國有企業(yè)混合所有制改革歷史邏輯與發(fā)展方向

周正

[摘 要] 國有企業(yè)改革是我國經(jīng)濟(jì)體制改革的中心環(huán)節(jié)。改革開放40年來，國有企業(yè)歷經(jīng)放權(quán)讓利、兩權(quán)分離、建立現(xiàn)代企業(yè)制度、國資監(jiān)管和混合所有制改革五個發(fā)展階段;始終堅(jiān)持以馬克思所有制理論和實(shí)踐為指導(dǎo)，堅(jiān)持社會主義市場化改革方向，以產(chǎn)權(quán)改革為導(dǎo)向，堅(jiān)持“借鑒—試點(diǎn)—推廣”的漸進(jìn)式改革路徑，堅(jiān)持以法律法規(guī)保障國有企業(yè)改革實(shí)踐，國有企業(yè)改革已經(jīng)取得了明顯成效。新時期國有企業(yè)要繼續(xù)做大做強(qiáng)，提升國際競爭力，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，需要進(jìn)一步深化混合所有制改革，堅(jiān)持分類推進(jìn)原則、平等性原則和法制性原則，在實(shí)踐中不斷探索混合所有制的多種實(shí)現(xiàn)形式，以混合所有制改革推動公司治理結(jié)構(gòu)完善。

[關(guān)鍵詞] 國有企業(yè);改革歷程;產(chǎn)權(quán)改革;混合所有制改革

[中圖分類號] F740[文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A[文章編號] 1009-6043（2020）08-0102-02

Abstract： The reform of state-owned enterprises is the central link of China's economic system reform. In the past 40 years of reform and opening up， state-owned enterprises have gone through five development stages： decentralization of power and profit， separation of two powers， establishment of modern enterprise system， supervision of state-owned assets and reform of mixed ownership. They always adhere to the guidance of Marxist ownership theory and practice， adhere to the direction of socialist market-oriented reform， take the reform of property rights as the guidance， and adhere to the gradual reform path of "reference-pilot-promotion" with laws and regulations to protect the practice of state-owned enterprise reform. As a result， state-owned enterprise reform has achieved remarkable results. In the new period， if the state-owned enterprises want to continue to be bigger and stronger， enhance their international competitiveness and achieve high-quality development， they need to further deepen the reform of mixed ownership， adhere to the principles of classified promotion， equality and legality， and constantly explore various forms of realization of mixed ownership in practice， so as to promote the improvement of corporate governance structure through the reform of mixed ownership.

Key words： state-owned enterprises， reform process， property rights reform， mixed ownership reform

國有企業(yè)是中國特色社會主義經(jīng)濟(jì)的“頂梁柱”，是實(shí)現(xiàn)國家治理體系現(xiàn)代化的重要一環(huán)，是落實(shí)新發(fā)展理念的排頭兵。改革開放40年來的國企改革之路依循產(chǎn)權(quán)改革的方向，以建立現(xiàn)代企業(yè)制度，增強(qiáng)國有企業(yè)競爭力為目標(biāo)，取得了明顯的成效，國有經(jīng)濟(jì)布局調(diào)整取得明顯進(jìn)展，國有企業(yè)效率有所提高。本文緊扣國企改革實(shí)踐需求，以產(chǎn)權(quán)改革為主線，對國企改革的探索和實(shí)踐進(jìn)行階段性梳理，在操作層面提出進(jìn)一步深化混合所有制改革的建議。根據(jù)各個時期改革的主要任務(wù)、目標(biāo)以及改革措施等方面的區(qū)別，參照黃速建（2008）、蕭冬連（2014）、余菁和黃群慧（2017）、劇錦文（2018）等的研究，本文將我國國企改革劃分為如下五個階段：

一、1978-1984年：放權(quán)讓利階段

1978年12月十一屆三中全會開啟了國有企業(yè)改革的序幕?！妒粚萌腥珪珗?bào)》指出“權(quán)利過于集中”是我國經(jīng)濟(jì)管理體制的一個嚴(yán)重缺點(diǎn)，“應(yīng)該有領(lǐng)導(dǎo)地大膽下放，讓地方和工農(nóng)業(yè)企業(yè)在國家統(tǒng)一計(jì)劃的指導(dǎo)下有更多的經(jīng)營管理自主權(quán);堅(jiān)決實(shí)行按經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事，充分調(diào)動干部和勞動者的生產(chǎn)積極性”。這個階段的改革實(shí)踐以“企業(yè)本位論”為理論支持，認(rèn)為企業(yè)不應(yīng)該是行政的附屬物，而是國民經(jīng)濟(jì)的主體，是獨(dú)立的商品生產(chǎn)者和經(jīng)營者，應(yīng)該具有獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益。這個時期以擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)，調(diào)整國家與企業(yè)之間的責(zé)權(quán)利關(guān)系，解決黨政企不分，以黨代政，以政代企問題為出發(fā)點(diǎn)，開展“放權(quán)讓利”的改革。通過實(shí)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任制和利改稅改革等，使企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)楠?dú)立的商品生產(chǎn)單位，自負(fù)盈虧，擺脫計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代“等、靠、要”的思想。1978年，四川省6家企業(yè)首先開展擴(kuò)大自主權(quán)試點(diǎn)，到1979年，試點(diǎn)企業(yè)數(shù)量擴(kuò)大到100余家，試點(diǎn)企業(yè)實(shí)現(xiàn)的利潤比全省地方工業(yè)利潤平均增長水平高54%，一般試點(diǎn)企業(yè)的產(chǎn)量、產(chǎn)值、上交利潤增長幅度都超過試點(diǎn)前的水平，同時帶來的是產(chǎn)品質(zhì)量、生產(chǎn)技術(shù)水平、機(jī)械化程度、職工福利等多方面提升，充分證明了放權(quán)的優(yōu)越性。

經(jīng)過“放權(quán)讓利”階段，高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制逐漸被打破，試點(diǎn)企業(yè)獲得一定的經(jīng)營自主權(quán)，盈利有所增加，企業(yè)可以支配超額利潤，國家和企業(yè)之間的關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)檎鞫惣{稅的分配關(guān)系，有效地打破地方束縛，使得企業(yè)能夠相對獨(dú)立地開展生產(chǎn)經(jīng)營活動，激發(fā)了自我發(fā)展和自我改造的能力，生產(chǎn)積極性和創(chuàng)造性大大提高。

二、1984-1991年：兩權(quán)分離階段

1984年十二屆三中全會提出“要使企業(yè)成為相對獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)實(shí)體……成為具有一定權(quán)利的義務(wù)的法人”，企業(yè)有權(quán)選擇靈活多樣的經(jīng)營方式，通過努力改善經(jīng)營管理來提高經(jīng)濟(jì)效益，要繼續(xù)擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)，增強(qiáng)企業(yè)活力，指出“所有權(quán)同經(jīng)營權(quán)是可以適當(dāng)分開的”。標(biāo)志著我國國有企業(yè)改革進(jìn)入以“兩權(quán)分離”為特征的新階段。1986年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化企業(yè)改革增強(qiáng)企業(yè)活力的若干規(guī)定》，在企業(yè)經(jīng)營權(quán)和所有權(quán)分離原則下，國有小型企業(yè)可試行租賃制、承包經(jīng)營制;國有大中型企業(yè)要實(shí)行多種形式的經(jīng)營責(zé)任制;少數(shù)有條件的國有大中型企業(yè)，可以進(jìn)行股份制試點(diǎn)。1989年，國家各部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于企業(yè)兼并的暫行辦法》，規(guī)范了企業(yè)兼并這種產(chǎn)權(quán)有償轉(zhuǎn)讓改革的原則、程序、估價(jià)等問題。國有企業(yè)之間的兼并，是市場競爭機(jī)制發(fā)揮作用的必然結(jié)果，其本質(zhì)是經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)移，資產(chǎn)所有權(quán)仍屬于國家和政府部門。這一時期的改革主線就是以不同途徑和方式實(shí)現(xiàn)“兩權(quán)分離”，使企業(yè)成為了自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的獨(dú)立實(shí)體，通過改革突破了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的束縛，釋放出市場空間。所以，這階段以承包制為主的國企改革是起到了一定的積極作用的，但是，承包制所取得的經(jīng)營收益更多地是來自于資產(chǎn)規(guī)模和行業(yè)優(yōu)勢，到了1990年前后，企業(yè)利潤下降，約2/3的企業(yè)處于實(shí)際虧損狀態(tài)。企業(yè)技術(shù)水平落后，產(chǎn)品適銷不對路導(dǎo)致庫存積壓，企業(yè)冗員過多等等問題都暴露出來，“三角債”前清后欠，經(jīng)濟(jì)效益無法提高。國有企業(yè)存在的諸多問題不是僅僅依靠承包制能夠解決的，所以承包制只能是國企改革的過渡形式，并沒有從根本上改變企業(yè)的經(jīng)營狀況。政府機(jī)構(gòu)仍然以行政方式行使國家所有權(quán)，而承包者只是在規(guī)定時限內(nèi)擁有龐大國有資產(chǎn)的支配權(quán)，在這樣的權(quán)利分配格局中，企業(yè)認(rèn)為放權(quán)不足而政府擔(dān)心企業(yè)失去控制，這樣一對矛盾是這個時期的核心癥結(jié)，說明政企不分的現(xiàn)象并沒有得到根本性解決，分離形式的規(guī)范化和透明度不夠，進(jìn)而導(dǎo)致相應(yīng)的權(quán)責(zé)利約定不明確，產(chǎn)生很多投機(jī)分子利用關(guān)聯(lián)交易或損害企業(yè)長期發(fā)展能力為代價(jià)來為個人謀私利的腐敗行為。1991年中央經(jīng)濟(jì)會議指出，這些問題的根源在于企業(yè)經(jīng)營機(jī)制，將解決國有企業(yè)的活力問題上升到關(guān)系到國民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展的高度。1992年國務(wù)院出臺《全民所有制工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制條例》明確了企業(yè)的14項(xiàng)經(jīng)營權(quán)，要求繼續(xù)堅(jiān)持和完善企業(yè)承包經(jīng)營責(zé)任制，創(chuàng)造條件，試行股份制。

三、1993-2002年：現(xiàn)代企業(yè)制度建立階段

1993年關(guān)于企業(yè)的提法發(fā)生一個明顯變化，中共中央的所有政策文件及領(lǐng)導(dǎo)人講話中正式將“國營企業(yè)”稱為“國有企業(yè)”。這說明，改革的主導(dǎo)者進(jìn)一步加深了對“經(jīng)營權(quán)”和“所有權(quán)”分離的認(rèn)知，國家明確了對國有企業(yè)的“所有權(quán)”，要徹底地將經(jīng)營權(quán)從政府手中轉(zhuǎn)移到企業(yè)經(jīng)營者手里，這時需要探索一系列的激勵約束制度來實(shí)現(xiàn)“經(jīng)營權(quán)”的制度性讓渡，國企改革從“放權(quán)讓利”過渡到“制度創(chuàng)新”階段。以轉(zhuǎn)換國有企業(yè)經(jīng)營機(jī)制為出發(fā)點(diǎn)，建立適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)要求的現(xiàn)代企業(yè)制度，十四屆三中全會將制度特征明確為“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)”，并確定為國有企業(yè)改革的方向。到十五屆四中全會提出“抓大放小”的方針，著眼于整個國民經(jīng)濟(jì)進(jìn)行戰(zhàn)略性布局，收縮戰(zhàn)線。1993年全國規(guī)模以上國有控股工業(yè)企業(yè)10.47萬戶，到2000年減少到5.3萬戶。1998-2002年，國家以紡織行業(yè)和煤炭行業(yè)為突破口，建立了優(yōu)勝劣汰的競爭機(jī)制，采取“技改貼息”“債轉(zhuǎn)股”、“兼并破產(chǎn)，下崗分流”等措施放開搞活，并以規(guī)范破產(chǎn)、下崗分流、減員增效等政策配套。到2000年末，國有企業(yè)基本實(shí)現(xiàn)脫困，國有及國有控股工業(yè)實(shí)現(xiàn)利潤2300億，比上一年度增長1.3倍。國家重點(diǎn)監(jiān)控的14個行業(yè)，機(jī)械、紡織、石油化工、醫(yī)藥、電力等12個行業(yè)都實(shí)現(xiàn)了扭虧為盈。83.7%的試點(diǎn)企業(yè)初步建立了現(xiàn)代企業(yè)制度。

四、2003-2013年：國資監(jiān)管階段

要想實(shí)現(xiàn)“政企分開”，必須以“政資分開”為前提和保障，建立與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，符合現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)原則的國有資產(chǎn)管理體制，形成以國有資產(chǎn)出資人制度為核心的國有資產(chǎn)運(yùn)營監(jiān)管體制。2003年，國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會掛牌成立，將原來分散在各部門的出資人職能集中起來，將國有企業(yè)管理的權(quán)力全部劃歸國資委，建立起管資產(chǎn)與管人管事相統(tǒng)一的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理體系。國有企業(yè)改革進(jìn)入到以國有資產(chǎn)管理體制改革推動國有企業(yè)改革的關(guān)鍵時期。

國資委的成立解決了國有資產(chǎn)管理體制中最核心環(huán)節(jié)——出資人缺位問題，突破了體制性障礙，保證了國有資產(chǎn)保值增值;各級國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間，國資委與中央企業(yè)之間的組織體系明確，并形成了一定的激勵約束機(jī)制，解決了以往國有經(jīng)濟(jì)管理部門機(jī)構(gòu)臃腫、監(jiān)管效率低下的問題，使國有資產(chǎn)利用市場機(jī)制發(fā)展壯大成為可能;完善了國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)交易制度和監(jiān)管機(jī)制，使國有企業(yè)改制和國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、重組和交易更加規(guī)范、信息更加透明，交易更加公平，有效推動了國有產(chǎn)權(quán)有序流轉(zhuǎn)，防止了國有資產(chǎn)流失;國資監(jiān)管工作取得明顯成效。但是“政企、政資不分”監(jiān)管機(jī)制問題尚未徹底解決，國資委既是代表政府的出資人又通過行政權(quán)力管理國有企業(yè)，同時兼具股東和行政職能，被形象地稱為“婆婆加老板”;有學(xué)者稱為“行政干預(yù)下的經(jīng)營者控制”，這種治理結(jié)構(gòu)帶來了兩個突出問題：一是“一把手”腐敗的社會現(xiàn)象。第二個問題是國有企業(yè)壟斷。綜上，國有企業(yè)這些問題的根源在于公司治理結(jié)構(gòu)及內(nèi)部制衡機(jī)制不完善等，所以，接下來的國有企業(yè)改革將重點(diǎn)著眼于完善國有資產(chǎn)監(jiān)管體制和公司治理結(jié)構(gòu)，提高國有企業(yè)活力和競爭力。

五、2014年至今：混合所有制改革與發(fā)展

混合所有制經(jīng)濟(jì)并不是新生事物，早在1999年十五屆四中全會《關(guān)于國有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問題的決定》中提出“積極探索公有制的多種有效實(shí)現(xiàn)形式，以股份制形式發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)”。2002年十六大報(bào)告指出“深化國有企業(yè)改革……積極推行股份制，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)”。2003年10月，十六屆三中全會提出“鼓勵、支持和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展，進(jìn)一步探索公有制的多種實(shí)現(xiàn)形式”;強(qiáng)調(diào)“產(chǎn)權(quán)是所有制的核心和主要內(nèi)容”，對現(xiàn)代企業(yè)制度提出了更明確的要求，依法保護(hù)各類產(chǎn)權(quán)，保障所有市場主體的平等法律地位和發(fā)展權(quán)利。在這十年里，積極推進(jìn)股份制改革，通過股份制改造發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，實(shí)行產(chǎn)權(quán)多元化，鼓勵企業(yè)整體上市，國有企業(yè)經(jīng)營機(jī)制發(fā)生重大變化，90%以上的國有企業(yè)完成公司制改革;公司治理結(jié)構(gòu)逐漸完善，多數(shù)企業(yè)按照公司法要求建立了股東大會，董事會，監(jiān)事會等機(jī)構(gòu)，企業(yè)的管理水平、科學(xué)決策和風(fēng)險(xiǎn)防范能力大幅提升。但是在實(shí)際操作層面，經(jīng)過公司制改革，仍有一部分企業(yè)的所有權(quán)沒有被觸及，有的只是重新注冊更改了名稱而已，有些則是改制成“一股獨(dú)大”的國有獨(dú)資公司，產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)單一?；旌纤兄瓢l(fā)展“遇冷”，主要源于以下幾方面擔(dān)心：“國有資產(chǎn)流失”，“國有企業(yè)地位被削弱”，“原有職工身份轉(zhuǎn)換和安置問題”，國有股權(quán)的合法權(quán)益和話語權(quán)問題。實(shí)際上，這些問題都與國有資本監(jiān)管體系有密不可分的關(guān)系。雖然，經(jīng)過上一階段的改革，國有企業(yè)資產(chǎn)質(zhì)量和經(jīng)營狀況有了顯著變化，但是國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革還不到位，“政企、政資不分”尚未徹底解決，內(nèi)部人控制等問題仍影響公司治理機(jī)制與效果?，F(xiàn)行國資監(jiān)管體系對公司治理造成了不良影響，與混合所有制難以兼容，要建立真正的現(xiàn)代企業(yè)制度，應(yīng)該堅(jiān)持“去監(jiān)管，行股權(quán)，降比重”的方向?qū)Y監(jiān)管體系進(jìn)行根本性改革。2013年十八屆三中全會再次重提“積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)”，同時為國有企業(yè)改革提出兩個重要方向：一是鼓勵非公有制企業(yè)參與國有企業(yè)改革，按照混合所有制模式進(jìn)一步推進(jìn)產(chǎn)權(quán)制度改革;二是以管資本為主加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管，完善國有資產(chǎn)管理體制。向管資本轉(zhuǎn)變是混改中一項(xiàng)基礎(chǔ)性改革，經(jīng)營性國有資產(chǎn)的實(shí)現(xiàn)形式由實(shí)物形態(tài)轉(zhuǎn)為價(jià)值形態(tài)，從而有效地實(shí)現(xiàn)政企分開、政資分開的目標(biāo)。2014年，各地政府重點(diǎn)推進(jìn)以混合所有制改革為導(dǎo)向，以管資本為主的國資國企改革。隨著國有企業(yè)股份制改造的深入，混合所有制經(jīng)濟(jì)開始迅速發(fā)展。

混合所有制經(jīng)濟(jì)的實(shí)質(zhì)是產(chǎn)權(quán)制度改革，新時代推進(jìn)國有企業(yè)改革，要把發(fā)展混合所有制擺在突出位置，有利于國有企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制，放大國有資本功能，提高資本配置效率運(yùn)行效率，增強(qiáng)創(chuàng)新力和國際競爭力，以應(yīng)對日益激烈的國際競爭和挑戰(zhàn)。這是十九大論述國企改革時聚焦混改的根本性原因。迄今為止，國務(wù)院已經(jīng)推出三批混合所有制改革試點(diǎn)，前兩批19家中央企業(yè)已基本完成引入戰(zhàn)略投資者、重構(gòu)公司治理機(jī)制等工作，改革試點(diǎn)正逐步落地，試點(diǎn)企業(yè)通過混合所有制改革，經(jīng)營狀況明顯改善，投資實(shí)力增強(qiáng)，杠桿率明顯降低。

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[責(zé)任編輯：潘洪志]