玉溪市自然保護(hù)地管理現(xiàn)狀與發(fā)展建議

王 興

(玉溪市天然林保護(hù)和退耕還林還草工作站，云南 玉溪 653100)

1865年美國(guó)約塞米蒂保護(hù)區(qū)建立，開(kāi)創(chuàng)了自然保護(hù)地模式。1996年，我國(guó)加入世界自然保護(hù)聯(lián)盟(IUCU)。相比破壞了再來(lái)投入資金修復(fù)，建立自然保護(hù)地(natural conservation area)是目前效果顯著的保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)、維護(hù)生物多樣性的模式。黨的十九大報(bào)告提出“加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國(guó)，構(gòu)建國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度，完善主體功能區(qū)配套政策，建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系”。我國(guó)提出的自然保護(hù)地分類(lèi)見(jiàn)圖1。

圖1 我國(guó)提出的自然保護(hù)地分類(lèi)Fig.1 Classification of Natural Conservation Area by China

1 現(xiàn)狀

1.1 基本概況

玉溪市位于滇中腹地，地處云南高原中部，地跨珠江和紅河水系，地勢(shì)西北高、東南低，山地、峽谷、高原、盆地交錯(cuò)分布，最大橫距172km，最大縱距163.5km，大部分地區(qū)海拔1500～1800m，氣候立體多樣，冬無(wú)嚴(yán)寒，夏無(wú)酷暑，四季如春，干濕分明。玉溪市全市林業(yè)用地面積1013.1萬(wàn)hm2，占全市國(guó)土面積的66.28%，據(jù)2018年森林資源主要指標(biāo)監(jiān)測(cè)結(jié)果：森林覆蓋率57.48%；森林蓄積量5586萬(wàn)m3；單位面積蓄積量73.2m3/hm2。

1981年11月6日，玉溪市第一個(gè)自然保護(hù)區(qū)——云南省哀牢山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)建立。截至目前，玉溪市建有國(guó)家、省、市、縣級(jí)自然保護(hù)區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園等自然保護(hù)地共計(jì)27個(gè)，其中自然保護(hù)區(qū)15個(gè)，風(fēng)景名勝區(qū)4個(gè)，地質(zhì)公園1個(gè)，森林公園3個(gè)，濕地公園3個(gè)，世界自然遺產(chǎn)1個(gè)，總面積約17.0萬(wàn)hm2，約占玉溪市國(guó)土面積的11.12%。

1.2 管理機(jī)構(gòu)分析

玉溪市自然保護(hù)地中除江川撫仙-星云湖泊風(fēng)景名勝區(qū)以外，其余26個(gè)均設(shè)立管理機(jī)構(gòu)，共計(jì)21個(gè)管理機(jī)構(gòu)，其中單獨(dú)設(shè)立的11個(gè)，統(tǒng)一管理的10個(gè)。統(tǒng)一管理的管理機(jī)構(gòu)表現(xiàn)為“幾塊牌子、一套人馬”，具備多項(xiàng)職能。比如，峨山高魯山縣級(jí)自然保護(hù)區(qū)和峨山錦屛山風(fēng)景名勝區(qū)2個(gè)保護(hù)地由峨山縣高魯山縣級(jí)自然保護(hù)區(qū)管護(hù)局管理。

21個(gè)管理機(jī)構(gòu)中，除云南元江國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管護(hù)局、云南哀牢山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)新平管護(hù)局、澄江化石地世界自然遺產(chǎn)管理委員會(huì)3個(gè)管理機(jī)構(gòu)是副處級(jí)以上外，其余18個(gè)均是正科以下，有的甚至是股級(jí)，尤其是部分國(guó)家級(jí)森林公園、國(guó)家級(jí)濕地公園。21個(gè)管理機(jī)構(gòu)中，澄江化石地世界自然遺產(chǎn)管理委員會(huì)屬于行政管理機(jī)構(gòu)(市政府派出機(jī)構(gòu)委托縣政府管理)，通?？h秀山歷史文化公園管理處、華寧縣象鼻溫泉度假村2個(gè)屬于企業(yè)，其余18個(gè)均是事業(yè)單位。

21個(gè)管理機(jī)構(gòu)中，有15個(gè)主管部門(mén)為市、縣林草部門(mén)，其余管理機(jī)構(gòu)主管部門(mén)有縣政府、縣文體局、縣文旅局、區(qū)城市管理局等。

各自然保護(hù)地中，管理機(jī)構(gòu)人員配置數(shù)量大體與保護(hù)地級(jí)別正相關(guān)。

1.3 總體規(guī)劃編制情況與土地權(quán)屬情況

截至目前，玉溪市國(guó)家濕地公園、森林公園、風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護(hù)區(qū)中4種類(lèi)型25個(gè)保護(hù)地中，已完成總體規(guī)劃編制只有13個(gè)。在27個(gè)自然保護(hù)地中，土地權(quán)屬明確、清晰的有18個(gè)。

2 面臨的突出問(wèn)題

2.1 保護(hù)地重疊交叉、缺乏聯(lián)通性等問(wèn)題突出

27個(gè)自然保護(hù)地中，保護(hù)地之間存在重合的有11個(gè)。27個(gè)自然保護(hù)地中，自然保護(hù)區(qū)占了15個(gè)，占27個(gè)保護(hù)地總面積的68.45%。根據(jù)IUCN分類(lèi)體系，自然保護(hù)區(qū)被歸為“嚴(yán)格的自然保護(hù)地”，必須實(shí)施最嚴(yán)格的保護(hù)，但實(shí)際上一些保護(hù)區(qū)內(nèi)及周邊分布眾多人口，難以因地制宜地平衡保護(hù)和發(fā)展的關(guān)系，并帶來(lái)后續(xù)一系列保護(hù)和發(fā)展的矛盾[1]。以玉溪市紅塔區(qū)市級(jí)自然保護(hù)區(qū)為例，該保護(hù)區(qū)以中心城區(qū)東風(fēng)水庫(kù)、紅旗水庫(kù)、大紅坡水庫(kù)、二龍?zhí)端畮?kù)徑流區(qū)水源涵養(yǎng)林、水土保持林及其自然環(huán)境為主要保護(hù)對(duì)象，東風(fēng)水庫(kù)及周邊屬集中式飲用水一級(jí)水源地保護(hù)范圍，根據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定，禁止從事一切可能污染水體的活動(dòng)，但直到2018年7月，地處東風(fēng)水庫(kù)庫(kù)區(qū)的大矣資社區(qū)2016戶(hù)居民搬遷安置工作才正式啟動(dòng)。

玉溪市、縣區(qū)搶救式保護(hù)地的設(shè)立方式，缺乏對(duì)生態(tài)系統(tǒng)與生態(tài)保護(hù)的理解，導(dǎo)致保護(hù)地過(guò)小或生境不適應(yīng)[2]。一些具有重要保護(hù)價(jià)值的生態(tài)系統(tǒng)，反而沒(méi)有被劃進(jìn)保護(hù)范圍，影響生態(tài)系統(tǒng)的整體性、聯(lián)通性。

玉溪市部分自然保護(hù)地的管理和發(fā)展，受到土地權(quán)屬不清的掣肘。部分保護(hù)區(qū)與周邊社區(qū)邊界范圍劃定隨意性大，導(dǎo)致社區(qū)民眾主動(dòng)或被動(dòng)改變保護(hù)區(qū)土地現(xiàn)狀的情況多有發(fā)生。

2.2 社會(huì)與市場(chǎng)參與機(jī)會(huì)少

主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是缺乏涉及公眾和利益相關(guān)方參與制度。如保護(hù)地的設(shè)立和邊界劃定，由政府完全推動(dòng)，相關(guān)企業(yè)、周邊社區(qū)參與途徑不明確；保護(hù)地也往往采取封閉式管理措施，民眾缺乏知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，利益分配得不到保障。二是習(xí)慣“大包大攬”，缺乏協(xié)議保護(hù)、公私合營(yíng)制(PPP)等制度設(shè)計(jì)，既當(dāng)“裁判”又當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”，社會(huì)與市場(chǎng)難以介入。三是公益組織參與的激勵(lì)和保障制度重視程度不夠。

2.3 保護(hù)與發(fā)展的矛盾突出

在保護(hù)政策制定中，缺乏明確對(duì)社區(qū)權(quán)利及利益保障的內(nèi)容[3]。玉溪部分保護(hù)地，尤其是3個(gè)國(guó)家級(jí)濕地公園，被農(nóng)家樂(lè)、民宿游以及地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目所包圍。部分保護(hù)地實(shí)施了嚴(yán)格的保護(hù)措施，但自我創(chuàng)新發(fā)展機(jī)制缺失，自身“造血”功能不足，“等、靠、要”思想嚴(yán)重，帶動(dòng)周邊社區(qū)的發(fā)展作用不顯著。

2.4 缺乏專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才

截止2018年年底，玉溪市6個(gè)國(guó)家級(jí)、省級(jí)和市級(jí)自然保護(hù)區(qū)中，配備管理人員413人，其中專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員58人，占14%；根據(jù)已得到數(shù)據(jù)，9個(gè)縣級(jí)自然保護(hù)區(qū)配備的管理人員291人，其中專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員僅32個(gè)，占10.9%。專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才的缺乏和不穩(wěn)定，成為制約保護(hù)區(qū)管理質(zhì)量提高的重要因素。

3 發(fā)展建議

3.1 在國(guó)家級(jí)、省級(jí)規(guī)劃框架內(nèi)扎實(shí)做好體系規(guī)劃

3.1.1 社區(qū)發(fā)展、參與保護(hù)規(guī)劃

社區(qū)發(fā)展規(guī)劃強(qiáng)調(diào)在尊重社區(qū)居民意愿的基礎(chǔ)上，讓社區(qū)居民自主參與決策、切實(shí)考慮社區(qū)居民的實(shí)際，建立社區(qū)與自然保護(hù)地管理者的合作伙伴關(guān)系。

社區(qū)參與保護(hù)策略包括聘用社區(qū)居民擔(dān)任防火隊(duì)員和生態(tài)巡護(hù)員；包括加強(qiáng)宣傳，對(duì)食用菌、中草藥采集者銷(xiāo)售者，進(jìn)行登記，建立進(jìn)入自然保護(hù)地采集者登記制度，培訓(xùn)非木材林產(chǎn)品可持續(xù)采集策略。

3.1.2 解說(shuō)教育規(guī)劃

解說(shuō)教育對(duì)象包括自然保護(hù)地管理工作人員和社會(huì)公眾。對(duì)自然保護(hù)地管理工作人員的教育，可以采取專(zhuān)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)、知識(shí)專(zhuān)題培訓(xùn)、進(jìn)修的形式。社會(huì)公眾教育的重點(diǎn)是自然保護(hù)地的來(lái)訪者，難點(diǎn)是社區(qū)居民，可以采取定期知識(shí)培訓(xùn)，或者通過(guò)傳統(tǒng)媒體和網(wǎng)絡(luò)媒體“以案釋法”，加強(qiáng)法治宣傳教育。自然保護(hù)地重要卡點(diǎn)、主要路口的警示牌、指示性標(biāo)識(shí)牌、公共設(shè)施服務(wù)牌等，也是解說(shuō)教育的重要載體，與手機(jī)掃碼短視頻、宣傳印刷品、音像制品(景觀片、紀(jì)錄片等)，相互配合，實(shí)現(xiàn)解說(shuō)教育價(jià)值最大化。

3.1.3 游憩展示及旅游線路規(guī)劃

把握游憩市場(chǎng)需求，創(chuàng)新利用方式，充分利用自然和人文游憩資源，以精品生態(tài)游憩為基礎(chǔ)，以環(huán)境教育生態(tài)游憩和文化體驗(yàn)生態(tài)游憩為重點(diǎn)，以科考探險(xiǎn)游憩和專(zhuān)項(xiàng)游憩形式為輔助，開(kāi)展認(rèn)識(shí)自然、科普教育、科學(xué)考察、文化體驗(yàn)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)為主要目的的游憩活動(dòng)，建立形成有參與性、趣味性、益智性的自然保護(hù)地游憩產(chǎn)品。

3.1.4 信息化建設(shè)規(guī)劃

目前，玉溪市很多自然保護(hù)區(qū)都建立了森林防火視頻監(jiān)控系統(tǒng)。可嘗試在防火視頻監(jiān)控系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，通過(guò)技術(shù)升級(jí)，增設(shè)信息化數(shù)據(jù)管理功能，實(shí)現(xiàn)對(duì)自然保護(hù)地自然資源管理、生境條件管理、重點(diǎn)保護(hù)物種種群檢測(cè)管理、護(hù)林巡護(hù)管理、綜合檢測(cè)安防管理、OA協(xié)同移動(dòng)辦公管理的登記、查詢(xún)、更新、評(píng)定、分析和輸出。

3.2 運(yùn)行機(jī)制構(gòu)建

3.2.1 利益協(xié)調(diào)機(jī)制

地方政府更關(guān)注地方財(cái)政收入的增加，創(chuàng)造更多就業(yè)機(jī)會(huì)，促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展等。社區(qū)居民對(duì)自然保護(hù)地的訴求是增加經(jīng)濟(jì)收入，發(fā)展多種經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)更多的就業(yè)機(jī)會(huì)和更高的收入。游客的訴求是改善游憩基礎(chǔ)設(shè)施，提高產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量，獲得高質(zhì)量的旅游、游玩經(jīng)歷；特許經(jīng)營(yíng)者中的投資企業(yè)的訴求是高額利潤(rùn)，良好的投資環(huán)境，良好的保護(hù)地形象等。協(xié)調(diào)好自然保護(hù)地涉及的利益相關(guān)者之間復(fù)雜的利益關(guān)系，是自然保護(hù)地能否健康、良性、持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。

3.2.2 志愿者機(jī)制

玉溪市自然保護(hù)地主管部門(mén)可以建立志愿者服務(wù)體系，制定志愿者服務(wù)制度。通過(guò)志愿者服務(wù)過(guò)程，使人們了解保護(hù)地的實(shí)際情況和具體工作內(nèi)容，使更多的人協(xié)助玉溪自然保護(hù)事業(yè)的建設(shè)和管理，提升玉溪市自然保護(hù)地的品牌影響力。玉溪市自然保護(hù)地主管部門(mén)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)部門(mén)可以聯(lián)合設(shè)立一個(gè)專(zhuān)門(mén)的志愿者服務(wù)站。凡是有興趣為自然資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)作貢獻(xiàn)的人，都可以報(bào)名。

建立志愿者服務(wù)管理制度，明確準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，使志愿者的錄用、培訓(xùn)、工作考核、工作監(jiān)督等工作制度化。同時(shí)，可以嘗試建立志愿者激勵(lì)機(jī)制，服務(wù)多、效果好的志愿者個(gè)人可獲得相應(yīng)榮譽(yù)。

3.2.3 資金機(jī)制

財(cái)政撥款主要用于重要建設(shè)項(xiàng)目及運(yùn)行管理經(jīng)費(fèi)，包括生態(tài)補(bǔ)償、生態(tài)保護(hù)、社區(qū)發(fā)展項(xiàng)目、永久性基礎(chǔ)項(xiàng)目以及公共基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施的建設(shè)。直接經(jīng)營(yíng)收入主要包括自然保護(hù)地門(mén)票收入、停車(chē)費(fèi)、游玩產(chǎn)品和服務(wù)收入等。直接經(jīng)營(yíng)收入應(yīng)拿出一定的比例分配到保護(hù)地的維護(hù)與管理中。社會(huì)投資收益，包括國(guó)內(nèi)外企業(yè)、 個(gè)人、非政府組織及其它社會(huì)組織的投資。社會(huì)投資收益應(yīng)用于生態(tài)保護(hù)、科研教育、社區(qū)發(fā)展等公益性項(xiàng)目中。

3.2.4 經(jīng)營(yíng)機(jī)制

自然保護(hù)地的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目實(shí)行分散式特許經(jīng)營(yíng)，也就是將經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目分散授權(quán)給不同的經(jīng)營(yíng)者，不實(shí)行“打包處理”，有助于不同的經(jīng)營(yíng)者突出自身優(yōu)勢(shì)，將經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目打造精打造好，1+1>2，綜合提升旅游者對(duì)自然保護(hù)地服務(wù)質(zhì)量的評(píng)價(jià)。社會(huì)組織及鄉(xiāng)鎮(zhèn)也可參與保護(hù)地的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目。

3.3 立法設(shè)想

主動(dòng)與國(guó)際接軌，加快制定《自然保護(hù)地法》。地方人大、地方政府有必要按照自然保護(hù)地類(lèi)型不同，制定地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章，補(bǔ)充和完善《自然保護(hù)地法》。玉溪市27個(gè)自然保護(hù)地中，目前已經(jīng)制定并實(shí)施“管理?xiàng)l例”或 “管理辦法”僅有9個(gè)。在《自然保護(hù)地法》這一上位法的統(tǒng)領(lǐng)下，依程序?yàn)槊總€(gè)自然保護(hù)地制定相應(yīng)管理辦法或管理?xiàng)l例，實(shí)現(xiàn)“一對(duì)一”指引，進(jìn)而搭建“一類(lèi)一法”與“一地一法”的框架體系。

3.4 科技和人才保障

建立大專(zhuān)院校和科研機(jī)構(gòu)合作參與機(jī)制，搭建合作發(fā)展平臺(tái)，鼓勵(lì)大專(zhuān)院校和科研機(jī)構(gòu)參與自然保護(hù)地的規(guī)劃設(shè)計(jì)、生態(tài)保護(hù)、科研監(jiān)測(cè)、社區(qū)共建等。自然保護(hù)地行政主管部門(mén)和管理機(jī)構(gòu)，建立相應(yīng)的人才引進(jìn)、人才培養(yǎng)和人才激勵(lì)制度。

4 結(jié)語(yǔ)

本文結(jié)合玉溪市實(shí)際，以問(wèn)題為導(dǎo)向，提出了玉溪市自然保護(hù)地的發(fā)展建議：一是在國(guó)家、省規(guī)劃框架內(nèi)，開(kāi)展社區(qū)發(fā)展、參與保護(hù)規(guī)劃、解說(shuō)教育規(guī)劃等規(guī)劃；二是建立自然保護(hù)地四個(gè)方面協(xié)調(diào)、高效、靈活的運(yùn)行機(jī)制，推進(jìn)保護(hù)地自我創(chuàng)新、改革和發(fā)展，提升“造血”功能；三是推進(jìn)保護(hù)地法制框架建設(shè)，制定上位法(自然保護(hù)地法)和下位法(“一類(lèi)一法”和“一地一法”)，同時(shí)加強(qiáng)科技和人才保障。