地方主義行為的制度根源與治理邏輯

周少來

【關鍵詞】地方主義? 層級分治? 國家治理能力

【中圖分類號】D261.3? ? 【文獻標識碼】A

地方主義是指在地方治理中以地方和區(qū)域利益為第一原則，不顧全局和整體利益的思想和行為，表現(xiàn)為各種地方保護主義和地方本位主義，甚至地方排外主義。各式各樣的地方主義，其來有自，不僅與個別領導的作風和素質相關，也與約束地方政府行為的制度體系和體制機制相關。從公共治理的邏輯環(huán)節(jié)進行分析，公共治理的制度體系—公共治理的體制機制—公共治理的行動能力—公共治理的監(jiān)督體系，每一個邏輯環(huán)節(jié)都可能與最終產生的地方主義行為相關，并且制度性因素比個體性因素更具根本性和長久性。筆者從公共治理的各個邏輯環(huán)節(jié)著手，具體分析作為制度性反應的地方主義行為產生的根源，以期通過體制機制的深化改革，徹底杜絕地方主義行為及現(xiàn)象。

公共治理的制度體系為地方主義行為配置自主空間

地方主義行為之所以被稱為一種“制度性反應”，從根本上說與現(xiàn)代國家治理的制度體系緊密相關。不管是聯(lián)邦制國家，還是單一制國家，地方政府（包括基層政府）作為一方地域的治理主體，都應擁有一定的治理權力和自主空間（這是其治理行為的必要基礎），這就為各種地方主義的行為反應留有一定的余地。

從正向功能來說，地方主義可以被視為地方發(fā)展主義，其目的是合法合規(guī)地推動地方發(fā)展和進步;從負向功能來說，地方主義就是各種地方保護主義和地方本位主義，也就是一般所謂的“地方主義”，其目的也許是為了所謂的地方發(fā)展，也許是為了不便明說的個人政績和個人升遷。中國作為法理上的單一制國家，中央政府（黨中央和國務院）掌握著各項根本性的重大權力，如政治、經(jīng)濟、社會、文化、國防、外交等，但具體落實和實施在地方和基層。與各種地方主義行為和傾向相關的制度體系主要體現(xiàn)在兩個方面。

一是層級分治的制度體系。作為單一制國家，中國的行政（黨政）層級眾多，共分五層：中央、省級、地市級、縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級，如果再加上完全被行政化的社區(qū)和行政村組織，可以說共有六級治理組織和主體。相對來說，黨政層級越高，自主性和權力就越大;越到地方和基層，自主性和權力就越小。與此相對應的，層級越高，全局性和整體性治理就越多;層級越低，地方主義行為就越多。最高的中央層級掌控全國性的法律和政策設計，是全國性組織動員和行動協(xié)調的核心，可以集中力量辦大事。需要注意的是，愈到地方層級，其被賦予的權力和能夠支配的資源就越少，行動策略和行為取向受到的約束就越多，但其受到的黨政壓力和項目責任反而越多，因此，愈到基層愈容易出現(xiàn)地方主義行為。

比如，在抗擊新冠肺炎疫情的過程中，基層組織（鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織）承擔了巨大的壓力和責任：不管是中央統(tǒng)一的人員和物資調配，還是省級政府提出的“抓四早”（早發(fā)現(xiàn)、早報告、早隔離、早治療），還是區(qū)縣政府提出的社區(qū)和村莊“封閉嚴防”，最終的落實單位和執(zhí)行主體都是基層工作人員。因而，在資源不為自己支配的情況下，地方主義行為涌現(xiàn)。層級分治的單一國家體制，既決定了各個層級所能支配的權力和資源，也決定了各個層級的組織能力和行為取向?？梢哉f，配置給各級政府自行運用的“自主性權力”（包括所謂的自由裁量權），是其采取地方主義行為的制度性根源。

二是財政分擔體系。財政支持是各級政府行為的堅強基礎，財力的大小和自主程度決定著政府行為的方向和能力。自1994年實行分稅制改革以來，中央政府的財政掌控能力逐漸加強，各級地方政府的財政能力一方面取決于其地域的經(jīng)濟社會發(fā)展狀況，另一方面取決于獲取中央轉移支付的多少。與行政層級和權力大小相對應，各級政府的財力也并不相同，越高的行政層級，其財力越多，自主性越強;越到基層，財力越少，自主性越弱，特別是基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，普遍實行“鄉(xiāng)財縣管”體制，財政自主權較小。由于突發(fā)重大疫情具有普遍性和蔓延性等特征，基層政府面臨著巨大的防控責任和財政壓力，因而地方的排外性凸顯。當然，這也與地方干部的大局意識和全局觀念有關，除去這些個體性因素以外，財力的多少和財政的自主權也是必須要考慮的。

公共治理的體制機制為地方主義行為提供激勵

公共治理的制度體系為地方政府行為提供制度框架。公共治理的體制機制是從公共治理的制度體系到公共治理的行動能力的中間關鍵環(huán)節(jié)。再好的制度體系，也必須有具體的體制機制才能轉化為良好的治理能力。由此可知，地方主義的產生與激勵政府行為的體制機制密切相關。

一方面，屬地管理的責任機制。中國的黨政層級體系是一種逐層分級的屬地管理機制，即“為官一方、治理一地”的責任機制。屬地管理主要是指，對于地方的各項事務，黨政組織和部門負有全權責任。也就是說，中央監(jiān)督省級，省級監(jiān)督地市級，地市級監(jiān)督縣級，縣級監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)級，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級監(jiān)督村社級。各種黨政任務和項目通過層層分包的屬地管理，直接落實到最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村社?；鶎拥膲毫拓熑屋^大主要是由于越到基層，任務和責任越具體，越需要通過切實的行動加以落實;越到基層，所能掌控的權力和資源就越少，行為所受到的約束就越多。也就是說，基層所要完成的任務與其所能支配的資源之間的不平衡性較大。由此，屬地管理的責任機制越向下，保護主義和形式主義行為就越多。

另一方面，黨政追責的壓力機制。沿著屬地管理的責任機制鏈條，黨政追責的壓力機制隨之產生（從中央、省級、地市級、縣級到鄉(xiāng)鎮(zhèn)級、村社級的壓力機制）。這種層層壓實責任的機制，在新時代反腐倡廉和嚴明黨紀等方面取得了巨大成績的同時，也使得一些黨政干部的行為方式發(fā)生轉變，即出現(xiàn)“怕出事”“怕?lián)煛钡鹊胤街髁x行為。黨政追責的壓力機制具體通過以下措施來完成：第一，層層加碼施壓。通過“召開會議布置任務—簽訂任務責任書—不斷檢查監(jiān)督”的工作方式，上級政府和部門把項目責任加碼下卸到下級和基層政府。第二，層層檢查監(jiān)督。任務和項目布置到基層組織以后，上級政府和部門的工作就變?yōu)榱瞬粩嗟貦z查監(jiān)督，這一方面可以保證項目的按期按質完成，另一方面可以減緩本級和本部門的責任。第三，層層考核追責。一旦項目和任務沒有及時有效完成，或發(fā)生重大的群體性事件和公共安全事件，上級政府和部門就會第一時間進行追責?？傊h政追責的壓力機制是我國組織能力和動員能力的制度保證，也顯示了我國的治理能力和治理優(yōu)勢。但需要注意的是，必須要警惕黨政追責的壓力機制帶來的“制度負效應”，即保護主義、地方主義行為。