法治扶貧的現(xiàn)實困境及機(jī)制建構(gòu)

向鵬 張婷

摘要：近年來法治扶貧工作取得的成效相當(dāng)顯著，但還面臨一些困境，包括農(nóng)村法治教育水平低，扶貧法律供給不足，農(nóng)民維權(quán)機(jī)制需要完善;扶貧主體的法治意識有待于提高，農(nóng)民權(quán)利保障機(jī)制虛置;社會力量參與扶貧的激勵機(jī)制效率低下;扶貧資金、項目管理機(jī)制不完善，缺乏長期有效的監(jiān)督機(jī)制等。需要從全面增強(qiáng)法治意識，加強(qiáng)法治教育及健全扶貧法律體系;提高扶貧主體的法治意識，構(gòu)建貧困群體的民生權(quán)利體系;建立多元化主體參與的法律激勵體系;完善扶貧資金、項目管理機(jī)制，建立長期有效的監(jiān)督機(jī)制等方面完善，確保貧困地區(qū)順利脫貧。

關(guān)鍵詞：貧困地區(qū);精準(zhǔn)扶貧;法治保障

作者簡介：向鵬，貴州民族大學(xué)法學(xué)院副教授，法學(xué)博士，主要研究方向：民族法學(xué)、刑法學(xué)（E-mail：ba-zhong1010@163.com，貴州貴陽550025）;張婷，貴州民族大學(xué)法學(xué)院博士研究生，主要研究方向：民族地區(qū)社會治理法治化建設(shè)（貴州貴陽550025）。

基金項目：貴州民族大學(xué)一流學(xué)科建設(shè)項目“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下鄉(xiāng)村治理法治化研究”（2020YLXK002）

中圖分類號：D920.1

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1006-1398（2020）04-0110-11

黨的十九大報告中指出，堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，讓貧困人口和貧困地區(qū)同全國一道進(jìn)入小康社會是我們黨的莊嚴(yán)承諾。要動員全黨全國全社會力量，堅持精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧。其中法治扶貧是精準(zhǔn)扶貧工作的一項核心內(nèi)容，本文以貴州省為例來探討法治扶貧的現(xiàn)實困境及機(jī)制構(gòu)建問題。貴州省是我國貧困面最廣、貧困人口最多、貧困程度最深的多民族省份之一，其精準(zhǔn)扶貧工作受到黨和國家的高度重視，貴州省委省政府將“大扶貧”戰(zhàn)略視為貴州實現(xiàn)與全國同步小康的重中之重。與其他省份相比，貴州省較早開展了精準(zhǔn)扶貧地方立法工作，依靠法治方式保障了“精準(zhǔn)扶貧”戰(zhàn)略的順利實施。但精準(zhǔn)扶貧是一個龐大的系統(tǒng)工程，牽涉到多方面利益，到2020年實現(xiàn)全面脫貧，時間緊、任務(wù)重、難度大。在精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略實施中，必須加大法治保障力度，強(qiáng)化精準(zhǔn)扶貧工作的立法、執(zhí)法和司法工作的有序開展，確保順利脫貧，在2020年實現(xiàn)與全國同步小康。

一 法治扶貧的基礎(chǔ)理論

黨的十九大報告明確指出：“全面推進(jìn)依法治國，總目標(biāo)是建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家?！庇纱丝梢姡ㄖ畏鲐毷蔷珳?zhǔn)扶貧的重要內(nèi)容之一，是精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略順利開展的制度保障。

（一）法治扶貧的內(nèi)涵及特征

1.法治扶貧的內(nèi)涵。目前精準(zhǔn)扶貧已進(jìn)入脫貧攻堅階段，戰(zhàn)略實施最關(guān)鍵的時期。一些專家學(xué)者對精準(zhǔn)扶貧工作的研究開辟了新的方向，他們從以下幾方面闡釋了法治扶貧的內(nèi)涵：從政治環(huán)境角度。認(rèn)為法治扶貧內(nèi)涵應(yīng)構(gòu)建以權(quán)利保障及義務(wù)履行兩者之間的關(guān)系及主體承擔(dān)的責(zé)任為主的扶貧法律體系，其構(gòu)建完善的手段主要是以法律的方式進(jìn)行，減少貧困與消除貧困是法治扶貧的最終目的;從權(quán)力規(guī)范及權(quán)利保障的角度。認(rèn)為法治扶貧內(nèi)涵應(yīng)包括“對弱勢群體或者貧困群體的權(quán)利進(jìn)行保障”及“對扶貧主體的權(quán)力進(jìn)行規(guī)范”兩個方面。到目前為止，法治扶貧的定義在學(xué)界尚未達(dá)成共識，還沒有形成一個統(tǒng)一性、權(quán)威性的定義，但習(xí)近平總書記在不同的場合多次提及目前我國所實施的“精準(zhǔn)扶貧”戰(zhàn)略及扶貧工作的開展，就是讓全體人民更多的享受到改革發(fā)展帶來的好處，讓法治在精準(zhǔn)扶貧工作中充分發(fā)揮保障作用。為此，本文認(rèn)為法治扶貧的內(nèi)涵是指將法治理念及法治思維貫穿到精準(zhǔn)扶貧工作的全過程，完善和健全精準(zhǔn)扶貧工作法治保障體系，堅持依法扶貧，依法治貧，充分發(fā)揮法治作用，規(guī)范扶貧主體的權(quán)力，確保扶貧對象的合法權(quán)利得到保障及精準(zhǔn)扶貧工作法治化、規(guī)范化。詳細(xì)內(nèi)容表現(xiàn)如下：

第一，法治扶貧對扶貧主體的要求。在開展精準(zhǔn)扶貧工作過程中，要讓各級政府和職能部門的職能與責(zé)任得到強(qiáng)化，使扶貧主體的行為得到規(guī)范，扶貧主體的每一項權(quán)力及扶貧行為都要在法律及政策允許的范圍內(nèi)進(jìn)行。第二，法治扶貧對扶貧對象的要求。在扶貧工作開展的過程中，要讓貧困群體樹立起用法律來解決問題的意識，對于矛盾糾紛的化解必須做到合法、合理，不能憑借“武力”及自己的意愿進(jìn)行蠻干。第三，法治扶貧要實現(xiàn)的目標(biāo)。根據(jù)實際情況，構(gòu)建起符合精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略實施的法律保障機(jī)制，從扶貧政策的制定、實施必須依據(jù)法律，從而體現(xiàn)扶貧的效果是法治扶貧要實現(xiàn)的目標(biāo)。第四，理順精準(zhǔn)扶貧與法治保障之間的關(guān)系。目前農(nóng)民的維權(quán)機(jī)制和農(nóng)民的利益表達(dá)機(jī)制仍然不完善，一些扶貧主體在扶貧工作中沒有保持高度的警醒狀態(tài)，目無法紀(jì)，全憑自己的意愿做事，這樣必然會侵犯弱勢群體的合法權(quán)利，所以要將精準(zhǔn)扶貧工作與法治保障之間的關(guān)系理順。在精準(zhǔn)扶貧工作開展中，充分發(fā)揮扶貧主體的作用，關(guān)鍵是要使他們用法治思維、法治方式來解決問題，將法治的保障作用發(fā)揮出來，法治對精準(zhǔn)扶貧起到了規(guī)范、保障及推動作用。

2.法治扶貧的特征表現(xiàn)在三個方面：第一，將法治理念及法治思維貫穿精準(zhǔn)扶貧工作全過程。在整個精準(zhǔn)扶貧工作中，堅持科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法及全民守法的法治理念及法治思維開展工作，堅持依法扶貧，依法治貧，堅決杜絕扶貧主體不按法律和規(guī)則辦事，損害扶貧對象的合法權(quán)利。第二，規(guī)范扶貧主體的職責(zé)、職權(quán)，保障扶貧對象的合法權(quán)利，對扶貧對象提出新要求。讓扶貧主體在法律規(guī)定的范圍內(nèi)開展扶貧工作，規(guī)范他們的行為，防止他們?yōu)E用權(quán)力，使扶貧對象的權(quán)利得到保障，同時對扶貧對象提出新要求，要求他們遵守法律、法規(guī)，確保精準(zhǔn)扶貧工作順利開展。第三，法治扶貧的落腳點是精準(zhǔn)扶貧工作開展法治化、規(guī)范化。

（二）法治扶貧的必要性

法治扶貧非常必要，具體來說表現(xiàn)在以下幾個方面：1.憲法精神的體現(xiàn)。法治扶貧是憲法精神的體現(xiàn)，也是對憲法內(nèi)容的深刻闡釋。憲法精神表現(xiàn)在兩個方面，一是對公民權(quán)利的確認(rèn)與保障，使公民的權(quán)利不被侵犯;二是對權(quán)力的設(shè)定與約束，使權(quán)力不被濫用。法治扶貧是保障公民權(quán)利的必然要求，目前部分農(nóng)民的權(quán)利得不到保障的現(xiàn)象依然存在，所以“權(quán)利貧困”是精準(zhǔn)扶貧工作必須重點關(guān)注的內(nèi)容之一，由此可見，法治扶貧是憲法精神的具體體現(xiàn)，同時法治扶貧是權(quán)力被約束的深度體現(xiàn)。對于扶貧主體的行政權(quán)力、扶貧主體職能，用法律進(jìn)行規(guī)范與約束是應(yīng)有之義，可見法治扶貧對權(quán)力的約束也是對憲法精神的體現(xiàn)。2.共同富裕思想的體現(xiàn)。精準(zhǔn)扶貧的思想淵源就是共同富裕，要實現(xiàn)共同富裕，離不開精準(zhǔn)扶貧，怎樣落實精準(zhǔn)扶貧工作，必須依靠法治的力量，與傳統(tǒng)扶貧方式相比，法治扶貧更具有針對性，法治扶貧的理念是從源頭上根治貧困，這與共同富裕的思想內(nèi)涵是一致的。3.依法治國的理念的體現(xiàn)。黨和國家高度重視法治的力量，全面推進(jìn)依法治國的方略，讓法治理念與思維滲透到各項工作中去。黨的十九大報告就明確提出要全面建成小康社會，要實施精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略，精準(zhǔn)脫貧。精準(zhǔn)扶貧工作也離不開法治的作用，必須依靠法治的保障，將法治理念及法治思維運用于精準(zhǔn)扶貧工作中。4.扶貧實踐的需要。盡管目前精準(zhǔn)扶貧工作取得了不小成績，但還存在民族地區(qū)的法制宣傳不到位，法治教育水平較低，農(nóng)民維權(quán)機(jī)制和農(nóng)民的利益表達(dá)機(jī)制不完善;扶貧主體的法治意識有待于提高，農(nóng)民權(quán)利保障機(jī)制有待于完善;長期有效的監(jiān)督機(jī)制缺乏，扶貧資金保障機(jī)制不完善;社會組織參與到精準(zhǔn)扶貧工作的法治保障機(jī)制缺乏等問題，之所以出現(xiàn)這些問題的根本原因在于法治的保障作用未被充分發(fā)揮出來，所以要加強(qiáng)法治在精準(zhǔn)扶貧工作的保障、規(guī)范及推動作用。

二 法治扶貧的實踐成效考察

本文以貴州省為例來探討法治扶貧的現(xiàn)實困境及機(jī)制建構(gòu)問題。貴州省是我國貧困面最廣、貧困人口最多、貧困程度最深的多民族省份之一，其法治扶貧工作開展的情況在一定程度上能反映我國法治扶貧工作總情況，貴州省法治扶貧實踐成效如下：

（一）領(lǐng)導(dǎo)高度重視，法治扶貧工作全面展開

一是對于赤水創(chuàng)新“法治扶貧”和解決扶貧瓶頸問題等辦法，領(lǐng)導(dǎo)高度重視。二是司法行政部門根據(jù)全省精準(zhǔn)扶貧法治保障工作的實際情況，主動作為。司法行政部門按照貴州省實施的“大扶貧”戰(zhàn)略的要求開展工作，準(zhǔn)確定位精準(zhǔn)扶貧與法治保障工作之間的關(guān)系，開辟了精準(zhǔn)扶貧的新路徑，出臺了《關(guān)于印發(fā)<關(guān)于立足職能開展法制扶貧工作的意見>的通知》等文件，確保法治扶貧工作在全省范圍內(nèi)全面展開。三是各級各部門主動作為，積極落實。貴州省在全省范圍內(nèi)下發(fā)了精準(zhǔn)扶貧法治保障六大行動的通知后，各級各部門主動作為，積極行動部署。有的市州負(fù)責(zé)人對精準(zhǔn)扶貧法治保障六大行動的通知作出批示;有的部門結(jié)合本部門的工作特色，創(chuàng)新開展精準(zhǔn)扶貧法治保障工作。

（二）積極開展扶貧立法，健全扶貧攻堅制度體系

為了確?！按蠓鲐殹睉?zhàn)略順利實施，貴州省積極開展扶貧立法工作，為精準(zhǔn)扶貧工作的推行提供了法治保障。在省級層面出臺了《貴州省大扶貧條例》，隨后還出臺了《貴州省就業(yè)促進(jìn)條例》《貴州省農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣條例》《貴州省扶貧資金審計條例》等，健全扶貧工作制度體系。扶貧地方立法覆蓋的范圍包括生態(tài)環(huán)境、科教文衛(wèi)、項目管理、傳統(tǒng)村落等領(lǐng)域。據(jù)統(tǒng)計，在貴州省扶貧立法總數(shù)中，民族特色文化保護(hù)方面的占18%;資金管理方面的占10%;科教文化方面的占16%;生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的占14%;招商引資方面的占8%;項目管理方面的占10%;歷史文化保護(hù)方面的占6%;城鄉(xiāng)建設(shè)與管理方面的占7%;傳統(tǒng)村落保護(hù)的占6%;其他方面的占5%。

（三）積極開展扶貧行政執(zhí)法監(jiān)督，規(guī)范扶貧執(zhí)法行為

為了使“大扶貧”戰(zhàn)略順利實施，貴州省首先積極開展執(zhí)法案卷質(zhì)量評查及行政執(zhí)法監(jiān)督工作，以提高扶貧行政執(zhí)法的辦案質(zhì)量。2018年全省開展法治扶貧大檢查活動達(dá)92次，開展扶貧執(zhí)法案卷質(zhì)量評查活動2056次，扶貧執(zhí)法案件檢查督辦175件，其中不按規(guī)定辦事的行為處理了5起，按規(guī)定亂辦事的行為處理了6起。截至目前，貴州省已有80.7%的地區(qū)開展了扶貧案卷質(zhì)量評查工作。其次，拓寬監(jiān)督范圍與渠道，進(jìn)一步發(fā)揮扶貧執(zhí)法層級監(jiān)督作用。貴州省各級嚴(yán)格落實扶貧執(zhí)法責(zé)任制，對農(nóng)村土地、山林等領(lǐng)域不作為、亂作為、慢作為及亂執(zhí)法的行為加大問責(zé)力度，嚴(yán)格要求執(zhí)法部門、執(zhí)法人員依法履職，同時還設(shè)立扶貧執(zhí)法投訴渠道、監(jiān)督舉報電話，接受社會和群眾的監(jiān)督。

（四）積極開展紅頭文件管理，加強(qiáng)紅頭文件監(jiān)管

一是積極開展紅頭文件管理，防止扶貧紅頭文件違規(guī)、違法。特別是對在扶貧工作中涉及購買服務(wù)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程招標(biāo)、農(nóng)村土地“三變”改革等擬出臺的規(guī)范性文件進(jìn)行合法性審查，嚴(yán)防其違規(guī)、違法。2018年全省共審查了400多件扶貧規(guī)范性文件，對19個由公民、法人和組織提出的扶貧規(guī)范性文件合法性進(jìn)行了審查。二是加強(qiáng)紅頭文件的監(jiān)管，及時廢止與修改過時文件，明確清理的范圍、內(nèi)容及標(biāo)準(zhǔn)，確保紅頭文件符合大扶貧戰(zhàn)略的要求。據(jù)統(tǒng)計，全省86%的地區(qū)開展了扶貧規(guī)范性文件清理工作。2018年全省共清理紅頭文件達(dá)113起，其中廢止10件，修訂9件。

（五）積極開展行政糾紛化解工作，提高扶貧矛盾糾紛處理能力

一是堅持有錯就改、有錯必究的原則，積極開展行政爭議化解工作，使脫貧攻堅矛盾糾紛處理能力得到不斷提升。2018年，全省共接收271件扶貧行政復(fù)議案件，其中受理案件221件，作出行政復(fù)議決定達(dá)180件。全省各級政府辦理的扶貧行政復(fù)議案件中，責(zé)令履行的案件占8%;決定維持的案件數(shù)量占64%;確認(rèn)違法的案件占7%;駁回申請的案件占12%;撤銷原行政行為的案件占9%。二是建立了行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度，將行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴情況作為年終績效考核指標(biāo)之一。在2018年，貴州省共有243件扶貧行政案件被受理，149件案件由行政首長出庭應(yīng)訴，這些做法積極化解了扶貧矛盾糾紛，充分發(fā)揮了人民調(diào)解作用。2018年，貴州省共排查矛盾糾紛27119件，依據(jù)法律解決糾紛66924起，各地調(diào)解員充分發(fā)揮了調(diào)解的作用。

（六）積極推進(jìn)法律顧問制度，完善扶貧行政決策機(jī)制

一是積極推進(jìn)法律顧問制度。全省所轄的面積包括9個市州和一個貴安新區(qū)，其中88個縣（縣級市、區(qū)）均聘請了法律顧問并設(shè)立法律顧問辦公室，65個省直屬部門也聘請了法律顧問，并將范圍逐步擴(kuò)大到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級。2018年全省法律顧問共辦理了2095件脫貧攻堅法律事項，審查了1288件扶貧領(lǐng)域合同，參與政府扶貧工作、農(nóng)村土地“三變”改革等法律咨詢決策629件，提出相關(guān)建議1404件。二是啟動律師援助扶貧項目。全省挑選了20家律所，對20個深度貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展法律援助。2018年該20家律所在幫扶點駐點累計1293天，走訪的貧困戶達(dá)874戶，收集需要法律援助的數(shù)量為853起，開展法律宣傳授課71次、法治培訓(xùn)班22期、發(fā)放法律宣傳資料60000余冊，提供了288起合同審查服務(wù)，為群眾解答法律疑難問題4691起，參與人民調(diào)解活動133起，化解社會矛盾糾紛255起，全省法律顧問制度充分發(fā)揮了扶貧中的作用。

（七）開展扶貧法治宣傳工作，增強(qiáng)干部及群眾遵紀(jì)守法的意識

各地充分利用“12·4”憲法宣傳日等時間點，并結(jié)合精準(zhǔn)扶貧工作相關(guān)案例，向干部及群眾宣講法律知識，培養(yǎng)他們的法律意識及依法辦事的能力。2018年，貴州省約有2.9萬人次的司法干部、律師參與宣傳扶貧政策和法律活動，累計宣傳次數(shù)達(dá)12836次，基本上已實現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧法治宣傳。

三 法治扶貧的現(xiàn)實困境

盡管法治扶貧工作成效顯著，但仍然還面臨著許多困境，有許多問題需要解決，為后文探尋對策奠定基礎(chǔ)。

（一）農(nóng)村法治教育水平低，扶貧法律供給不足，農(nóng)民維權(quán)機(jī)制需要完善

1.農(nóng)村法治教育水平低，農(nóng)民整體的法治意識不強(qiáng)，當(dāng)合法權(quán)益遭到侵害時，不知道通過何種正確途徑維權(quán)。在調(diào)查中，對“當(dāng)合法權(quán)益受到侵害時，您如何保護(hù)自己的權(quán)利”這一問題的回答，4.6%的村民向法院起訴，通過法律途徑來維權(quán);5%的村民依靠暴力解決問題;9.3%的村民向上級政府反應(yīng)，靠上級政府來解決;5.7%的村民選擇憑借媒體的力量解決問題;25.9%的村民選擇私了;27.3%的村民表示找關(guān)系解決問題;15.7%的村民依靠村委會來解決;6.5%的村民選擇忍氣吞聲，算自己倒霉。

2.扶貧法律供給不足，農(nóng)民維權(quán)機(jī)制需要完善。目前，我國推行的精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略，主要依靠政策來推動，法律層面的規(guī)定較少，僅有很少的地方進(jìn)行立法活動。全方位的扶貧計劃體系都依據(jù)于扶貧政策而構(gòu)建，為精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的推進(jìn)提供了規(guī)則依據(jù)。長此以往靠政策推動扶貧事業(yè)，人們會漠視法律，用政策的思維來思考法律的問題。這顯然與全面推進(jìn)依法治國的方略相違背，當(dāng)務(wù)之急就要改變這種局面，完善精準(zhǔn)扶貧法律體系，維護(hù)農(nóng)民的權(quán)益。從以上分析可以得出，貧困地區(qū)法治扶貧工作還需要加大力度，貧困地區(qū)的法治水平依然不高，農(nóng)民的法治意識還需要提高，法治監(jiān)督力度不夠，農(nóng)民維權(quán)機(jī)制有待于完善。

（二）扶貧主體的法治意識有待于提高，農(nóng)民權(quán)利保障機(jī)制虛置

隨著扶貧工作的不斷開展，貧困地區(qū)制定了地方性法規(guī)，同時出臺了許多具有針對性解決扶貧問題的政策、意見，對于扶貧工作的開展起到了很大的作用。但在實踐中還有很多問題需要解決和糾正，主要有以下幾個方面：

1.扶貧對象識別法律保障機(jī)制不健全。一些干部的法律素養(yǎng)較低，對扶貧把握的標(biāo)準(zhǔn)不嚴(yán)，導(dǎo)致在認(rèn)定“扶貧戶”時標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。部分基層領(lǐng)導(dǎo)干部在認(rèn)定扶貧戶時任人唯親，使不應(yīng)該享受“扶貧戶”待遇的被享受，搶占了真正貧困戶的名額。在調(diào)查中，在回答“您認(rèn)為您們村確定的貧困戶是否真的很窮”這一問題時，大約有40%的村民認(rèn)為這些基層干部認(rèn)定的貧困戶，不是真正的貧困戶。大約有52%的村民認(rèn)為，基層干部對貧困戶的識別不公平，違背了國家的政策，對農(nóng)民的權(quán)益造成侵害。大約有8%的村民認(rèn)為認(rèn)定“扶貧戶”與自己無關(guān)。

2.扶貧主體法治意識薄弱，農(nóng)民權(quán)利保障機(jī)制虛置。在扶貧工作中，既要保障扶貧戶的生存權(quán)利，同時也要保障他們的知情權(quán)及監(jiān)督權(quán)。對調(diào)查中“當(dāng)?shù)卣虼逦瘯欠窆_扶貧資金及相關(guān)信息”這一問題的回答，有8.2%的村民回答經(jīng)?？吹?12.5%的村民回答偶爾看到;有49.3%的村民回答沒有看到;30%的村民回答他們聽說過，但對扶貧資金等了解不多。

總的來說，扶貧主體的法治意識較為薄弱，沒有按照法律的規(guī)定執(zhí)行扶貧政策，農(nóng)民權(quán)利保障機(jī)制虛置?，F(xiàn)代反貧困的理論研究及實踐表明，貧困問題不僅僅是一個資源欠缺和經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題，也是一個資源分配和政治發(fā)展的結(jié)構(gòu)性問題。目前，貧困主體存在經(jīng)濟(jì)文化權(quán)利虛設(shè)，政治權(quán)利缺位的問題。第一，經(jīng)濟(jì)文化權(quán)利虛設(shè)的問題，政府將基本公共服務(wù)建設(shè)投向城市，致使農(nóng)民享有的基本公共服務(wù)在質(zhì)上及量上都欠缺，會導(dǎo)致農(nóng)村的生活環(huán)境惡化，農(nóng)民因病致貧、因病返貧的數(shù)量增多。同時，精準(zhǔn)扶貧與社會保障的錯位導(dǎo)致貧困主體的經(jīng)濟(jì)文化權(quán)利缺乏穩(wěn)定公平的制度基礎(chǔ)，也加劇了貧困救助的不公及不穩(wěn)定。第二，政治權(quán)利缺位問題。長期以來我國扶貧政策的理念是經(jīng)濟(jì)、社會權(quán)利要比政治權(quán)利優(yōu)先發(fā)展，這一理念漠視貧困主體的政治權(quán)利，對貧困主體的知情權(quán)等不予關(guān)注，貧困主體的主人翁意識喪失。長此以往，扶貧與“扶志”的關(guān)系斷裂開來。

（三）社會力量參與扶貧的激勵機(jī)制效率低下

為了使精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略順利實施，應(yīng)建立健全多元化主體參與的法律激勵體系，形成協(xié)同共治的扶貧格局。目前扶貧機(jī)制激勵機(jī)制的效率低下，在激勵理念、激勵標(biāo)準(zhǔn)及激勵方式上均存在問題。在激勵理念上，激勵性法規(guī)和政策的制定帶有濃厚的“管理型”色彩，這種模式的特點來自于政府對于扶貧激勵的主觀理解和意志，可能根本不適合激勵接受者的實際需求。在激勵標(biāo)準(zhǔn)上，目前社會力量財政支持規(guī)范體系還是強(qiáng)調(diào)社會組織的主體資格為財政支持標(biāo)準(zhǔn)，其他因素的考量很不充分，這種激勵標(biāo)準(zhǔn)的開展使社會主體更注重自身的扶貧資格建設(shè)，對于自身開展扶貧活動的效果不予關(guān)心，會導(dǎo)致社會扶貧只注重形式化，效果不令人理想。在激勵方式上，目前政府對社會力量的激勵仍然以資金及政策幫扶為主，社會扶貧主體只要按照政府的要求完成一定的扶貧任務(wù)，便可以得到獎勵。政府與社會扶貧主體缺乏真正的分工與合作，呈現(xiàn)出“各自為政”的局面，甚至還會出現(xiàn)在扶貧工作上的交叉和重復(fù)，使扶貧資源配置的效率低下。

（四）扶貧資金、項目管理機(jī)制不完善，缺乏長期有效的監(jiān)督機(jī)制

1.缺乏長期有效的外部監(jiān)督機(jī)制，違法亂紀(jì)現(xiàn)象猖獗。第一，在扶貧領(lǐng)域內(nèi)違法亂紀(jì)的現(xiàn)象較為嚴(yán)重。據(jù)調(diào)查，農(nóng)村套取扶貧資金現(xiàn)象仍然存在，表現(xiàn)方式一是虛報冒領(lǐng)騙取扶貧資金。有的基層干部以貧困戶的名義騙取扶貧資金，扶貧資金最終歸自己所有;表現(xiàn)方式二是一些惡意截留扶貧補助資金。如將農(nóng)村五保戶老人的補助金、貧困戶的補助截留，或者向他們索要好處費;表現(xiàn)方式三是貪污扶貧資金。部分干部膽大妄為，貪污扶貧資金;表現(xiàn)方式四是挪用扶貧資金。部分基層干部挪用扶貧資金用于還債與生活開支。第二，扶貧項目等民生工程中存在違法亂紀(jì)的現(xiàn)象。項目應(yīng)通過合法的程序招投標(biāo)，但一些基層干部利用職務(wù)之便繞過相關(guān)程序，直接將這些項目承包給熟人，從中拿好處。

2.內(nèi)部監(jiān)督體系不完善，內(nèi)部制約機(jī)制不成熟。民族地區(qū)法治扶貧的監(jiān)督機(jī)制和制約機(jī)制不健全，基層政府內(nèi)部沒有形成相互監(jiān)督的氛圍，許多基層扶貧干部的思想和行為經(jīng)不起考驗，社會上一些不良風(fēng)氣容易腐蝕與干擾他們，當(dāng)他們出現(xiàn)違法亂紀(jì)的行為時，沒有人去制止，給人民群眾帶來的損失不可估量。

四 法治扶貧的機(jī)制建構(gòu)

為解決法治扶貧面臨的現(xiàn)實困境問題，應(yīng)從立法、司法等方面完善貧困地區(qū)法治扶貧。在立法方面，應(yīng)完善精準(zhǔn)扶貧法治保障體系;在司法方面，應(yīng)完善精準(zhǔn)扶貧監(jiān)督機(jī)制等，全面保障農(nóng)民的合法權(quán)益，確保貧困地區(qū)順利脫貧，在2020年實現(xiàn)與全國同步小康。

（一）加強(qiáng)法治教育及健全扶貧法律體系

1.政府要堅持法治扶貧，弘揚法治精神。第一，牢固樹立法律至上的意識。在脫貧攻堅中，各級領(lǐng)導(dǎo)干部要依據(jù)法律的規(guī)定開展扶貧工作，防止權(quán)力濫用的行為發(fā)生。第二，牢固樹立責(zé)任至上的意識。加強(qiáng)扶貧干部思想、作風(fēng)建設(shè)，提高其政治覺悟，提醒扶貧干部不要閉門造車，鼓勵他們不忘初心，陽光扶貧，法治扶貧及廉潔扶貧。第三，牢固樹立人民至上的法律意識。建立起人民至上的理念，尊重與保護(hù)群眾的利益。扶貧干部要真正深入到貧困戶中間，實實在在的為貧困戶辦事，扶貧干部只有將群眾的利益放在首位，堅持人民至上原則，才能被群眾所尊重，扶貧工作才能順利推行。

2.培養(yǎng)農(nóng)民法治意識，強(qiáng)化法治教育。第一，傳播法治文化。根據(jù)貧困地區(qū)的實際狀況，當(dāng)前，要提高農(nóng)民的法律素養(yǎng)，培養(yǎng)農(nóng)民的法律意識特別是權(quán)利意識，增強(qiáng)農(nóng)民的法律觀念，激起農(nóng)村廣大農(nóng)民內(nèi)心對法治價值的尊重與崇拜。第二，加強(qiáng)普法宣傳力度，教育農(nóng)民正確使用維權(quán)方法。幫助農(nóng)民如何使用法律來維護(hù)自己的合法權(quán)益。加大法治扶貧的宣傳方式包括“法律進(jìn)鄉(xiāng)村”“法律進(jìn)家園”“與高校合作，讓法學(xué)專業(yè)學(xué)生走進(jìn)農(nóng)村進(jìn)行普法宣傳”等方式。當(dāng)自己的合法權(quán)益受到侵害時，可主動向法院起訴維護(hù)其合法權(quán)益。第三，教育貧困群眾要自覺遵守法律。法治扶貧不僅要培養(yǎng)貧困地區(qū)農(nóng)民的法律意識，更要培養(yǎng)他們遵守法律的習(xí)慣，把守法意識逐漸外化為其行動。

3.科學(xué)立法，健全扶貧法律體系。要實現(xiàn)扶貧工作規(guī)范、有序的開展，非常有必要建立起較為健全的扶貧法律體系，維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。

第一，加快扶貧立法工作。首先，從國家層面，應(yīng)盡快出臺《扶貧法》。在《扶貧法》中應(yīng)明確反貧困的主要目的，出臺《扶貧法》的意義，明確扶貧目標(biāo)、扶貧原則及《扶貧法》的適用范圍、扶貧管理制度及責(zé)任追究制度等內(nèi)容。充分發(fā)揮法律的規(guī)范與監(jiān)督作用，從而規(guī)范政府、扶貧干部及群眾的行為。其次，堅持科學(xué)立法。讓專家咨詢、實地調(diào)研等形式參與到扶貧立法工作中來，通過立法手段將應(yīng)然由法律手段調(diào)整的問題變成由實然的法律調(diào)整，讓扶貧領(lǐng)域中違法現(xiàn)象消失在源頭。再次，堅持民主立法。立法必須拓展范圍，堅持走群眾路線，讓群眾發(fā)揮作用，讓他們也參與到立法中來，能夠聽到他們的聲音，在廣泛征求民意的基礎(chǔ)上，采納人民群眾的建議與意見，當(dāng)然扶貧立法的程序也應(yīng)公開。只有這樣做，才能表達(dá)貧困群體的意見、訴求，拓寬貧困群體參與到扶貧的立法工作中來。

第二，健全精準(zhǔn)扶貧法律的相關(guān)配套制度。為了使扶貧工作順利開展，當(dāng)然離不開法律，同時也需要健全精準(zhǔn)扶貧法律的相關(guān)配套制度。首先，應(yīng)健全社會組織參與到扶貧工作的相關(guān)制度。要提倡社會組織參與到扶貧工作中來，需要盡快出臺相關(guān)法律、法規(guī)，要明確社會組織的法律地位、社會組織參與扶貧的基本原則、社會組織參與扶貧的運行機(jī)制和法律責(zé)任及社會組織權(quán)利救濟(jì)等內(nèi)容。其次，健全社會保障法律體系。精準(zhǔn)扶貧工作還離不開扶貧政策與相關(guān)社會保障制度的聯(lián)動作用，在實踐中可以讓扶貧政策與農(nóng)村最低生活保障制度等銜接起來，同時還應(yīng)將農(nóng)村養(yǎng)老制度、醫(yī)療救助制度等與扶貧政策結(jié)合起來，使扶貧工作順利開展。再次，統(tǒng)籌脫貧攻堅戰(zhàn)略與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略相結(jié)合。要實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，首要做好脫貧攻堅工作，鄉(xiāng)村振興涉及的內(nèi)容方方面面，脫貧攻堅只是其中內(nèi)容之一，必須做好兩者的銜接工作，這樣才有益于民族地區(qū)的發(fā)展。

（二）構(gòu)建貧困群體的民生權(quán)利體系

為了精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略順利實施，必須提高扶貧主體的法治意識，依法精準(zhǔn)識別與管理貧困對象，構(gòu)建貧困主體的民生權(quán)利體系。

1.依法精準(zhǔn)識別與管理扶貧對象。當(dāng)前貧困地區(qū)在識別精準(zhǔn)扶貧對象時，要嚴(yán)格按照各級政府出臺的相關(guān)政策執(zhí)行。各村村委會及駐村干部不能濫用職權(quán)，對扶貧戶的識別與確定不能任人唯親及弄虛作假。政府應(yīng)該成立專門的扶貧督察組，對基層單位識別與確定的扶貧戶進(jìn)行督查，實行責(zé)任追究制，對扶貧戶名單進(jìn)行公示。此外，要依法嚴(yán)格管理扶貧對象。對于建檔、建卡的扶貧戶，要保證真正脫貧，并做好后續(xù)的追蹤與管理工作，防止脫貧后又返貧。

2.構(gòu)建貧困群體的民生權(quán)利體系。第一，保障和落實貧困群體的經(jīng)濟(jì)文化權(quán)利。首先，提高農(nóng)村基本公共服務(wù)的有效供給。一方面應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化政府在提供農(nóng)村基本公共服務(wù)方面的責(zé)任，建立優(yōu)先保證農(nóng)村基本公共服務(wù)供給的資源配置機(jī)制和績效評估體制，使各級政府切實履行農(nóng)村基本公共服務(wù)的供給責(zé)任，提高農(nóng)村基本公共服務(wù)的供給力度。其次，實現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧與社會保障的有效銜接。精準(zhǔn)扶貧主要為那些處于貧困標(biāo)準(zhǔn)線下的絕對性貧困群體提供生活、工作、教育等方面的幫扶，幫助其脫貧。社會保障主要針對那些處于相對性貧困群體，為其提供殘疾、重病等方面的兜底保護(hù)，防止返貧。兩者相互銜接、互相補充，形成嚴(yán)密健全的反貧困制度體系，使貧困群體的經(jīng)濟(jì)文化權(quán)利得到切實的保障與實現(xiàn)。第二，要賦予并實現(xiàn)貧困群體的政治權(quán)利。首先，在扶貧法律中明確規(guī)定貧困群體的政治權(quán)利。讓貧困群體享有信息權(quán)利、參與性權(quán)利及監(jiān)督性權(quán)利。其次，在扶貧法律中建立政治權(quán)利救濟(jì)保障機(jī)制。在各個貧困地區(qū)成立貧困者協(xié)會，其成員應(yīng)是當(dāng)?shù)刎毨后w，成立貧困者協(xié)會主要目的增強(qiáng)貧困群體與政府談判協(xié)商的話語權(quán)。同時也應(yīng)建立扶貧公益訴訟制度，建立扶貧公益訴訟制度的目的是通過司法權(quán)力來制約政府的扶貧權(quán)力，從而保障與救濟(jì)貧困群體的政治話語權(quán)。貧困群體認(rèn)為政府機(jī)關(guān)在扶貧中侵犯了公共利益，可以依據(jù)《憲法》第41條規(guī)定向檢察機(jī)關(guān)提出檢舉，或者直接向貧困者協(xié)會反映，由檢察機(jī)關(guān)和貧困協(xié)會在調(diào)查核實的基礎(chǔ)上提起公益訴訟。

（三）建立多元化主體參與的法律激勵體系

為了使精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略順利推行，應(yīng)建立多元化主體參與到扶貧的法律激勵體系，具體而言，轉(zhuǎn)變法律激勵理念，讓扶貧激勵理念從“管理型激勵”向“契約型激勵”轉(zhuǎn)變。改變法律激勵標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)扶貧激勵從“資格型激勵”向“績效型激勵”轉(zhuǎn)變。調(diào)整法律鼓勵方式，推動扶貧激勵從“幫扶式激勵”向“參與式激勵”轉(zhuǎn)變。

1.轉(zhuǎn)變法律激勵理念，讓扶貧激勵理念從“管理型激勵”向“契約型激勵”轉(zhuǎn)變?！捌跫s型激勵”理念體現(xiàn)了國家利益、社會利益及個人利益之間的平衡，使司法上的契約自由及平等自愿原則在社會治理中得到運用，是現(xiàn)代激勵理論提出的一個新理念。政府應(yīng)該改變“管理型激勵”的理念，樹立起“契約型激勵”理念，兼顧雙方的訴求愿望。通過建立民主協(xié)商的方式，使社會主體能充分反映其個人的意見與激勵要求，提高激勵的效果。

2.改變法律激勵標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)扶貧激勵從“資格型激勵”向“績效型激勵”轉(zhuǎn)變?！翱冃图睢笔且罁?jù)社會力量的扶貧績效為激勵標(biāo)準(zhǔn)，將社會主體的扶貧效果與政府的扶貧力度掛鉤，能夠保證實質(zhì)上的激勵公平。政府應(yīng)拋棄傳統(tǒng)意義上的主體資格標(biāo)準(zhǔn)，堅持以社會主體的扶貧績效為導(dǎo)向，設(shè)置可操作性的優(yōu)惠標(biāo)準(zhǔn)，并明確相關(guān)的優(yōu)惠政策。同時可以適當(dāng)?shù)囊氲谌皆u估機(jī)制，通過專業(yè)人士幫助政府開展社會扶貧績效評估工作。

3.調(diào)整法律鼓勵方式，推動扶貧激勵從“幫扶式激勵”向“參與式激勵”轉(zhuǎn)變?！皡⑴c式激勵”不但要求政府對社會主體給與資金、政策上的幫助，還要求政府與社會主體之間形成相互支持、互動回應(yīng)的扶貧合作機(jī)制，以實現(xiàn)較為理想的扶貧效果。我們可以通過促進(jìn)政府和社會組織的深度合作，推動政府角色的轉(zhuǎn)變，由扶貧實施者向扶貧監(jiān)督者、驗收者的角色轉(zhuǎn)變，讓社會組織真正參與到扶貧中來，調(diào)動社會扶貧主體的主體意識及扶貧積極性。

（四）建立長期有效的監(jiān)督機(jī)制

當(dāng)前要使精準(zhǔn)扶貧工作順利開展，必須要以法律為保障，依法管理扶貧資金及扶貧項目建設(shè)，建立長期有效的監(jiān)督機(jī)制。

1.依法管理扶貧專項資金。第一，依法對撥付的扶貧資金進(jìn)行審核。民族地區(qū)各級政府要根據(jù)扶貧政策與法律法規(guī)的要求嚴(yán)格把關(guān)，做好扶貧資金的審核工作，確保扶貧資金撥付環(huán)節(jié)正確。扶貧資金要按照計劃統(tǒng)一核算，按照資金的流向統(tǒng)一分配。各級財政部門對扶貧資金的使用要進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)督及審計，確保扶貧資金用到實處。第二，建立扶貧資金安全運行機(jī)制。相關(guān)部門嚴(yán)格按照財務(wù)管理制度，對扶貧資金進(jìn)行嚴(yán)格管理，監(jiān)管部門也要充分發(fā)揮作用，對扶貧資金的投入、發(fā)放要及時監(jiān)管，確保各項扶貧資金落到實處。同時扶貧資金財務(wù)審計公開制度也要建立起來，相關(guān)職能部門充分發(fā)揮作用，抽查專項扶貧資金使用情況，防止亂用及濫用，要做到有賬可查，實行陽光操作。第三，對于違規(guī)使用扶貧資金的情況，要嚴(yán)格問責(zé)。

2.依法建立扶貧項目監(jiān)管機(jī)制。第一，要依法開展扶貧項目前期考察論證工作。民族地區(qū)各級相關(guān)部門要充分發(fā)揮作用，加強(qiáng)對扶貧項目立項論證及考察工作，對項目開展的可行性及所用的資金進(jìn)行評估，特別是項目是否適合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，規(guī)劃是否合理，要進(jìn)行科學(xué)的論證，防止盲目上項目。第二，依法管理扶貧項目的開展。民族地區(qū)各級相關(guān)部門應(yīng)該發(fā)揮監(jiān)管職能，對于已經(jīng)啟動的扶貧項目，要定期對其質(zhì)量及進(jìn)度進(jìn)行監(jiān)督與檢查，發(fā)現(xiàn)問題要及時整改。同時，各區(qū)縣扶貧項目資金到位情況和分配情況依法公開，向社會公布，接受監(jiān)督。第三，依法落實扶貧項目責(zé)任追究制度及問責(zé)機(jī)制。對扶貧項目管理不規(guī)范的行為，對工程質(zhì)量差、故意拖延工期且效率低的項目的建設(shè)單位或個人也要嚴(yán)格問責(zé)，追究其責(zé)任。

3.完善權(quán)力監(jiān)督機(jī)制。在精準(zhǔn)扶貧工作開展中，完善權(quán)力監(jiān)督機(jī)制應(yīng)包括對行政監(jiān)督機(jī)制、審計監(jiān)督機(jī)制及社會監(jiān)督機(jī)制的完善，形成一個有機(jī)整體的監(jiān)督體系。第一，完善行政監(jiān)督機(jī)制。一方面應(yīng)該建立起上級政府對下級政府的監(jiān)督機(jī)制，主要是在縣、鄉(xiāng)、村三級建立監(jiān)督機(jī)制，以確保扶貧干部依法開展扶貧工作;另一方面也應(yīng)建立起基層扶貧干部對上級領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，以端正領(lǐng)導(dǎo)干部的工作作風(fēng)。第二，加強(qiáng)國家審計部門的監(jiān)督。審計部門對扶貧工作監(jiān)督的形式包括依法審查扶貧工作，審查各區(qū)縣的扶貧情況，增強(qiáng)審計信息的透明度等，對精準(zhǔn)扶貧政策的落實情況也應(yīng)該是審計的重點，主要是審計扶貧資金的使用及扶貧項目的實施及脫貧任務(wù)完成情況。第三，加強(qiáng)社會監(jiān)督。在扶貧工作中社會監(jiān)督應(yīng)包括社會大眾及媒體的監(jiān)督。社會大眾監(jiān)督是通過地方政府責(zé)任主體對公共政策執(zhí)行效果的評價來完成，從而形成強(qiáng)大的社會輿論力量;大眾傳媒監(jiān)督主要是報道和監(jiān)督地方政府扶貧的情況，揭露一些“短板”問題，同時要完善電子政務(wù)系統(tǒng)，對扶貧信息資源實現(xiàn)共享，還應(yīng)該建立“電話熱線”“互聯(lián)網(wǎng)熱線”“微信公眾平臺”等陽光扶貧監(jiān)督機(jī)制，對扶貧活動進(jìn)行監(jiān)督。

4.強(qiáng)化問責(zé)追責(zé)機(jī)制。在精準(zhǔn)扶貧工作中，由于監(jiān)督機(jī)制還不完善，一些扶貧干部存在違法亂紀(jì)的行為，因此需要建立高效的問責(zé)機(jī)制。第一，增強(qiáng)政治責(zé)任追究機(jī)制。針對那些違法亂紀(jì)扶貧干部中的黨員同志，應(yīng)加大政治問責(zé)的力度，讓他們必須要深刻反省，主動接受相應(yīng)的懲罰，用黨的紀(jì)律去約束他們，例如給予黨內(nèi)警告處分，或者是給予開除黨籍處分等。第二，增強(qiáng)行政責(zé)任追究機(jī)制。扶貧工作干部或者工作人員，應(yīng)該依據(jù)法律的規(guī)定開展扶貧工作，若有違法行為，嚴(yán)格追責(zé)，如警告、記過等。第三，增強(qiáng)法律責(zé)任追究機(jī)制。若扶貧工作干部或者工作人員出現(xiàn)嚴(yán)重違法亂紀(jì)行為時，應(yīng)該追究相應(yīng)的法律責(zé)任，若構(gòu)成犯罪，必須追究刑事責(zé)任。最后，建立重大決策終身責(zé)任追究機(jī)制。要有效減少或遏制扶貧領(lǐng)域的違法犯罪情況的發(fā)生，必須要建立重大決策終身問責(zé)機(jī)制。因決策失誤造成惡劣影響時，應(yīng)追究決策相關(guān)人員的法律責(zé)任。如果有嚴(yán)重惡劣影響產(chǎn)生時，即使決策相關(guān)人員已經(jīng)被調(diào)離工作崗位、退休或辭職，絕不姑息，要突破時限，精確追究決策相關(guān)人員的責(zé)任。

法律是治國之重器，良法是善治之基礎(chǔ)，將法治理念及法治思維貫穿到精準(zhǔn)扶貧工作的全過程，完善和健全精準(zhǔn)扶貧法治保障體系，堅持依法扶貧，依法治貧，充分發(fā)揮法治作用，確保貧困群體的合法權(quán)利得到保障及精準(zhǔn)扶貧工作法治化、規(guī)范化，這是新時代貧困地區(qū)精準(zhǔn)扶貧工作順利開展的客觀需要。新時代新作為，我們要進(jìn)一步加強(qiáng)法治扶貧工作，以更加扎實的工作作風(fēng)，確保貧困地區(qū)順利脫貧，在2020年實現(xiàn)與全國同步小康。

【責(zé)任編輯 龔桂明 陳西玲】