完善人民幣跨境支付結(jié)算體系的思考

王力

中國對外貿(mào)易和跨境投資的快速增長，帶動了人民幣跨境流動規(guī)模的不斷擴(kuò)大，也推動了人民幣的國際化進(jìn)程，必然會促進(jìn)服務(wù)這一國家戰(zhàn)略的金融基礎(chǔ)設(shè)施加快完善。人民幣跨境支付結(jié)算體系的發(fā)展折射出鮮明的時(shí)代背景。

人民幣跨境支付結(jié)算規(guī)模不斷擴(kuò)大。2009年之前，雖然中國已成為全球貿(mào)易和投資大國，但對外貿(mào)易和投資的結(jié)算幣種主要為美元，以人民幣為結(jié)算幣種的情況僅存在于與周邊國家或地區(qū)的零星小額現(xiàn)金交易中?？梢哉f，當(dāng)時(shí)人民幣的國際地位與中國對外經(jīng)貿(mào)規(guī)模極不相符。2009年7月1日，我國《跨境貿(mào)易人民幣結(jié)算試點(diǎn)管理辦法》正式實(shí)施，揭開了人民幣國際化的歷史新篇章。此后十年，人民幣跨境結(jié)算在對外貿(mào)易和投資領(lǐng)域，從無到有、從小到大。截至2019年，跨境貿(mào)易人民幣結(jié)算規(guī)模達(dá)到6萬億元，跨境人民幣對外投資和外商直接投資結(jié)算規(guī)模分別達(dá)到0.76萬億元和2.02萬億元，人民幣的國際地位獲得極大提升。

人民幣跨境支付結(jié)算模式需要不斷創(chuàng)新。2015年以前的人民幣跨境支付結(jié)算模式主要為代理行模式、清算行模式和非居民賬戶模式。其中，前兩種模式在境外支付環(huán)節(jié)都需要通過環(huán)球同業(yè)銀行金融電訊協(xié)會（簡稱“SWIFT”）的環(huán)球報(bào)文交換系統(tǒng)完成。而SWIFT是一個(gè)被發(fā)達(dá)國家控制的國際清算機(jī)構(gòu)，中國在其中沒有話語權(quán)，更無法掌控監(jiān)測跨境結(jié)算數(shù)據(jù)信息。2012年4月，中國人民銀行決定開發(fā)獨(dú)立的人民幣跨境支付系統(tǒng)（Cross-border Interbank Payment System，簡稱“CIPS”）。通過建設(shè)國際結(jié)算系統(tǒng)，進(jìn)一步整合了人民幣跨境支付結(jié)算資源，提高了跨境清算效率，更好地滿足了各主要時(shí)區(qū)人民幣業(yè)務(wù)快速發(fā)展的需要。

人民幣跨境支付結(jié)算體系經(jīng)過十余年建設(shè)，雖然取得了較大的成績，但在實(shí)踐中仍存在著一些制約因素。

人民幣跨境支付結(jié)算監(jiān)管體系有待完善?？缇持Ц督Y(jié)算在監(jiān)管形態(tài)上具有特殊性，支付活動依賴無國界的通信網(wǎng)絡(luò)而非物理平臺，客戶和服務(wù)商等參與方處于不同國家或地區(qū)，受不同的法律體系管轄，這種割裂狀態(tài)增加了實(shí)施監(jiān)管的難度。目前，國內(nèi)僅有央行出臺了部門規(guī)章和業(yè)務(wù)指引，尚無專門的法律法規(guī)來規(guī)范跨境支付結(jié)算特別是電子支付機(jī)構(gòu)的運(yùn)作行為，存在境外注冊的支付結(jié)算機(jī)構(gòu)無證經(jīng)營的現(xiàn)象。與此同時(shí)，跨境支付結(jié)算無證經(jīng)營又滋生出跨境資金流動的灰色地帶，成為某些機(jī)構(gòu)從事非法銷售境外金融產(chǎn)品、洗錢、賭博等犯罪活動的特殊通道。

人民幣跨境支付結(jié)算業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)需要優(yōu)化。根據(jù)CIPS運(yùn)營公司的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2018年人民幣跨境支付系統(tǒng)處理貿(mào)易結(jié)算144.24萬筆，總計(jì)業(yè)務(wù)金額為26.45萬億元，平均單筆業(yè)務(wù)金額僅為1800余元，呈現(xiàn)出“小額、高頻”的特征。一個(gè)重要原因是，現(xiàn)階段人民幣跨境支付的主要應(yīng)用場景為跨境電商（這也與人民跨境貿(mào)易結(jié)算需求客戶高度集中于亞太周邊新興市場國家地區(qū)有關(guān)）。根據(jù)易觀國際的數(shù)據(jù)，2018年全國進(jìn)出口電商業(yè)務(wù)規(guī)模為8萬億元左右，與同期貿(mào)易領(lǐng)域人民幣跨境結(jié)算規(guī)模大體相當(dāng)。但在大宗工業(yè)品進(jìn)出口貿(mào)易領(lǐng)域，人民幣跨境支付結(jié)算體系的市場滲透率還比較低。

人民幣跨境資本流動風(fēng)控能力有待提升。現(xiàn)有跨境支付結(jié)算系統(tǒng)在為跨境交易提供便利的同時(shí)，也被一些不法機(jī)構(gòu)用于虛假跨境結(jié)算，以逃避跨境資金流動管制。2016年以來，受逆全球化、國際地緣政治等因素影響，全球金融市場動蕩加劇，人民幣跨境流動特別是短期大量資金集中外流現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了國內(nèi)金融市場。由于跨境監(jiān)管制度建設(shè)和科技手段運(yùn)用滯后，跨境資金異常流動監(jiān)測難度較大。更為嚴(yán)峻的是，國際熱錢利用跨境人民幣支付結(jié)算渠道大舉進(jìn)出，可能助長國際游資在人民幣離岸市場的投機(jī)炒作行為，威脅人民幣匯率的穩(wěn)定和金融市場秩序。

人民幣跨境投資開放措施有待進(jìn)一步加強(qiáng)。目前，中國資本賬戶尚未完全開放，主管部門對資本賬戶實(shí)行管制。相比利用外匯對外投資或者借入外幣債權(quán)，境內(nèi)機(jī)構(gòu)參與跨境人民幣債權(quán)債務(wù)業(yè)務(wù)不受額度限制，但不論境內(nèi)機(jī)構(gòu)在海外市場發(fā)行人民幣債券抑或境外投資者人民幣資金投入境內(nèi)債券市場，都需要進(jìn)行審批。近年來，主管部門出臺了一系列擴(kuò)大跨境人民幣投資開放措施，根據(jù)中央國債登記結(jié)算公司的數(shù)據(jù)，截至2020年6月，境外投資者在銀行間債券市場累計(jì)投資規(guī)模為2.6萬億元。但相對于國內(nèi)同期90萬億元的債券市場總規(guī)模，人民幣跨境投資規(guī)模依然有很大的增長空間。

人民幣跨境支付結(jié)算體系建設(shè)應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)，要適應(yīng)國際經(jīng)濟(jì)形勢變化和中國對外經(jīng)濟(jì)金融政策調(diào)整，要滿足服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放和“一帶一路”倡議的需要。為此，筆者就完善人民幣跨境支付結(jié)算體系建設(shè)提出了若干政策建議。

一是加快人民幣跨境支付結(jié)算基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。以CIPS系統(tǒng)為代表的金融基礎(chǔ)設(shè)施，是人民幣跨境支付結(jié)算體系運(yùn)行的基礎(chǔ)保障。根據(jù)人民幣國際化進(jìn)程，結(jié)合相關(guān)業(yè)務(wù)發(fā)展技術(shù)需求和監(jiān)管部門風(fēng)險(xiǎn)管控需要，應(yīng)對標(biāo)《金融市場基礎(chǔ)設(shè)施原則》等國際監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，引入最新信息技術(shù)工具，兼顧先進(jìn)性、可靠性、安全性和靈活性等系統(tǒng)要素，滿足不同參與主體、不同類型業(yè)務(wù)的差異化需求，爭取在跨境資金流動風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、國際標(biāo)準(zhǔn)體系制定、多維度數(shù)據(jù)分析等核心領(lǐng)域取得突破。

二是完善人民幣跨境支付結(jié)算法律監(jiān)管體系。為推動人民幣跨境支付結(jié)算體系不斷完善，監(jiān)管部門應(yīng)盡快出臺《人民幣跨境支付管理辦法》及相關(guān)操作指引，嚴(yán)厲打擊無證經(jīng)營、超范圍經(jīng)營等違法行為，健全對市場主體的監(jiān)督約束機(jī)制。制定《人民幣跨境支付結(jié)算行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)》，完善事中事后監(jiān)管機(jī)制和從業(yè)機(jī)構(gòu)監(jiān)管信息報(bào)送機(jī)制。加大監(jiān)管科技（RegTech）的推廣普及力度，應(yīng)用全新技術(shù)探索建設(shè)全覆蓋、穿透式和非現(xiàn)場監(jiān)管系統(tǒng)。嘗試跨境監(jiān)管機(jī)構(gòu)協(xié)同執(zhí)法合作，堅(jiān)決打擊跨境支付結(jié)算的違法犯罪行為。

三是推動人民幣跨境支付與離岸人民幣市場協(xié)同發(fā)展。人民幣跨境支付結(jié)算體系建設(shè)不僅要滿足貿(mào)易結(jié)算需要，更應(yīng)當(dāng)在離岸金融市場交易結(jié)算中發(fā)揮作用。為此，要推動人民幣跨境支付結(jié)算與離岸人民幣市場實(shí)現(xiàn)協(xié)同發(fā)展。可在基礎(chǔ)條件優(yōu)越的粵港澳大灣區(qū)“先行先試”，并根據(jù)需要延伸至“一帶一路”沿線的重要金融中心。人民幣跨境支付結(jié)算體系要為境內(nèi)機(jī)構(gòu)利用離岸人民幣市場融資和境外機(jī)構(gòu)投資境內(nèi)金融市場提供便利服務(wù)。人民幣跨境支付體系應(yīng)為探索人民幣資本賬戶開放提供創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)。

四是繼續(xù)擴(kuò)大跨境人民幣資金池試點(diǎn)范圍。目前，跨境人民幣貿(mào)易結(jié)算的主要參與主體是以規(guī)避匯率風(fēng)險(xiǎn)為目的的中小微電商經(jīng)營者，作為我國外貿(mào)主力軍的跨國企業(yè)則較少采用人民幣跨境結(jié)算。2014年，為支持上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)，央行啟動了（跨國企業(yè)）跨境雙向人民幣資金池試點(diǎn)工作，隨后在各自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)推廣并取得成效。2020年3月和6月，上海浦東臨港以及深圳前海等自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)紛紛出臺針對優(yōu)質(zhì)企業(yè)跨境人民幣結(jié)算的便利化措施，重點(diǎn)支持高新技術(shù)等特定領(lǐng)域企業(yè)。為此，可在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步擴(kuò)大跨境人民幣資金池創(chuàng)新試點(diǎn)范圍。在風(fēng)險(xiǎn)可控的基礎(chǔ)上，適度放寬企業(yè)跨境資金流動規(guī)模和用途限制，簡化相關(guān)業(yè)務(wù)審批流程。運(yùn)用金融創(chuàng)新帶來的制度紅利，調(diào)動更多跨境結(jié)算主體選擇人民幣作為結(jié)算幣種，推動跨境人民幣結(jié)算規(guī)模增長和業(yè)態(tài)創(chuàng)新。

五是引導(dǎo)第三方支付機(jī)構(gòu)拓展跨境支付場景。人民幣跨境支付結(jié)算規(guī)模與企業(yè)居民日常支付活動需求密切相關(guān)，人民幣跨境支付結(jié)算體系下游市場的繁榮離不開眾多支付企業(yè)的參與。根據(jù)筆者研究，近年來在跨境貨物貿(mào)易領(lǐng)域人民幣結(jié)算需求巨大，同時(shí)在面向出境游客、留學(xué)生等群體的服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域支付結(jié)算需求也快速增長。為此，應(yīng)支持有實(shí)力的境內(nèi)外第三方移動支付機(jī)構(gòu)加入人民幣跨境支付結(jié)算生態(tài)圈，鞏固人民幣跨境支付體系在全球移動支付市場的領(lǐng)先地位。考慮到國內(nèi)移動支付市場競爭已日趨激烈，引導(dǎo)國內(nèi)龍頭企業(yè)拓展海外移動支付市場將成為新的行業(yè)增長點(diǎn)。