推進縣城城鎮(zhèn)化補短板強弱項　提升縣城公共設施和服務能力

2020年5月29日，國家發(fā)展改革委印發(fā)《關于加快開展縣城城鎮(zhèn)化補短板強弱項工作的通知》。為了解《通知》有關情況，記者圍繞社會關注的若干問題，采訪了國家發(fā)展改革委規(guī)劃司有關負責人。

問：開展縣城城鎮(zhèn)化補短板強弱項工作的出發(fā)點是什么？

答：縣城是我國推進工業(yè)化城鎮(zhèn)化的重要空間、城鎮(zhèn)體系的重要一環(huán)、城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關鍵紐帶。習近平總書記高度重視新型城鎮(zhèn)化建設特別是縣城建設工作，黨中央、國務院多次作出重要部署。今年的政府工作報告明確提出政府投資重點支持“兩新一重”建設（新型基礎設施建設、新型城鎮(zhèn)化建設、重大工程建設），并提出要大力提升縣城公共設施和服務能力。加快推進縣城城鎮(zhèn)化補短板強弱項，特別是補齊新冠肺炎疫情暴露出的短板弱項，既利當前、又利長遠。從短期看，有利于拉動投資、促進消費、推進實施擴大內需戰(zhàn)略;從中長期看，有利于優(yōu)化城鎮(zhèn)化空間格局、推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展、提升人民幸福感。

一是有利于優(yōu)化城鎮(zhèn)化空間格局。促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展，是我國新型城鎮(zhèn)化建設一以貫之的方向。從當前情況看，超大特大城市和一些大城市中心城區(qū)人口過密、功能過載，產生了交通擁堵、環(huán)境污染等“大城市病”，亟需“瘦身健體”。而小城市（約90%是縣級市）和縣城發(fā)展總體滯后，綜合承載能力和治理能力較弱，不能充分滿足人民群眾的經濟需要、生活需要、生態(tài)需要、安全需要。加快推進縣城尤其是城市群地區(qū)縣城城鎮(zhèn)化補短板強弱項，既能承接中心城市非核心功能疏解，助推形成同城化發(fā)展的都市圈;也能強化與鄰近地級市城區(qū)的銜接配套，帶動小城鎮(zhèn)發(fā)展，正是優(yōu)化城鎮(zhèn)化空間格局的突破口。

二是有利于實施擴大內需戰(zhàn)略。堅定不移實施擴大內需戰(zhàn)略，著力促進形成強大國內市場，對統(tǒng)籌推進疫情防控和經濟社會發(fā)展具有重要意義。縣城在公共衛(wèi)生、人居環(huán)境、公共服務、市政設施、產業(yè)配套等方面存在不少短板弱項，但也蘊藏著巨大的內需潛力。加強縣城建設，一方面可以形成當期投資，另一方面改善的公共設施又可吸引產業(yè)投資、促進居民消費，形成乘數(shù)效應。當前縣城人均市政公用設施固定資產投資僅相當于地級及以上城市城區(qū)的1/2左右，縣城居民人均消費支出僅相當于地級及以上城市城區(qū)居民的2/3左右，若能縮小二者差距，新增投資消費的空間巨大。

三是有利于推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展。未來較長時期內，農民進城仍是大趨勢，城鄉(xiāng)之間的土地、資金、技術、人才等要素流動也會越來越頻繁。縣城處于城市與鄉(xiāng)村之間，正是農民進城就業(yè)安家、城鄉(xiāng)要素跨界配置和產業(yè)協(xié)同發(fā)展的天然載體。但當前縣城的短板弱項及產業(yè)狀況，難以支撐農民就近城鎮(zhèn)化，也難以對城市要素入鄉(xiāng)發(fā)展、城市人口入鄉(xiāng)消費提供服務保障。加快推進縣城城鎮(zhèn)化補短板強弱項，既能適應農民日益增加的到縣城就業(yè)安家需求，又能為鄉(xiāng)村振興和農業(yè)農村現(xiàn)代化提供不可或缺的支撐。

四是有利于提升人民群眾幸福感?？h城公共設施水平和服務能力，關系著縣城乃至全縣域居民的民生質量。若公共服務設施不健全，居民上學、就醫(yī)、養(yǎng)老、育幼等難以得到良好保障;若環(huán)境衛(wèi)生設施不完善，縣城生態(tài)環(huán)境、居民身體健康都會受到影響;若市政公用設施不健全，居民出行、居家等生活需求無法得到便利滿足;若產業(yè)配套設施不足，縣域經濟難以做精做強，產業(yè)集群難以形成，吸納就業(yè)能力難以提升，居民收入難以提高。加快推進縣城城鎮(zhèn)化補短板強弱項，既有利于保障基本民生需求，也能有效增加城鄉(xiāng)居民收入，是提升人民群眾幸福感獲得感安全感的重要途徑。

問：縣城的基本發(fā)展情況如何？

答：縣城及縣級市城區(qū)在我國經濟社會發(fā)展中的地位十分重要。按照《國務院關于調整城市規(guī)模劃分標準的通知》以及《中國縣城建設統(tǒng)計年鑒》，縣城指縣政府駐地鎮(zhèn)或街道及其實際建設連接到的居委會所轄區(qū)域，縣級市城區(qū)指市政府駐地實際建設連接到的居委會所轄區(qū)域及其他區(qū)域。其中，實際建設指建成或在建的公共設施、居住設施和其他設施。

從數(shù)量看，縣及縣級市數(shù)量占全國縣級行政區(qū)劃數(shù)量的2/3。2019年底，縣和縣級市數(shù)量分別為1494、387個，二者共計1881個，約為地級及以上城市市轄區(qū)數(shù)量（967個）的2倍。從經濟看，2019年縣及縣級市GDP體量為38萬億元左右，占全國GDP的近2/5。其中，作為縣域經濟核心的縣城及縣級市城區(qū)GDP占全國GDP的近1/4。從人口看，縣城和縣級市城區(qū)常住人口分別為1.55億、0.9億人左右，共計2.4億人左右，占全國城鎮(zhèn)常住人口的近30%。

此外，考慮到鎮(zhèn)區(qū)常住人口10萬以上的非縣級政府駐地特大鎮(zhèn)（數(shù)量約為158個、鎮(zhèn)區(qū)常住人口約為0.3億人），已具備小城市甚至中等城市城區(qū)的人口規(guī)模，但公共資源特別是公共服務設施、市政公用設施仍按照鎮(zhèn)級來配置，與實際民生需求相比存在很大缺口，“小馬拉大車”的現(xiàn)象日益凸顯，因此將特大鎮(zhèn)一并納入此次的縣城城鎮(zhèn)化補短板強弱項工作。

問：縣城城鎮(zhèn)化補短板強弱項的重點任務有哪些？

答：《通知》瞄準市場不能有效配置資源、需要政府支持引導的公共領域，明確提出了4大領域17項建設任務，并在《附件1縣城城鎮(zhèn)化補短板強弱項項目范疇》中，分別詳細闡釋了17項建設任務的具體建設內容。

當前最為緊迫的是適應常態(tài)化疫情防控需求，優(yōu)先支持公共衛(wèi)生防控救治設施、醫(yī)療廢物集中處置設施建設。抓緊落實《公共衛(wèi)生防控救治能力建設方案》，加強公立醫(yī)療衛(wèi)生機構建設，提高平戰(zhàn)結合能力;抓緊落實《醫(yī)療廢物集中處置設施能力建設實施方案》，健全醫(yī)療廢物收集轉運處置體系，防止疾病傳播。同時，要有序推進以下重點任務：

一是推進公共服務設施提標擴面，含6項建設任務。在健全醫(yī)療衛(wèi)生設施方面，主要是縣級綜合醫(yī)院（含中醫(yī)院）提標改造、縣級疾控中心標準化建設、完善縣級婦幼衛(wèi)生健康服務機構等。在完善教育設施方面，主要是建設公辦幼兒園、改善義務教育學校設施、建設普通高中校園校舍設施等。在改善養(yǎng)老托育設施方面，主要是擴充護理型床位、建設縣級特困人員供養(yǎng)服務設施（敬老院）、建設綜合性托育服務機構和社區(qū)托育服務設施等。在發(fā)展文旅體育設施方面，主要是打造新型文旅商業(yè)消費聚集區(qū)、完善縣級公共圖書館文化館博物館、改善游客服務中心等旅游配套設施、建設體育公園和城市公園等。在完善社會福利設施方面，主要是建設兒童福利設施和未成年人救助保護設施、殘疾人康復和托養(yǎng)設施、公共殯儀館和公益性骨灰安放設施等。在建設社區(qū)綜合服務設施方面，主要是建設集基本和非基本公共服務等功能于一體的美好生活服務站。

二是推進環(huán)境衛(wèi)生設施提級擴能，含3項建設任務。在完善垃圾無害化資源化處理設施方面，主要是建設生活垃圾焚燒終端處理設施、危險廢物處理設施等。在健全污水集中處理設施方面，主要是提高管網收集能力、提標改造污水處理廠、建設污泥無害化資源化處理設施等。在改善縣城公共廁所方面，主要是配建補建固定公共廁所或移動式公共廁所、改造老舊公共廁所、增加無障礙廁位和第三衛(wèi)生間等。

三是推進市政公用設施提擋升級，含5項建設任務。在優(yōu)化市政交通設施方面，主要是建設公共停車場、改造客運站、完善市政道路“三行系統(tǒng)”等。在完善市政管網設施方面，主要是更新改造水廠和老舊破損供水管網、完善燃氣儲氣設施和燃氣管網、集中改造燃煤鍋爐、推進路面電網和通信網架空線入地等。在發(fā)展配送投遞設施方面，主要是建設公共配送中心、布設智能快件箱等。在推進縣城智慧化改造方面，主要是建設新型基礎設施、搭建縣城智慧化管理平臺等。在更新改造老舊小區(qū)方面，主要是完善水電氣路信等配套基礎設施和養(yǎng)老托育、停車、便民市場等公共服務設施。

四是推進產業(yè)培育設施提質增效，含3項建設任務。在完善產業(yè)平臺配套設施方面，主要是在產業(yè)園區(qū)和特色小鎮(zhèn)等縣城產業(yè)集聚區(qū)內，健全檢驗檢測認證中心、技術研發(fā)轉化中心、智能標準廠房、便企政務服務中心、農村產權交易中心等。在健全冷鏈物流設施方面，主要是建設冷庫、生鮮食品低溫加工處理中心、冷鏈物流前置倉等。在提升農貿市場水平方面，主要是改善交易棚廳、在批發(fā)型農貿市場配置檢測檢疫設備、在零售型農貿市場和社區(qū)菜市場完善環(huán)保設施、改造畜禽定點屠宰加工廠等。

問：縣城城鎮(zhèn)化補短板強弱項項目的資金來源有哪些？

答：統(tǒng)籌發(fā)揮政府和市場“兩只手”的作用，區(qū)分公益性、準公益性和經營性項目，合理設計資金保障方式，既拓寬財政資金投入渠道，又調動金融資本和工商資本投入的積極性。

一是加大財政資金支持。堅持“資金跟著項目走”，落實政府投資重點支持“兩新一重”建設的要求，針對縣城公益性固定資產投資項目，設計多元化的財政性資金投入保障機制。縣城公益性項目主要通過地方政府財政資金予以投入，符合條件的縣城公益性項目可通過中央預算內投資予以適當支持。對其中有一定收益但難以商業(yè)化合規(guī)融資、確需舉債的縣城公益性項目，除上述資金支持渠道外，還可通過安排地方政府專項債券、抗疫特別國債予以支持。

二是吸引社會資本投入。針對縣城準公益性及經營性固定資產投資項目，設計市場化的金融資本與工商資本聯(lián)動投入機制。對符合條件的大中型準公益性及經營性項目，可通過健全政銀企對接機制，利用開發(fā)性政策性商業(yè)性金融、國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展基金予以融資支持。對符合條件的縣城智慧化改造、產業(yè)平臺配套設施建設等領域項目，可通過新型城鎮(zhèn)化建設專項企業(yè)債券予以融資支持。規(guī)范有序推廣PPP模式，帶動民間投資參與投入的積極性。

問：縣城城鎮(zhèn)化補短板強弱項的工作時序是如何安排的？

答：依據(jù)全國主體功能區(qū)規(guī)劃及各省級主體功能區(qū)規(guī)劃，立足各地區(qū)發(fā)展基礎和要素條件，建立分區(qū)分類推進建設的支持引導機制。優(yōu)先支持東部地區(qū)基礎較好縣城建設，率先實現(xiàn)城鎮(zhèn)化高質量發(fā)展。有序支持中西部和東北城鎮(zhèn)化地區(qū)縣城（含邊境地區(qū)重點縣城）建設，加快增強人口經濟承載能力。合理引導中西部和東北農產品主產區(qū)、重點生態(tài)功能區(qū)縣城建設，提高對農業(yè)農村發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護的保障能力。

在此基礎上，為加快形成投資效益、盡快形成實物工作量，并強化典型引路、發(fā)揮頭雁效應，我們會同各地區(qū)以發(fā)展基礎扎實、財政實力較強、政府債務率較低為基本要求，在120個縣及縣級市開展示范工作。對這些示范縣及縣級市，將加大中央財政性資金等政策支持力度，支持其圍繞縣城城鎮(zhèn)化補短板強弱項項目范疇，建設示范性項目，創(chuàng)新資金投入方式與運營模式，并以現(xiàn)場會、典型案例推介等方式推廣好的經驗做法。

縣城新型城鎮(zhèn)化建設示范名單的基本情況如下。一是從數(shù)量看，示范縣及縣級市數(shù)量為120個，占全國縣及縣級市（1881個）的6%。二是從結構看，在示范名單中，縣的數(shù)量占2/3、縣級市數(shù)量占1/3。三是從分布看，長江三角洲區(qū)域、粵港澳大灣區(qū)等東部地區(qū)縣城58個，中部地區(qū)縣城31個，占示范數(shù)量的74%，其中湖北、浙江、江蘇、廣東、福建、山東各10個;西部和東北地區(qū)有條件縣城31個，其中邊境城市5個。四是從區(qū)位看，中心城市周邊和有關省份初步編制完成的9個都市圈規(guī)劃內的縣城為81個，占示范數(shù)量的68%。此外，縣級政府綜合債務率預警縣及縣級市一概不納入。

問：市縣政府應如何謀劃縣城城鎮(zhèn)化補短板強弱項項目？

答：各地區(qū)要綜合考慮發(fā)展需求、資金保障、財務平衡及收益狀況，本著“缺什么補什么”的原則，堅持靶向發(fā)力、精準施策，分階段、有步驟地滾動謀劃設計不同性質的固定資產投資項目，成熟一批、實施一批。

一是著眼保障縣城經濟社會正常運行，加快謀劃一批完善縣城基本功能、無償滿足公共需要的公益性項目，以及有一定收益但難以商業(yè)化合規(guī)融資的公益性項目。

二是著眼釋放政府投資乘數(shù)效應，科學謀劃一批具備一定市場化運作條件的準公益性項目;探索通過盤活存量資產、挖掘土地潛在價值等方式，推動公益性、準公益性與其他有經濟效益的建設內容合理搭配，謀劃一批現(xiàn)金流健康的經營性項目。