城鄉(xiāng)邊緣區(qū)治理問(wèn)題及對(duì)策

劉東

【關(guān)鍵詞】邊緣區(qū)? 城鄉(xiāng)一體化? 資源配置? 基層治理? ? 【中圖分類(lèi)號(hào)】D035? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

城鎮(zhèn)化是農(nóng)村向城市遷延的一種發(fā)展形態(tài)，因而在地理位置與行政區(qū)位上會(huì)形成半城半鄉(xiāng)的邊緣區(qū)。邊緣區(qū)與城市和鄉(xiāng)村在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)環(huán)境等方面存在多維差距，使得其治理面臨諸多壁壘。因此，應(yīng)對(duì)當(dāng)前階段邊緣區(qū)治理存在的問(wèn)題進(jìn)行梳理分析，加大基層治理創(chuàng)新力度，推動(dòng)基層治理體系與治理能力現(xiàn)代化。

城鄉(xiāng)邊緣區(qū)治理面臨的現(xiàn)實(shí)困境

多頭治理與治理真空并存。邊緣區(qū)多居于城郊位置，基層治理的管轄權(quán)存在鮮明的“雙軌運(yùn)行”特色。一方面，城市街道開(kāi)始向邊緣區(qū)拓展，社區(qū)治理逐漸被當(dāng)?shù)鼐用窠邮?另一方面，大量歷史遺留問(wèn)題使得村委會(huì)并不能完全退出既有治理格局，多頭治理問(wèn)題由此而生。此外，由于相關(guān)部門(mén)將治理重點(diǎn)集中在土地轉(zhuǎn)讓、舊城改造等高溢價(jià)領(lǐng)域，而低產(chǎn)出的領(lǐng)域則難以得到有效治理，治理真空問(wèn)題逐漸凸顯。

社會(huì)矛盾與治理水平不匹配。邊緣區(qū)普遍存在不成熟的社區(qū)，且人口密度大、流動(dòng)人口多，民眾的許多訴求難以得到滿(mǎn)足，社會(huì)成員之間的對(duì)立與沖突較為尖銳。為了有效化解社會(huì)矛盾，就必須向邊緣區(qū)投放更多的治理資源，解決既有的治理短板。然而，邊緣區(qū)在行政區(qū)位上的離疏導(dǎo)致其既不能享受鄉(xiāng)村振興的政策紅利，也無(wú)法獲得城市發(fā)展的政策優(yōu)待，面臨著資源匱乏的尷尬境遇。

對(duì)土地資源依賴(lài)度較高。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)形態(tài)方面來(lái)看，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)由于占用土地資源、經(jīng)濟(jì)效益產(chǎn)出低，已經(jīng)基本被拋棄，而生產(chǎn)制造業(yè)、高新技術(shù)業(yè)等現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)集群大多集中于城市內(nèi)部基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)較為完善的區(qū)域，使得邊緣區(qū)的發(fā)展訴求普遍難以得到有效滿(mǎn)足。需要注意的是，城鎮(zhèn)化的全面推進(jìn)激化了城市土地供求矛盾，而農(nóng)業(yè)用地入市交易等為邊緣區(qū)快速取得經(jīng)濟(jì)成果提供了有利條件。近年來(lái)，大拆大建已經(jīng)成為許多邊緣區(qū)發(fā)展的主要模式。但這種發(fā)展模式不僅弱化了邊緣區(qū)的可持續(xù)發(fā)展能力，甚至還在一定程度上激化了區(qū)域內(nèi)部矛盾，為基層治理帶來(lái)了許多新難題。比如，農(nóng)業(yè)用地入市交易取得的收入一部分歸于當(dāng)?shù)鼐用瘢m然創(chuàng)造了許多一夜暴富的神話(huà)，但也拉大了貧富差距，使得社會(huì)矛盾更為尖銳;另一部分歸于城市財(cái)政，但在區(qū)域統(tǒng)一的財(cái)政體系下，邊緣區(qū)并不能充分享受土地出讓帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益。

公共服務(wù)發(fā)展滯后。從現(xiàn)階段邊緣區(qū)的人口結(jié)構(gòu)來(lái)看，本地人口的占比逐步減少，基于居民主導(dǎo)的自我發(fā)展模式難以有效建構(gòu)高質(zhì)量的社會(huì)服務(wù)機(jī)制，因而公共服務(wù)只能依賴(lài)于城市。然而，在城鄉(xiāng)二元發(fā)展困局下，邊緣區(qū)的公共服務(wù)體系未能合流于城市體系之內(nèi)，公共服務(wù)供給與需求矛盾逐漸凸顯。比如，在醫(yī)療保障方面，邊緣區(qū)難以與城市并軌發(fā)展，其居民并不能在就近城市就醫(yī)并完成報(bào)銷(xiāo)。

多措并舉創(chuàng)新城鄉(xiāng)邊緣區(qū)治理

在新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興的雙向推動(dòng)下，繼續(xù)優(yōu)化治理模式、提升治理水平，已經(jīng)成為邊緣區(qū)亟待解決的重要課題。針對(duì)目前邊緣區(qū)治理存在的問(wèn)題，應(yīng)構(gòu)建多維治理體系，創(chuàng)新治理方式，提升治理效率。

打破治理壁壘，統(tǒng)籌推進(jìn)社區(qū)治理創(chuàng)新。不同治理體系的碎片化分布是制約邊緣區(qū)治理成效的主要因素。因此，必須要打破城鄉(xiāng)之間的人為性治理壁壘，統(tǒng)籌治理資源，補(bǔ)足治理短板，完善治理秩序。一要堅(jiān)持因地制宜的根本思維，依據(jù)社區(qū)群體的實(shí)際情況采取行之有效的治理措施，在保障社區(qū)穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，尋求新的治理方式。比如，在原住民聚居度較高的地區(qū)，應(yīng)堅(jiān)持以村委會(huì)為治理中堅(jiān)力量，憑借熟人社會(huì)關(guān)系來(lái)化解社會(huì)矛盾，降低制度剛性對(duì)特定社會(huì)圈層的沖擊。在發(fā)展較為成熟的社區(qū)，應(yīng)突出街道、社區(qū)的主體地位，加強(qiáng)現(xiàn)代化社區(qū)治理體系建設(shè)。二要構(gòu)建以政府為主導(dǎo)的多主體治理機(jī)制。行政治理制度柔性的缺失使得其難以有效落實(shí)“德法共治”的新型治理思維。因此，應(yīng)積極引入第三方組織、公益組織、自治組織等，使其在邊緣區(qū)治理中充分發(fā)揮效能。要明確各主體職能，凝聚治理合力，打造協(xié)同治理新模式。三要依托新型城鎮(zhèn)化，打破城鄉(xiāng)區(qū)域藩籬與制度壁壘，實(shí)施統(tǒng)籌治理。應(yīng)逐步實(shí)施統(tǒng)一化治理改革，將邊緣區(qū)治理納入城市社區(qū)治理版圖，推動(dòng)治理水平提升。

滿(mǎn)足邊緣區(qū)民眾合理訴求，著力提升基層治理水平。黨的十九大報(bào)告明確指出，“人民是歷史的創(chuàng)造者，是決定黨和國(guó)家前途命運(yùn)的根本力量。必須堅(jiān)持人民主體地位，堅(jiān)持立黨為公、執(zhí)政為民，踐行全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨，把黨的群眾路線(xiàn)貫徹到治國(guó)理政全部活動(dòng)之中，把人民對(duì)美好生活的向往作為奮斗目標(biāo)，依靠人民創(chuàng)造歷史偉業(yè)”。只有滿(mǎn)足人民的需求，才能有效化解社會(huì)矛盾，實(shí)現(xiàn)社會(huì)發(fā)展。為此，邊緣區(qū)治理也必須要響應(yīng)民眾的現(xiàn)實(shí)需求。一方面，要加強(qiáng)配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推進(jìn)新型社區(qū)建設(shè)。應(yīng)對(duì)標(biāo)城市社區(qū)，完善邊緣區(qū)交通、供水、排污等一系列配套生活設(shè)施建設(shè)，滿(mǎn)足居民合理訴求。另一方面，要加大邊緣區(qū)治理的投入，可以將邊緣區(qū)治理的財(cái)政預(yù)算納入城市財(cái)政體系。城市在制定財(cái)政配置預(yù)案時(shí)，應(yīng)綜合考量邊緣區(qū)治理的實(shí)際需求，適當(dāng)提升財(cái)政下?lián)鼙壤?，提高基層工作人員待遇。

搶抓中心城發(fā)展機(jī)遇，轉(zhuǎn)變以生產(chǎn)要素為核心的發(fā)展模式。實(shí)際上，邊緣區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有先天性?xún)?yōu)勢(shì)（在中心城逐步向外層推進(jìn)的情況下，邊緣區(qū)在地理位置、人力資源儲(chǔ)備等方面具有先天性?xún)?yōu)勢(shì)），產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)的條件已經(jīng)逐漸趨于成熟。因此，邊緣區(qū)應(yīng)著力轉(zhuǎn)變以生產(chǎn)要素為核心的發(fā)展模式。一方面，要對(duì)接中心城的發(fā)展規(guī)劃，明確自身的產(chǎn)業(yè)定位，積極融入城市發(fā)展進(jìn)程。邊緣區(qū)應(yīng)充分吸收外來(lái)資本力量，以城市現(xiàn)代化發(fā)展戰(zhàn)略部署為依據(jù)，著力發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)。比如，邊緣區(qū)可以依托城市高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)集群規(guī)劃發(fā)展生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)、增值性金融服務(wù)，以便獲得更為豐厚的經(jīng)濟(jì)回報(bào)。另一方面，要審慎對(duì)待土地入市交易，集約利用稀有性生產(chǎn)要素。土地是邊緣區(qū)的立身之本，是支撐其未來(lái)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的核心要素。隨著城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，邊緣區(qū)土地的生產(chǎn)價(jià)值將逐步提升。因此，必須要樹(shù)立長(zhǎng)遠(yuǎn)目光，拒絕短期誘惑，嚴(yán)格土地交易審批。

擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)供給，提升民生服務(wù)質(zhì)量。一方面，要打造多主體共建共享的公共服務(wù)新機(jī)制。邊緣區(qū)要積極融入城市公共服務(wù)體系，統(tǒng)籌資源配置，凝聚服務(wù)合力，提升服務(wù)質(zhì)量。另一方面，要重點(diǎn)解決邊緣區(qū)存在的現(xiàn)實(shí)性問(wèn)題。物理功能的缺失是邊緣區(qū)社區(qū)治理難的根本性原因。比如，城中村、城鄉(xiāng)結(jié)合部等傳統(tǒng)社區(qū)的人居環(huán)境較差，不利于新型文明社區(qū)的構(gòu)建。對(duì)此，相關(guān)部門(mén)應(yīng)傾聽(tīng)基層心聲，展開(kāi)科學(xué)具體的分析調(diào)研，著力整治社區(qū)環(huán)境。此外，應(yīng)著力補(bǔ)齊基本公共服務(wù)短板，加快實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，切實(shí)增強(qiáng)群眾的幸福感和獲得感。比如，應(yīng)允許邊緣區(qū)居民參加城市居民社保。

總之，邊緣區(qū)是城鎮(zhèn)化發(fā)展的產(chǎn)物，優(yōu)化邊緣區(qū)治理是新型城鎮(zhèn)化的應(yīng)然要求。未來(lái)，邊緣區(qū)治理應(yīng)以居民訴求為依據(jù)、以發(fā)展前景為先導(dǎo)，優(yōu)化軟硬件配套，改善社區(qū)環(huán)境，優(yōu)化公共服務(wù)。

（作者為山西大同大學(xué)馬克思主義學(xué)院講師）

【注：本文系2019年大同市科技計(jì)劃項(xiàng)目軟科學(xué)項(xiàng)目“大同市城市化與生態(tài)環(huán)境協(xié)同發(fā)展研究”（項(xiàng)目編號(hào)：2019188）階段性成果】

【參考文獻(xiàn)】

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責(zé)編/孫渴? ? 美編/楊玲玲