóng)戶反而挪作他用的情形。

針對以上風(fēng)險，中央應(yīng)在政策管理辦法中強(qiáng)調(diào)推進(jìn)村鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)規(guī)模、投保信息等信息公開化、監(jiān)督檢查整個投保過程的真實(shí)性及規(guī)范性、建立規(guī)范的保費(fèi)補(bǔ)貼資金下發(fā)程序，確保資金落到實(shí)處。同時，建立一套嚴(yán)格的問責(zé)機(jī)制，根據(jù)《農(nóng)業(yè)保險條例》、《中央財政農(nóng)業(yè)保險保費(fèi)補(bǔ)貼管理辦法》當(dāng)中的相關(guān)條文對各級程序進(jìn)行行為約束，加大違法成本，按規(guī)實(shí)施處罰。

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（編輯：李丹）