駐村幫扶干部角色錯位的幾重根源

【關(guān)鍵詞】駐村幫扶? 村干部? 精準扶貧? 鄉(xiāng)村治理

【中圖分類號】C913? ? 【文獻標識碼】A

駐村幫扶既是脫貧攻堅背景下國家力量主動下沉到農(nóng)村基層以強化村級黨組織建設(shè)和推進精準扶貧工作的重要制度安排，也是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、夯實基層治理根基的長效推進機制，因而具有極強的制度創(chuàng)新價值與治理實踐意涵。自2015年該項制度在全國推廣以來，大部分地區(qū)的駐村幫扶實踐在改良貧困村整體風貌、引領(lǐng)村民致富增收以及強化村級黨組織凝聚力等方面取得了良好的治理績效。但值得關(guān)注的是，在實施過程中，該制度也遭遇了不同形式的障礙，比較突出的便是當?shù)卮甯刹颗c駐村干部之間的角色錯位問題。

駐村幫扶中干部角色錯位的兩種類型

2014年，《建立精準扶貧工作機制實施方案》印發(fā)，明確指出駐村干部的角色定位是村級組織的協(xié)助者，即協(xié)助村兩委“摸清貧困底數(shù)，分析致貧原因，制定幫扶計劃”， 協(xié)調(diào)“幫扶資源，統(tǒng)籌安排使用幫扶資金，監(jiān)督幫扶項目實施，幫助貧困戶、貧困村脫貧致富”，協(xié)助“貫徹落實強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策，積極參與各項扶貧開發(fā)工作”。但在實踐中，這一制度設(shè)計在部分農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)了倒置現(xiàn)象，即駐村干部和當?shù)卮甯刹砍霈F(xiàn)了雙重角色錯位。

駐村幫扶中干部的角色錯位是指，在駐村干部到來后，當?shù)卮甯刹客耆艞壛俗约旱姆鲐毠ぷ髀氊煟岏v村干部唱獨角戲。這種角色錯位被稱為“雙重角色錯位”，即駐村干部和當?shù)卮甯刹康穆氊熀徒巧及l(fā)生了錯位：駐村干部沖在了第一線，把扶貧任務全部承擔下來;當?shù)卮甯刹慨斊鹆怂κ终乒?，對扶貧工作冷眼旁觀。駐村干部和當?shù)卮甯刹康年P(guān)系主要有兩種。

其一，雙方之間存在一定的合作，但合力不足。駐村干部在駐村之始成為事實上的鄉(xiāng)村治理主體，一方面，承接著自上而下傳導的各種扶貧任務與政治壓力，既要頻繁地進入貧困戶家庭，核實信息與調(diào)整數(shù)據(jù)，又要合理使用幫扶資金，主導產(chǎn)業(yè)發(fā)展和項目實施;另一方面，介入村莊公共事務治理領(lǐng)域，面對農(nóng)民自下而上提出的各種現(xiàn)實訴求，調(diào)整社會關(guān)系，改善鄉(xiāng)村治理，因而整日忙忙碌碌、少有空閑。反觀一些當?shù)卮甯刹?，在駐村干部到來之后，他們自然地認為駐村工作隊是來推動村莊發(fā)展、指導自身工作的，因而只需扮演好輔助者的角色，配合駐村幫扶工作?；诖?，這部分村干部很快喪失了主體能動性，拋棄了本該自己承擔的村治職責。

其二，雙方之間關(guān)系不融洽，甚至形成對立狀態(tài)。在駐村幫扶中，并不是所有的駐村干部都能處理好與當?shù)卮甯刹康年P(guān)系。當雙方意見相左時，有的駐村干部很難從當?shù)卮甯刹刻帿@得有力支持，因而在考核壓力下被動包攬全部的幫扶工作與村治任務。駐村干部既要慢慢開辟進入村莊關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的路徑，也要逐步收集關(guān)于村莊基本風貌的信息，還要在此基礎(chǔ)上獨自落實幫扶項目，解決制約村民致富增收的難題。除此之外，一些駐村干部還需要面對源自當?shù)卮甯刹康男袨閷挂约叭藶檎系K。

貧困農(nóng)村的兩大治理主體合力不足或沖突對立，必然導致駐村幫扶的成效大打折扣，進而給基層治理和鄉(xiāng)村振興埋下隱患。

駐村幫扶的技術(shù)治理要求與鄉(xiāng)村文化存在沖突，導致角色錯位

駐村幫扶中干部角色錯位的微觀原因可能會因人而異、因地而異，但是產(chǎn)生這種現(xiàn)象的宏觀根源相對一致，對此，我們必須要有客觀的認識。駐村幫扶干部角色錯位的根源在于自上而下的國家權(quán)力與鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化和治理結(jié)構(gòu)存在沖突。

精準扶貧本質(zhì)上是一種精細化和技術(shù)化的扶貧開發(fā)方式，講求在扶貧過程中精準識別、精準幫扶、精準管理、精準考核。而要做到精準，就必須要解決農(nóng)村基層長期存在的信息不對稱難題，這就使得加強數(shù)字管理、強化信息收集能力成為政策落地需要解決的首要問題。為此，國家采取了技術(shù)治理的策略，并將生產(chǎn)數(shù)字信息的任務交予駐村干部來執(zhí)行。在國家治理轉(zhuǎn)型的過程中，作為一種以理性化、規(guī)范化、程式化為主要特征的科學管理方法及權(quán)力運作方式，技術(shù)治理之所以能夠得到青睞，既因為它能夠使實際的治理過程符合規(guī)范與公平的原則，強化政府的依法行政，也因為它能夠深化國家總體治理的縱向深度。但在鄉(xiāng)村基層，作為技術(shù)治理工具的實際使用者，駐村干部不僅要使其行為契合于伴隨技術(shù)而來的權(quán)力規(guī)范運作、政策嚴格執(zhí)行以及數(shù)字精確生產(chǎn)的制度性要求，還必須直面一個與技術(shù)治理邏輯截然不同的鄉(xiāng)土社會。一方面，雖然經(jīng)過改革開放四十余年快速城鎮(zhèn)化和市場化的洗禮，但我國的鄉(xiāng)村社會仍然是一個保有鮮明地方社會特征的治理空間，人情、血緣關(guān)系依然深刻地影響著公共權(quán)力的運行;另一方面，在開放性和異質(zhì)性顯著提升的社會條件下，農(nóng)民的現(xiàn)實需求朝著多元化的方向不斷發(fā)展，價值觀念中出現(xiàn)了更多的利己主義成分。在這樣的情況下，講求規(guī)范性與一致性的技術(shù)治理邏輯便可能與鄉(xiāng)村社會不相適應，由此導致角色錯位。

首先，駐村干部代表的國家權(quán)力運作方式與鄉(xiāng)土權(quán)力運行原則存在沖突。比如，當駐村干部嚴格依照“兩不愁，三保障”標準公開公正地識別幫扶對象時，作為村莊內(nèi)生權(quán)力主體的當?shù)卮甯刹縿t可能會相應地失去在扶貧過程中優(yōu)親厚友、植入私人利益的空間。個別當?shù)卮甯刹繒J為駐村干部“不通人情”，讓自己在“村里丟了臉面”，進而產(chǎn)生一種敵對情緒。

其次，熟人社會中“不得罪人”的思想意識可能導致一些當?shù)卮甯刹康牟缓献餍袨?。在國家供給大量資源幫助貧困戶脫貧的情況下，受到私人利益驅(qū)動，個別貧困村出現(xiàn)了“爭當貧困戶”的現(xiàn)象。作為熟人社會中的一員，當?shù)卮甯刹孔匀粫庾R到調(diào)和眾人的利益關(guān)系很可能“得罪人”。為了避免出現(xiàn)在他們看來的“不必要風險”，個別當?shù)卮甯刹繒x擇讓作為外部嵌入者的駐村干部獨自面對具有強烈經(jīng)濟理性沖動的村民，自己則置身事外。

最后，許多駐村干部由于不具備豐富的村莊生活經(jīng)驗而難以與當?shù)卮甯刹啃纬珊献麝P(guān)系。雖然國家將選派駐村干部的基本條件設(shè)定為“有較強工作能力，善于做群眾工作”，但從實際來看，很多駐村干部并不熟悉農(nóng)民的生活方式和思想認知。比如，一些駐村干部會抱怨村莊不便利的衣食住行條件，并把喝酒、打麻將等生活方式看作是“腐化墮落”的表現(xiàn)。這種內(nèi)心深處的嫌隙會讓雙方在行為方式上產(chǎn)生分歧，不利于雙方的溝通交往。

傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)對駐村幫扶機制存在排斥，衍生出角色錯位問題

在我國獨特的國家治理邏輯之下，鄉(xiāng)村治理的有效性取決于國家與鄉(xiāng)村社會之間的二元合一以及均衡互動。從實踐來看，這種合一性與均衡性的實現(xiàn)，并不依賴于國家權(quán)力與鄉(xiāng)土權(quán)力的直接對接，而是依靠于一個能夠串聯(lián)上下的中間型制度載體。在傳統(tǒng)中國，由于皇權(quán)止于縣政，中間載體的具體呈現(xiàn)形式是具有明顯社會屬性的鄉(xiāng)紳及宗族。國家政權(quán)建設(shè)開啟之后，隨著國家權(quán)力不斷向基層社會推移，黨的村級組織成為新的治理條件下的中間環(huán)節(jié)。這表明，當前鄉(xiāng)村治理的縱向結(jié)構(gòu)是由外部性的國家、扮演著接點功能的村級組織以及作為治理基座的鄉(xiāng)村社會構(gòu)成。許多貧困村莊之所以會滋生大量的治理問題，很大程度上是因為治理結(jié)構(gòu)存在系統(tǒng)性病癥。而在駐村幫扶中，由于不能與固有的治理結(jié)構(gòu)良性協(xié)作，幫扶工作也容易單軌運行，進而衍生出角色錯位問題。

首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對自治的吸納使得村級組織出現(xiàn)了明顯的官僚化發(fā)展趨勢，限制了當?shù)卮甯刹恐黧w能動性的發(fā)揮。自村民自治制度實施之始，代表國家權(quán)力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過行政化的方式越權(quán)干涉村級組織自身事務乃至村民權(quán)利的現(xiàn)象便已經(jīng)出現(xiàn)。而在稅費改革之后，隨著城鄉(xiāng)資源配置關(guān)系逆轉(zhuǎn)以及項目下鄉(xiāng)衍生的行政管理事務越來越多，這一趨勢不但未能得到緩解，反而在不斷加劇。當前，通過值班坐班制、目標管理責任制等來制約村干部，已經(jīng)成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府普遍使用的行政化手段（這使得村級組織成為基層政權(quán)的下屬層級，承擔著大量的行政任務）。需要注意的是，一方面，村干部并不是完整意義上的國家公職人員，其大多還從事農(nóng)業(yè)或農(nóng)副業(yè)，有的還要為外出務工人員照顧家庭的下一代，時間和精力均相對有限;另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)下壓的行政任務不總是切合村莊的實際需求，執(zhí)行起來存在較大難度。在這種情況下，受到體制束縛的村干部有時只能用策略主義的方式來應對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府傳導的治理壓力，出現(xiàn)了明顯的心理倦怠。因而當駐村干部到來后，有些當?shù)卮甯刹繒x擇將自己并不情愿完成的工作推出去。

其次，許多貧困村的村級組織建設(shè)狀況不理想，無法為駐村干部提供有力支持。在當下大流動的社會格局之下，一些地區(qū)的村級組織建設(shè)不可避免地面臨“空殼化”導致的發(fā)展困局。留守黨員在人員結(jié)構(gòu)方面偏向老齡化，參與公共治理活動的積極性不強;大多數(shù)年輕人外出務工，發(fā)現(xiàn)和培養(yǎng)年輕黨員是一大難題，黨組織缺乏“新鮮血液補給”。另外，有些村莊受宗族因素的影響，黨組織內(nèi)部還存在著激烈的政治斗爭，黨員干部的凝聚力不強。正是因為村級組織缺乏朝氣、活力和動力，有些當?shù)卮甯刹繒J為少數(shù)幾個人的努力不足以扭轉(zhuǎn)村莊公共治理衰敗的困局，因而在駐村幫扶中選擇得過且過、敷衍了事。在駐村干部遲遲無法找到恰當?shù)闹卫矸绞綍r，這種畏難的情緒會進一步加深。

再次，村級組織與廣大村民的松散關(guān)系削弱了其在公共治理領(lǐng)域中的作用，難以為駐村干部提供充分的支持。國家用技術(shù)治理的手段保證涉農(nóng)資源有效使用，卻使得村干部被深深地鉗制于正式的行政架構(gòu)之中，弱化了其對繁雜社會問題的回應力與感受力。資源輸入背景下村莊社會中出現(xiàn)的諸多形態(tài)的分利秩序與治理內(nèi)卷化問題，損蝕了村級組織所代表的“公共利益”的聲譽。由于沒有堅實的社會基礎(chǔ)作為支撐，村干部不但缺乏必要的社會認同，有時還會面對“污名化”的不公正對待，干群矛盾成為村莊治理成本不斷提升的重要原因。正是礙于這些經(jīng)年累月形成的障礙，有的村民會選擇繞過當?shù)卮甯刹恐苯酉蝰v村干部反映訴求，以期問題得到解決;有些當?shù)卮甯刹繒乇荞v村干部提出的希望合作的想法，以避免可能產(chǎn)生的尷尬。

最后，駐村幫扶制度缺少對當?shù)卮甯刹康谋O(jiān)督約束，新舊結(jié)構(gòu)無法緊密勾連，加大了駐村干部“單打獨斗”的風險。當前，各地出臺的有關(guān)駐村幫扶工作的文件大多只是對駐村干部的工作職責和考核辦法作了明確的規(guī)定，卻缺少對當?shù)卮甯刹拷巧蝿盏脑敿氁?，雙軌之間的制度性關(guān)聯(lián)不強。比如，幫扶文件雖然規(guī)定駐村干部應在扶貧過程中扮演“輔助者”的角色，即協(xié)助村兩委開展扶貧計劃，但同時也將其設(shè)定為“第一幫扶責任人”，要求其必須承擔扶貧治理的責任。而對于當?shù)卮甯刹?，雖然制度把其在減貧過程的角色安排為“主導者”，但相關(guān)的規(guī)定卻極為籠統(tǒng)，既沒有對這一角色的相關(guān)職責作出具體的詮釋，也沒有對其考核作出詳實的安排。在制度未能將兩大治理主體嚴整地捆綁在一起的情況下，不僅駐村干部很容易陷入權(quán)責不對等的境地，而且也可能導致一些當?shù)卮甯刹堪疡v村幫扶視作駐村干部應單方面履行的責任，進而在工作中避開那些程序繁瑣、項目繁多的事務，不去關(guān)心幫扶工作的實際效果。

總之，駐村幫扶中的干部角色錯位現(xiàn)象，不僅會影響當前扶貧攻堅工作的進度和成效，而且會使當?shù)卮甯刹恐鸩絾适чL期積累起來的威信，使今后的鄉(xiāng)村治理更加艱難。對于駐村干部來說，這種角色錯位造成的工作挫折可能會影響其當前的個人發(fā)展甚至長遠的職業(yè)生涯。由此可知，推動駐村幫扶工作中干部角色回歸本位，是非常必要的。

（作者為南開大學周恩來政府管理學院政治學系教授、博導、副院長;南開大學周恩來政府管理學院政治學理論專業(yè)博士研究生許曉對此文亦有重要貢獻）

【參考文獻】

①程同順：《村民自治中的鄉(xiāng)村關(guān)系及其出路》，《調(diào)研世界》，2001年第7期。

②陳鋒：《分利秩序與基層治理內(nèi)卷化：資源輸入背景下的鄉(xiāng)村治理邏輯》，《社會》，2015年第3期。

責編/孫渴? ? 美編/王夢雅