社會(huì)組織在健康城市建設(shè)中的作用

徐輝　隋健

摘要：健康城市建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要建立一個(gè)生成機(jī)制。生成機(jī)制由基準(zhǔn)三角和關(guān)鍵點(diǎn)構(gòu)成?；鶞?zhǔn)三角是政府、市場(chǎng)、社會(huì)，關(guān)鍵點(diǎn)是“培養(yǎng)居民自治理念，構(gòu)建多元參與主體”。然而這個(gè)生成機(jī)制還缺少一個(gè)以點(diǎn)帶線、以線帶面的角色——社會(huì)組織。即社會(huì)組織能把政府、社會(huì)、市場(chǎng)三者協(xié)同起來(lái)構(gòu)成一個(gè)基準(zhǔn)三角，然后把關(guān)鍵點(diǎn)融入三角平面?？墒?，現(xiàn)階段社會(huì)組織的資金鏈問(wèn)題成為制約其發(fā)展的主要因素。作為服務(wù)購(gòu)買(mǎi)方的政府有必要進(jìn)一步優(yōu)化和完善購(gòu)買(mǎi)流程，從而促進(jìn)社會(huì)組織在健康城市的建設(shè)中發(fā)揮更大的作用和潛能。

關(guān)鍵詞：健康城市建設(shè) 社會(huì)組織 生成機(jī)制 政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)

中圖分類(lèi)號(hào)：D632? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? 文章編號(hào)：1009-5349（2020）13-0055-03

中國(guó)的城市化進(jìn)程由經(jīng)濟(jì)發(fā)展所驅(qū)動(dòng)，但是經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也給城市發(fā)展帶來(lái)了不良影響?，F(xiàn)階段，城市病具體體現(xiàn)在住房難、交通堵、資源緊、意外傷害、非傳染性疾病、亞健康生活方式、城市環(huán)境宜居性、基礎(chǔ)設(shè)施友好性、城市空間隔離、城市蔓延等方面。這些問(wèn)題會(huì)嚴(yán)重影響社會(huì)個(gè)體的幸福感和舒適感，間接導(dǎo)致社會(huì)失范行為增加。城市病的原因除了政府城市戰(zhàn)略規(guī)劃的失誤，也根源于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本身的不協(xié)調(diào)發(fā)展和固有風(fēng)險(xiǎn)，以及其他綜合性復(fù)雜原因。為了數(shù)億居民的健康和福祉，健康城市建設(shè)必須建立一個(gè)生發(fā)機(jī)制并找到關(guān)鍵著力點(diǎn)。

一、健康城市的內(nèi)涵及建設(shè)關(guān)鍵點(diǎn)

健康城市是如今許多城市建設(shè)者和管理者都關(guān)注的焦點(diǎn)。時(shí)代在發(fā)展，城市在變化。健康城市的內(nèi)涵也是在實(shí)踐中擴(kuò)充的。這些內(nèi)涵因子包括低碳綠色、可持續(xù)發(fā)展、以人為本、生態(tài)環(huán)保、環(huán)境友好等，并且未來(lái)它的外延還會(huì)不斷延伸。雖然可以將健康城市的指標(biāo)量化，但最終目標(biāo)還是要作用于城市主體本身。因此，健康城市的內(nèi)涵指在客觀的生活條件逐步上升的情況下，無(wú)論時(shí)空如何交互變化，絕大多數(shù)居民都能感到滿(mǎn)意和舒適的一個(gè)主觀概念。基于此，健康城市建設(shè)的關(guān)鍵應(yīng)該從主體出發(fā)——培養(yǎng)居民自治理念，構(gòu)建多元參與主體。

二、社會(huì)組織在健康城市建設(shè)中的作用

健康城市的建設(shè)必須有一個(gè)生發(fā)機(jī)制。這個(gè)生發(fā)機(jī)制需要政府、社會(huì)、市場(chǎng)三個(gè)宏觀主體在一定程度上相互協(xié)作和共同發(fā)力。但是在實(shí)際城市建設(shè)和發(fā)展過(guò)程中，三者并沒(méi)有發(fā)揮最大效用，也沒(méi)有產(chǎn)生疊加效應(yīng)。究其原因，在這個(gè)生發(fā)機(jī)制中缺少一個(gè)重要的鏈接樞紐——社會(huì)組織。

在我國(guó)，伴隨著經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的改革開(kāi)放，以國(guó)家全面調(diào)控社會(huì)資源為特征的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)型社會(huì)的瓦解，處于政府和私營(yíng)部門(mén)之間的社會(huì)組織成了單位制社會(huì)向社區(qū)制社會(huì)轉(zhuǎn)變過(guò)程中的填充物，漸漸出現(xiàn)在人們視野。王浦劬將社會(huì)組織區(qū)分為廣義的社會(huì)組織和狹義的社會(huì)組織。他認(rèn)為，廣義的社會(huì)組織就是指除了黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位以外的其他社會(huì)中介性組織;而狹義的社會(huì)組織是指由在我國(guó)社會(huì)組織登記管理機(jī)關(guān)即各級(jí)民政部門(mén)，納入登記管理范圍的社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位、基金會(huì)這三類(lèi)社會(huì)組織[1]。為了更具針對(duì)性，社會(huì)組織采用狹義定義較合適。

作為現(xiàn)代社會(huì)分工化的必然產(chǎn)物，社會(huì)組織具有高度的組織功能、協(xié)調(diào)功能和整合功能。此外，它們有特定的使命與目標(biāo)，在目標(biāo)完成過(guò)程中堅(jiān)持在最低成本原則下用專(zhuān)業(yè)方法解決問(wèn)題。每一個(gè)社會(huì)組織都有自身的特性，但都具備四個(gè)共性特征：民間自發(fā)性、廣泛參與性、機(jī)動(dòng)靈活性、公益傾向性。2002年我國(guó)才開(kāi)始對(duì)三種社會(huì)組織進(jìn)行區(qū)分，當(dāng)時(shí)登記注冊(cè)的社會(huì)組織數(shù)量達(dá)24.45萬(wàn)。2018年年底，中國(guó)民政網(wǎng)數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)社會(huì)組織有80萬(wàn)多個(gè)。通過(guò)對(duì)比數(shù)據(jù)可以明顯發(fā)現(xiàn)，自分類(lèi)登記注冊(cè)以來(lái)的短短16年里社會(huì)組織增長(zhǎng)了約4倍，年平均增長(zhǎng)率約為9.68%。（如圖1所示）

2017年社會(huì)統(tǒng)計(jì)發(fā)展服務(wù)統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示，當(dāng)年年底全國(guó)共有社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)和設(shè)施182.1萬(wàn)個(gè)，職工總數(shù)1355.8萬(wàn)人，固定資產(chǎn)原價(jià)5434.8億元;社會(huì)服務(wù)事業(yè)基本建設(shè)在建項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模2594.0萬(wàn)平方米，全年實(shí)際完成投資總額209.2億元;由數(shù)據(jù)可發(fā)現(xiàn)，社會(huì)組織的規(guī)模和數(shù)量已經(jīng)達(dá)到一定水平，成為政府轉(zhuǎn)換職能和社會(huì)治理體制改革的積極因素。在城市的發(fā)展中它們不僅能起到潤(rùn)滑劑的作用，更能起到宏觀和微觀主體之間的連接作用。因此，其特性決定了在這樣一個(gè)生成機(jī)制中不僅能與社會(huì)、政府、市場(chǎng)三者間進(jìn)行單向鏈接，還能對(duì)三者進(jìn)行協(xié)調(diào)，減少阻力摩擦，最終和公眾力量達(dá)成共識(shí)。在生成機(jī)制中社會(huì)組織對(duì)基準(zhǔn)三角的作用可分三方面：

（一）社會(huì)組織對(duì)于政府的作用

1.在某些領(lǐng)域的彌補(bǔ)作用

作為第三部門(mén)，在政府失靈的領(lǐng)域能發(fā)揮有效的彌補(bǔ)作用?，F(xiàn)階段社會(huì)組織從事的領(lǐng)域主要有環(huán)保、公益、教育、養(yǎng)老、醫(yī)療、社區(qū)發(fā)展、公共衛(wèi)生等方面。這些都是復(fù)雜寬泛的領(lǐng)域，社會(huì)組織具備的專(zhuān)業(yè)性和靈活機(jī)動(dòng)性恰恰可以起到彌補(bǔ)作用。離開(kāi)了社會(huì)組織這個(gè)合作伙伴角色，政府將會(huì)分身乏術(shù)。

2.促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變

通過(guò)向提供各種專(zhuān)業(yè)服務(wù)的社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，政府能為自己減負(fù)，促進(jìn)職能轉(zhuǎn)變。比如：特殊人群的權(quán)益保護(hù)、邊緣人群發(fā)聲、養(yǎng)老照顧、兒童保護(hù)、慈善意識(shí)培育、婦女權(quán)益維護(hù)、禁毒工作、勞動(dòng)權(quán)益保護(hù)等。這些社會(huì)服務(wù)都是政府做不好或不愿意做的部分，通過(guò)外包形式轉(zhuǎn)嫁給社會(huì)組織，政府將有更多精力投入社會(huì)治理。

（二）社會(huì)組織對(duì)于社會(huì)的作用

1.是錯(cuò)綜復(fù)雜的利益關(guān)系的分解

2019年《中國(guó)社會(huì)組織報(bào)告》藍(lán)皮書(shū)顯示，截至2018年底，全國(guó)共有社會(huì)組織81.6萬(wàn)個(gè)，比上年增長(zhǎng)7.1%;其中共有社會(huì)團(tuán)體36.6萬(wàn)個(gè)，比上年增長(zhǎng)3.1%;其中共有民辦非企業(yè)單位44.3萬(wàn)個(gè)，比上年增長(zhǎng)10.8%;其中共有基金會(huì)7027個(gè)，比上年增長(zhǎng)11.4%。由數(shù)據(jù)可知，社會(huì)組織實(shí)質(zhì)是社會(huì)各類(lèi)群體利益分化的承載體，需要完成組織的特定目標(biāo)并承擔(dān)特定功能。其最大特點(diǎn)是超越區(qū)域范圍的限制，代表各方成員的共同利益，容納不同的利益訴求。

2.是聚焦和透視社會(huì)問(wèn)題的放大鏡

社會(huì)組織主要作用于基本的公共問(wèn)題，能夠及時(shí)聚焦和透視社會(huì)問(wèn)題，并反映問(wèn)題根源。其在了解和反映民生需求、調(diào)節(jié)公共沖突等方面具有先天優(yōu)勢(shì)，能夠推動(dòng)社會(huì)治理和管理進(jìn)程，從而為社會(huì)政策的及時(shí)調(diào)整反饋信息。

3.推動(dòng)社會(huì)建設(shè)

社會(huì)組織本身是參與主體之一，自發(fā)性和自覺(jué)性較高，面對(duì)公眾領(lǐng)域能及時(shí)參與。居委會(huì)是政府與人民連接的一個(gè)重要渠道，也是城市的基礎(chǔ)。雖然其具有自治屬性但受外部行政性因素制約明顯，而社會(huì)組織是社會(huì)自發(fā)結(jié)合，在產(chǎn)權(quán)和管理上獨(dú)立于政府組織體系之外，因而相對(duì)而言更具獨(dú)立性和自主性?；诖耍瑢⑸鐓^(qū)與社會(huì)組織進(jìn)行融合產(chǎn)生的社區(qū)社會(huì)組織，將更能激發(fā)公民意識(shí)，調(diào)動(dòng)社會(huì)成員的主動(dòng)性和參與度，促進(jìn)公民參與社會(huì)治理。從社會(huì)學(xué)的角度看，社區(qū)社會(huì)組織是傳統(tǒng)鄰里關(guān)系的現(xiàn)代化產(chǎn)物，是現(xiàn)代社會(huì)關(guān)系與社區(qū)“生活共同體”的生長(zhǎng)點(diǎn)之一，對(duì)改善鄰里關(guān)系、提升社區(qū)治理的溫度、增強(qiáng)社區(qū)治理的厚度多有助益。

（三）社會(huì)組織對(duì)于市場(chǎng)的作用

1.吸納市場(chǎng)資源用于公益性事業(yè)

社會(huì)組織可以成為市場(chǎng)資源導(dǎo)向公益性事業(yè)的樞紐。具有公募資格的基金會(huì)和慈善組織可以通過(guò)各種形式吸納市場(chǎng)資源作用于公共領(lǐng)域。此外，一些社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位在捐贈(zèng)活動(dòng)和慈善信托領(lǐng)域也較具有優(yōu)勢(shì)。

2.在市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域可以發(fā)揮介入作用

社會(huì)組織自身可以整合資源，有效作用于市場(chǎng)失靈導(dǎo)致的問(wèn)題。市場(chǎng)在資源配置中也會(huì)經(jīng)常出現(xiàn)無(wú)效情況，具體表現(xiàn)在收入與財(cái)富分配不公、外部負(fù)面效應(yīng)、失業(yè)問(wèn)題、公共產(chǎn)品供給不足、公共資源的過(guò)度使用。針對(duì)上述領(lǐng)域，社會(huì)組織可以進(jìn)行諸如社會(huì)倡導(dǎo)、監(jiān)督、權(quán)益保護(hù)、資源挖掘和重組等專(zhuān)業(yè)性社會(huì)工作。

3.引導(dǎo)和培育企業(yè)社會(huì)責(zé)任

許多社會(huì)組織已經(jīng)成為企業(yè)形象的代言人，在引導(dǎo)和培育企業(yè)社會(huì)責(zé)任方面卓有成效。如成立于2004年的阿拉善see生態(tài)協(xié)會(huì)，是中國(guó)首家以社會(huì)責(zé)任為己任、以企業(yè)家為主體、以保護(hù)生態(tài)為目標(biāo)的一個(gè)社會(huì)團(tuán)體。其在西北地區(qū)沙漠化防治和環(huán)境保護(hù)方面的貢獻(xiàn)卓著，起到了很好的帶頭示范作用。

總之，社會(huì)組織是政府政策轉(zhuǎn)化為服務(wù)的助推器，是市場(chǎng)公共資源的整合器，是社會(huì)公眾本身的連接器，在基準(zhǔn)三角里起到了最大疏通傳導(dǎo)和修復(fù)推動(dòng)作用。

然而，現(xiàn)實(shí)情況是社會(huì)組織處于一種“半死不活”的狀態(tài)，并沒(méi)有轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。究其原因，社會(huì)組織自身的動(dòng)力機(jī)制和能力發(fā)揮機(jī)制運(yùn)行不協(xié)調(diào)，急需內(nèi)部生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和外部制度環(huán)境的激發(fā)—培育—引導(dǎo)—規(guī)范。

三、如何促進(jìn)社會(huì)組織的作用更好發(fā)揮

目前，社會(huì)組織在我國(guó)趨向于嵌入式和依附式發(fā)展模式。除了自身能力發(fā)展遲緩和外部環(huán)境的不完善，真正的根源在于資源支持渠道的數(shù)量和傳輸質(zhì)量。發(fā)達(dá)國(guó)家中非營(yíng)利組織的運(yùn)作資金有近30%來(lái)自政府部門(mén)的支持，而我國(guó)社會(huì)組織的資金來(lái)自政府財(cái)政扶持的比例僅占10%—15%[2]。因此，作為重要資金來(lái)源方和監(jiān)督約束方，政府有必要細(xì)化和規(guī)范其向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的流程以促進(jìn)社會(huì)組織在健康城市中的作用更好地發(fā)揮。各級(jí)政府和相關(guān)部門(mén)作為購(gòu)買(mǎi)方，首先要健全公開(kāi)透明規(guī)范的服務(wù)購(gòu)買(mǎi)流程，根據(jù)中央及地方相關(guān)文件要求，制定適合本地區(qū)的《政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)目錄》，將購(gòu)買(mǎi)資金單獨(dú)列入部門(mén)預(yù)算，確定需要向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)的項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)量，以及購(gòu)買(mǎi)方式和預(yù)算。

具體的購(gòu)買(mǎi)流程分為六個(gè)步驟：公開(kāi)招募，指針對(duì)需要解決的項(xiàng)目事件招募相關(guān)領(lǐng)域的組織進(jìn)行公開(kāi)投標(biāo);初步評(píng)估，對(duì)專(zhuān)業(yè)資質(zhì)和綜合服務(wù)能力進(jìn)行評(píng)估，涉及組織的人力、公信力、運(yùn)營(yíng)模式等;重點(diǎn)審核，即對(duì)通過(guò)初步評(píng)估的組織的項(xiàng)目方案進(jìn)行分析，包括項(xiàng)目目標(biāo)、項(xiàng)目實(shí)效性、項(xiàng)目可行性、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)等進(jìn)行綜合評(píng)估;資金發(fā)放，即把預(yù)算資金撥付給服務(wù)提供方以推動(dòng)項(xiàng)目的有效運(yùn)行;項(xiàng)目監(jiān)管，也就是對(duì)組織在項(xiàng)目實(shí)施的各個(gè)關(guān)鍵過(guò)程進(jìn)行監(jiān)管，避免組織違規(guī)操作;效果評(píng)估，就是對(duì)項(xiàng)目運(yùn)行各個(gè)階段內(nèi)的預(yù)期目標(biāo)和效果是否達(dá)成進(jìn)行檢驗(yàn)和評(píng)價(jià)，從而從側(cè)面反映政府財(cái)政資金使用效率的高低。

在當(dāng)前慈善和公益力量薄弱的情況下，政府仍然會(huì)是社會(huì)組織的主要培育人和監(jiān)督者。然而，僅僅依靠政府的單方扶助，社會(huì)組織很難實(shí)現(xiàn)健康可持續(xù)發(fā)展。因此，應(yīng)在保證不以營(yíng)利為最終目的的基礎(chǔ)上，借鑒企業(yè)經(jīng)營(yíng)模式來(lái)探究“創(chuàng)收型”社會(huì)服務(wù)的可能性?？梢韵胍?jiàn)，隨著社會(huì)組織越來(lái)越廣泛的參與，各種問(wèn)題可以得到有效解決，從而以推動(dòng)社會(huì)認(rèn)同度的提高來(lái)提高公民意識(shí)和公共精神。公民意識(shí)和公共精神的激發(fā)，公民社會(huì)的到來(lái)，將直接促進(jìn)城市的健康有序發(fā)展。此外，學(xué)者孫曉燕提出在選擇購(gòu)買(mǎi)路徑時(shí)還需要考慮公共服務(wù)的性質(zhì)、成本等因素，同時(shí)監(jiān)管、評(píng)價(jià)整個(gè)政府公共服務(wù)過(guò)程[3]。（如圖2所示）

四、結(jié)語(yǔ)

健康城市建設(shè)需要建立一個(gè)生成機(jī)制。這個(gè)生成機(jī)制由基準(zhǔn)三角和關(guān)鍵點(diǎn)構(gòu)成。然而，還需要一個(gè)起到以點(diǎn)帶面作用的角色——社會(huì)組織。社會(huì)組織是“培養(yǎng)居民自治理念，構(gòu)建多元參與主體”關(guān)鍵點(diǎn)的延展線。它在生成機(jī)制中可以起到協(xié)同作用，把政府、社會(huì)、市場(chǎng)三者協(xié)同起來(lái)構(gòu)成一個(gè)基準(zhǔn)三角，再把關(guān)鍵點(diǎn)融入三角平面?，F(xiàn)階段政府社會(huì)組織管理體制仍存在明顯問(wèn)題，只有制度環(huán)境和購(gòu)買(mǎi)流程的進(jìn)一步優(yōu)化，社會(huì)組織才能在健康城市的建設(shè)中發(fā)揮更大的作用和潛能。此外，健康城市的核心理念是公民參與，社會(huì)組織的歸位打通了健康城市建設(shè)的新路徑和新思路。社會(huì)組織不僅是多元參與主體的一元，也是現(xiàn)代社會(huì)多樣化服務(wù)的提供者。它自發(fā)于群眾，作用于群眾，是自治理念的天然催化劑。在建設(shè)過(guò)程中政府只是主導(dǎo)者，如何調(diào)動(dòng)主體參與的主動(dòng)性才是核心。把社會(huì)組織鑲嵌在這個(gè)生成機(jī)制里面，才能集合各方，形成最大合力。這股合力可以釋放城市力量，提升城市功能，最終吞噬城市病。

參考文獻(xiàn)：

[1]王浦劬.政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)研究[M].北京：北京大學(xué)出版社，2009.

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[3]孫曉燕.政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)現(xiàn)實(shí)困境與路徑選擇研究[J].統(tǒng)計(jì)管理，2014.

責(zé)任編輯：景辰

[基金項(xiàng)目]加拿大資助地方活動(dòng)基金項(xiàng)目階段性成果（CFLI-2019-CH-BEJING-0011）。

[作者簡(jiǎn)介]徐輝，延安大學(xué)公共管理學(xué)院在讀本科生，研究方向：社會(huì)工作;隋健，延安大學(xué)公共管理學(xué)院在讀本科生，研究方向：社會(huì)工作。