人情干擾執(zhí)法及其排除機(jī)制研究

張桂珍 蔣娟

摘 ? 要：在深入推進(jìn)依法執(zhí)政的實(shí)踐中，需要著力排除人情干擾執(zhí)法的痼疾。人情干擾執(zhí)法具有普遍性、對(duì)執(zhí)法者的情感纏繞性、利益交換的隱蔽性、對(duì)主體行為者的麻痹性等特點(diǎn)。人情干擾執(zhí)法現(xiàn)象產(chǎn)生的主要原因有中國傳統(tǒng)人際倫理的異化、人情關(guān)系纏繞下的“道德綁架”、法治體系不健全、行政執(zhí)法監(jiān)督不力等。要從有效界定執(zhí)法的行政裁量權(quán)基準(zhǔn)，建立貫穿執(zhí)法過程的監(jiān)督、考核、問責(zé)追究機(jī)制，有針對(duì)性地開展廉潔教育，培育全民法治信仰，建立良好法治環(huán)境等多方面探討構(gòu)建人情干擾執(zhí)法排除機(jī)制，以切實(shí)推進(jìn)建設(shè)社會(huì)主義法治國家的進(jìn)程。

關(guān)鍵詞：人情;行政執(zhí)法;依法治國

中圖分類號(hào)：D922.1 ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ? ? ?文章編號(hào)：1674-9170（2020）04-0069-07

習(xí)近平總書記在《擺脫貧困》一書中指出：“共產(chǎn)黨要承擔(dān)起廉政建設(shè)的歷史使命，任重道遠(yuǎn)。我們必須過好‘兩關(guān)。第一關(guān)是‘自我關(guān)，第二關(guān)是勇闖‘人情關(guān)，以上這兩關(guān)，不是要不要過，而是非過不可。”[1]這一論述充分說明了排除人情干擾在廉政建設(shè)中的重要地位。人情干擾執(zhí)法就是在執(zhí)法過程中一種被異化了的人情關(guān)系運(yùn)用，是所有人情干擾中危害最為常見又較難治理的現(xiàn)象。人情干擾執(zhí)法的產(chǎn)生有著深厚、復(fù)雜的原因。想要過好人情關(guān)，就必須深刻認(rèn)識(shí)人情干擾執(zhí)法的特點(diǎn)及危害，下真功夫、花大力氣構(gòu)建人情干擾執(zhí)法排除機(jī)制。

一、人情干擾執(zhí)法的基本特點(diǎn)及其危害

“人情”作為一個(gè)本土化的概念，是指人與人之間的一種關(guān)系，有著豐富的內(nèi)涵。人情干擾執(zhí)法有其特定所指和類型劃分，認(rèn)清人情干擾執(zhí)法的特點(diǎn)及危害，是有效治理這一現(xiàn)象的前提。

（一）人情關(guān)系及人情干擾執(zhí)法的類型

一般而言，人情關(guān)系有三種：一是指人與人之間的情感關(guān)系。這種對(duì)關(guān)愛、溫情、安全感、歸屬感等情感需要的感受和滿足構(gòu)建了一種較持久、穩(wěn)定的社會(huì)關(guān)系。二是指一套人與人之間交往互動(dòng)的社會(huì)規(guī)范。這種人情既有內(nèi)心對(duì)交往關(guān)系的認(rèn)同和渴望，又有被規(guī)范的被動(dòng)成分。三是指人與人之間社會(huì)交往時(shí)可以用來進(jìn)行交換的一種資源，即人情作為交換資源。這類人情關(guān)系既有情感因素，也有非情感因素，基本上取決于交往雙方的價(jià)值觀念、人格特質(zhì)及個(gè)人地位和社會(huì)能量和價(jià)值等，一般都帶有一定的功利性，工具性比較強(qiáng)。[2]

人情干擾執(zhí)法是指在執(zhí)法過程中不合理地使用人情，如過分強(qiáng)調(diào)人情而被私情、私欲、私利所影響、代替和綁架從而放棄規(guī)則、制度和理性，是一種人情關(guān)系的異化，其實(shí)質(zhì)是權(quán)力、情感、利益三者纏繞基礎(chǔ)上的徇私枉法，必然會(huì)導(dǎo)致社會(huì)的不公平、不公正，是必須被改造和去除的社會(huì)丑陋現(xiàn)象。

人情干擾執(zhí)法主要有以下幾種類型：一是特權(quán)或強(qiáng)權(quán)衍生的人情干擾。這種人情干擾主要存在于國家、政府由于社會(huì)發(fā)展的特殊要求而特批、特審、特行的項(xiàng)目工程，在具體執(zhí)行過程中深受相關(guān)管理系統(tǒng)和地方政府、公職部門等因利益、權(quán)力的相互沖突而衍生的多種形式的人情往來，包括打招呼、請(qǐng)吃喝、送禮品、拉關(guān)系等。二是上級(jí)部門施壓導(dǎo)致的人情干擾。這種人情干擾主要是指在執(zhí)法工作中，因上層領(lǐng)導(dǎo)（包括上一級(jí)、上上級(jí)等不同層次）通過公權(quán)力的威力而對(duì)各級(jí)執(zhí)行部門采取的多種形式的干擾，這種形式的干擾是目前最難拒絕的人情類型。三是源于親緣、姻緣、地緣、學(xué)緣等人際關(guān)系的干擾。這種干擾往往使得受托人不能、不愿、不忍拒絕這樣的人情請(qǐng)求，出于感情和面子，內(nèi)心很愿意促成其事。這是一種最常見的人情干擾。一旦遇事，親朋好友、同學(xué)戰(zhàn)友、老鄉(xiāng)鄰居等都會(huì)動(dòng)用其各種關(guān)系對(duì)行政執(zhí)法人員構(gòu)成壓力和干擾。四是行業(yè)內(nèi)部的人情干擾。這類人情干擾是指普遍意義上的行業(yè)管理系統(tǒng)內(nèi)部工作中，同行同級(jí)或者不同部門、不同級(jí)別工作人員因?yàn)樽陨砩鐣?huì)關(guān)系網(wǎng)或自身利益訴求而衍生的在行業(yè)內(nèi)部相當(dāng)程度地人情交往導(dǎo)致的執(zhí)法干擾，這類人情干擾是甚為常見、最難決絕的類型。

（二）人情干擾執(zhí)法的特點(diǎn)及危害

現(xiàn)實(shí)生活中，人情干擾執(zhí)法主要有以下基本特點(diǎn)及危害：

1.人情干擾執(zhí)法的普遍性?！叭饲槊孀印睔v史悠久、根基深厚，滲透到了社會(huì)關(guān)系的方方面面，成為當(dāng)代中國人際交往的一種方式。因此，人情的彌漫在執(zhí)法過程中是無處不在、無時(shí)不有、無孔不入、防不勝防。無論是公檢法的辦案，還是城管執(zhí)法、運(yùn)輸管理執(zhí)法等過程中，可以說所有與公權(quán)力使用相關(guān)或者與稀缺資源配置有關(guān)的利益分配中都會(huì)存在打招呼、托人情或大或小、或輕或重的人情干擾執(zhí)法現(xiàn)象。

2.人情干擾執(zhí)法對(duì)執(zhí)法者的情感纏繞性。人情干擾執(zhí)法的過程是借助人情實(shí)現(xiàn)利益與權(quán)力的交換，表面上是人情與公權(quán)力之間的交換，其實(shí)質(zhì)是以人情為媒介來獲得權(quán)力的交易，從而實(shí)現(xiàn)權(quán)力對(duì)相關(guān)利益的特殊照顧。在執(zhí)法過程中，情感作為一種用來交換的獨(dú)立因素，發(fā)揮著獨(dú)特的作用，在規(guī)則、法律與利益之間起著媒介、中介、紐帶、潤滑劑的作用。權(quán)力在人情的包裝和運(yùn)作下，作為一種交換資源，往往對(duì)執(zhí)法者形成情感驅(qū)使和壓迫，構(gòu)建出當(dāng)下中國社會(huì)復(fù)雜、獨(dú)特的利益交換結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)。

3.人情干擾執(zhí)法中利益交換的隱蔽性。在布勞的社會(huì)交換理論中，社會(huì)報(bào)酬分為兩種：“內(nèi)在性報(bào)酬，即從社會(huì)交往關(guān)系本身中取得的報(bào)酬，如樂趣、社會(huì)贊同、愛、感激等;外在性報(bào)酬，即在社會(huì)交往關(guān)系之外取得的報(bào)酬，如金錢、商品、邀請(qǐng)、幫助、服從等?！盵3]當(dāng)下人情關(guān)系披著一層溫情脈脈的情感面紗，使得人情幫助與干擾執(zhí)法、同情心與虛榮心不易分辨。請(qǐng)托人與受托人之間的利益交換是隱蔽在情感之下的，不像權(quán)錢交易那樣顯得直接、赤裸裸，有的留痕很輕，有的是延時(shí)回報(bào)。學(xué)者茹斯蒂諾·桑托斯提到葡萄牙有個(gè)詞“amiguismo”，類似于“多個(gè)朋友好辦事”，人們更偏向于一種受制于常識(shí)的保護(hù)，只有欠考慮的人才會(huì)依賴官方渠道和行政機(jī)構(gòu)的法律詭計(jì)來實(shí)現(xiàn)急需得到的結(jié)果。[4]179等到調(diào)查的時(shí)候，人們也很難發(fā)現(xiàn)任何能夠證明裙帶關(guān)系制度化的線索，因?yàn)椴粫?huì)出現(xiàn)任何作為對(duì)這些服務(wù)與恩惠回報(bào)的金錢交易，這些關(guān)系一直不確定，只有在相互往來于義務(wù)的關(guān)系網(wǎng)中才能找到這種幫助。在實(shí)際生活中，一些利益關(guān)聯(lián)者為了自身的現(xiàn)實(shí)或潛在利益而托人情、找關(guān)系，以求得個(gè)人利益的最大化;有的人或許正因?yàn)橛腥饲殛P(guān)系存在而特意從事某一行業(yè)或進(jìn)入相關(guān)部門工作，進(jìn)行關(guān)聯(lián)性交易，以求得持續(xù)、安全、穩(wěn)定的人情照顧，而提供幫助的一方也會(huì)獲得持續(xù)、穩(wěn)定、相對(duì)安全的收益，這些對(duì)雙方來說都是心照不宣、心領(lǐng)神會(huì)的。

4.人情干擾執(zhí)法對(duì)主體行為者的麻痹性?！拔覈且粋€(gè)情理社會(huì)，人們?cè)谧鋈俗鍪碌呐袛嗌?，不僅僅要從理性的、邏輯的和條文制度所規(guī)定的角度來考慮，而是要從具體的、情境的以及個(gè)別性來考慮，即所謂的合情合理，入情入理，通情達(dá)理”[5]。在現(xiàn)代社會(huì)人際關(guān)系連接與互動(dòng)的過程中，人與人之間產(chǎn)生了心理、情感與利益上的關(guān)系，也就是所謂的“人情”。在謀取私利的過程中，由于其目的在于為家庭或組織（部門）謀利，內(nèi)心承擔(dān)的道德壓力極易得到稀釋和消解，一定程度上為自身解除了道德束縛。人情利用者以感情開路，用溫水煮青蛙、螞蟻搬家、小回報(bào)等細(xì)水長流的辦法讓提供幫助者無法拒絕，形成長期的、相對(duì)穩(wěn)定的默契，往往其主觀上并不認(rèn)為這是違規(guī)違法，執(zhí)法者、違法者、旁觀者等一般都認(rèn)為很正常，并不能清醒地認(rèn)識(shí)到危害性。正如學(xué)者何家弘等在分析家族群體腐敗利益鏈成因時(shí)所言：“追逐小群利益并不像追逐個(gè)人利益那樣容易遭受內(nèi)我與外我的譴責(zé)，行為的逆向壓力不大。一方面，小群成員共同獲益;另一方面，小群成員共同擔(dān)責(zé)。眾人皆如此，我何獨(dú)清高？于是，人們就會(huì)心安理得甚至堂而皇之地為了小群利益而損害國家或社會(huì)的大家利益?！盵6]

5.人情干擾執(zhí)法對(duì)社會(huì)公正的危害性。人情干擾執(zhí)法對(duì)執(zhí)法人員具有腐蝕性，對(duì)社會(huì)正義和規(guī)則具有破壞性，毒化社會(huì)風(fēng)氣，污染社會(huì)生態(tài)?！皬谋砻嫔峡矗?dāng)事人和公職人員的確獲得了短期的‘共贏，但從宏觀來看，這種行為損害了因未付出額外報(bào)酬而利益受損的其他當(dāng)事人的合法權(quán)益，并且使政府形象因個(gè)別公職人員的非法行為而被污名化”[5]。尤其是有一些執(zhí)法行為在形式上合法，并不背離程序（比如在自由裁量權(quán)的使用上，并不涉及違反程序），但是實(shí)質(zhì)上，有人情關(guān)系托付的人與沒有人情關(guān)系托付的人之間產(chǎn)生了一種社會(huì)資源配置的不平等，受托人在正常的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行上不嚴(yán)格甚至搞變通，輕則導(dǎo)致不廉潔行為，“微腐敗”會(huì)潛滋暗長;重則導(dǎo)致“人情案”“關(guān)系案”等腐敗案件的發(fā)生，嚴(yán)重地干擾政策、法規(guī)等的執(zhí)行和實(shí)施，戕害的是社會(huì)的公平正義。正如習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“‘微腐敗也可能成為‘大禍害，它損害的是老百姓切身利益，啃食的是群眾獲得感，揮霍的是基層群眾對(duì)黨的信任?！盵7]

二、人情干擾執(zhí)法的社會(huì)原因剖析

人情干擾執(zhí)法既與法治觀念不強(qiáng)、人治色彩濃厚密切相關(guān)，同時(shí)也與中國傳統(tǒng)社會(huì)的人際交往社會(huì)因素相關(guān)，更與當(dāng)今社會(huì)利益矛盾和沖突增多、現(xiàn)代法治理念與傳統(tǒng)社會(huì)交往方式矛盾相關(guān)。

（一）一些人法律意識(shí)淡薄，缺乏法治信仰

受封建思想和封建社會(huì)傳統(tǒng)制度的影響，人們普遍重視和依賴人情，渴望法治彰顯，但一旦遇到問題時(shí)又會(huì)優(yōu)先選擇人情關(guān)系來解決和應(yīng)對(duì)。自新中國成立以來，我國在立法司法方面取得了很大進(jìn)展，人們心中的法律地位、法制觀念日益增強(qiáng)，但很多人仍不習(xí)慣依靠法律來保護(hù)自己的合法權(quán)益，維系社會(huì)的正常秩序，人治傳統(tǒng)仍然占有一定的地位，人們打官司、辦事情習(xí)慣于找關(guān)系、走后門，總認(rèn)為凡事托人情、找關(guān)系都能解決，導(dǎo)致說情與接受說情的現(xiàn)象屢禁不止。有些執(zhí)法人員對(duì)自己行為的法律性質(zhì)和后果沒有清晰的認(rèn)識(shí)，或者人情難卻，或者私利作祟，或者抱有僥幸心理，在執(zhí)法時(shí)往往按照習(xí)以為常的方式來辦事，使得規(guī)章制度被鉆空子、打擦邊球等現(xiàn)象屢見不鮮。長期以來，我國社會(huì)生活中形成的權(quán)力機(jī)制造就了一種社會(huì)性的文化，體現(xiàn)在辦事交往中，人們更傾向于通過“打點(diǎn)”才能獲得基本的社會(huì)權(quán)力，當(dāng)普通人仍舊被剝奪了正式參與決策及公共政策的權(quán)力時(shí)，他們就會(huì)試圖通過私下行為來應(yīng)對(duì)權(quán)利形式的改變，建立互利交往，并以道德的方式表達(dá)感激和尊重。[4]30 “發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和關(guān)系網(wǎng)絡(luò)使得民意產(chǎn)生這樣一種心理：上學(xué)找工作都有捷徑可循，這種心理使腐敗行為框在了人們心理承受范圍之內(nèi)，也就使腐敗具有民意默許的‘合理性，民眾自身也成為‘腐敗的推動(dòng)者”[5] 。

（二）中國傳統(tǒng)人際倫理的異化

中國人情關(guān)系暗含著一種交往倫理與人際倫理：即情在理之前，情在律之上，“法律不外乎人情”。儒家學(xué)說中倡導(dǎo)“君臣、父子、夫婦、兄弟、朋友”的五倫關(guān)系，在這種以人倫為立國之本的社會(huì)里，社會(huì)活動(dòng)的主體不是獨(dú)立自主的人，而變成了由各種倫理關(guān)系構(gòu)成的集體。人便不是作為獨(dú)立的主體而是作為特定倫理關(guān)系的體現(xiàn)者而存在著。[8]可以說，就其發(fā)生學(xué)意義而言，人情賦予人們社會(huì)交往的情感性，其存在是合理的。然而，在中國的社會(huì)實(shí)踐中，人情往往會(huì)超越單純的情感范圍，形成一種特殊的利益——情感型的人際關(guān)系。這種人際關(guān)系在更大的關(guān)系網(wǎng)中根深蒂固，因此可以傳遞類似于專業(yè)尊敬與尊嚴(yán)，或從另一方面來說，懷疑或者蔑視之類的感情。這種關(guān)系的特征就是通過互贈(zèng)禮品來傳遞友情，表達(dá)共同義務(wù)并進(jìn)行禮尚往來。[4]50在建立起基于共同義務(wù)的互動(dòng)之后，人們并不僅僅因?yàn)樾姓藛T得到國家授權(quán)而把他們當(dāng)成是人民意志的執(zhí)行者，相反，人們是透過具有超凡魅力的意識(shí)形態(tài)來看待他們的，將他們?yōu)槿嗣窠鉀Q問題的義務(wù)歸結(jié)于他們個(gè)人的知識(shí)和技能，造成公權(quán)力異化為私權(quán)力。其異化的脈絡(luò)和軌跡大體為：公權(quán)力部門化——部門權(quán)力個(gè)人化——個(gè)人權(quán)力家族化。[9]同時(shí)在社會(huì)的某些方面，還存在較為嚴(yán)重的以權(quán)代法、以言代法的現(xiàn)象，一般群眾仍不習(xí)慣依靠法律來保護(hù)自己的合法權(quán)益，總認(rèn)為人情是解決自身問題的主要辦法。但當(dāng)社會(huì)進(jìn)入法治階段后，如果社會(huì)治理中的人情依賴依然存在的話，一些掌握公權(quán)力的人在處理公共事務(wù)過程包括在選人用人過程中，往往因?yàn)槿饲槎凰角?、私欲、私利所影響，使得他們用人情代替和綁架?quán)力擁有者放棄規(guī)則、制度甚至法律，形成熟人之間利益的交換圈。那么，這種人情就會(huì)成為侵蝕現(xiàn)代社會(huì)各類組織、機(jī)構(gòu)運(yùn)行的法理基礎(chǔ)。

（三）人情關(guān)系纏繞下的“道德綁架”

費(fèi)孝通先生在提出的“差序格局”中指出，人情交往以血緣關(guān)系為基礎(chǔ)的紐帶，同時(shí)通過血緣關(guān)系的不斷外擴(kuò)，形成更為復(fù)雜的關(guān)系圈。當(dāng)一個(gè)人有了一定的執(zhí)法權(quán)力后，其身邊的親戚朋友便蜂擁而至，或以暗示、或以明示的方式尋點(diǎn)“好處”。再加上人情本身的使用具有傳導(dǎo)性，不僅將血緣、地緣關(guān)系纏繞進(jìn)來，而且將朋友、戰(zhàn)友、同學(xué)、同事等更多的人員拖拽進(jìn)來，使得錯(cuò)綜復(fù)雜和盤根交錯(cuò)的人情在當(dāng)代中國的人際關(guān)系和社會(huì)生活中或隱或現(xiàn)地釋放著巨大的能量，形成了形形色色的按人情關(guān)系辦事的類別和形態(tài)。就如一些因腐敗入獄的公職人員所言：“一回生，二回熟”，一些掌握公權(quán)力的人在處理公共事務(wù)過程包括在選人用人過程中，往往因?yàn)槿饲槎凰角?、私欲、私利所左右。如果某?zhí)法者不照顧人情照章行事，則常常會(huì)受到他人“忘恩負(fù)義”“六親不認(rèn)”“不顧情面”等負(fù)面的評(píng)價(jià)，對(duì)執(zhí)法者進(jìn)行道德綁架，倒逼執(zhí)法者自覺自愿地以規(guī)則和制度做交換。人們習(xí)慣于通過利用人情來實(shí)踐諸如工作、學(xué)習(xí)或者獲取援助等基本社會(huì)權(quán)力。如果他們想要參與其中，就必須“接受游戲規(guī)則”。對(duì)大多數(shù)人而言，拒絕參與其中（即不“進(jìn)貢”點(diǎn)什么），或是與這種現(xiàn)象做斗爭（即告發(fā)）則意味著要冒著有失去這些社會(huì)權(quán)力的風(fēng)險(xiǎn)。[4]61在以情感與利益作為粘合劑所締結(jié)的人際關(guān)系的網(wǎng)絡(luò)之下，人們總是以情感與利益的因素來消解剛性的制度和理性的原則。

（四）法治體系不健全，行政執(zhí)法監(jiān)督不力

1.自由裁量權(quán)所留空間的極致使用甚至濫用。法律在制定時(shí)會(huì)考慮到案件發(fā)生的各種情況，會(huì)賦予執(zhí)法人員一定的自由裁量權(quán)。一些執(zhí)法人員在受人之托后往往極力利用行政執(zhí)法自由裁量權(quán)，實(shí)行有利于請(qǐng)托人的最上限或最下限進(jìn)行處罰。在相關(guān)法律的具體適用上，行政執(zhí)法的主體會(huì)基于人情而對(duì)涉案人員采用避重就輕的處罰原則來對(duì)行政涉案人員的違法行為進(jìn)行評(píng)定。

2.行政執(zhí)法監(jiān)督不力。行政執(zhí)法監(jiān)督的主體主要來自于三個(gè)方面：一是常設(shè)性的監(jiān)督機(jī)構(gòu);二是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督機(jī)構(gòu);三是社會(huì)監(jiān)督。[10]而在具體的執(zhí)行和操作過程中，發(fā)揮行政執(zhí)法監(jiān)督作用比較大的反而是社會(huì)監(jiān)督，而社會(huì)監(jiān)督的結(jié)果往往會(huì)給人錯(cuò)覺，認(rèn)為使用人情干擾很普遍，給一些人以更多的暗示遇事去托人情、拉關(guān)系，反而起了錯(cuò)誤的示范作用。在執(zhí)法過程中，由于監(jiān)督的法規(guī)依據(jù)、監(jiān)督執(zhí)法的手段、監(jiān)督執(zhí)法的效力等方面的原因，使得在監(jiān)督人情干擾執(zhí)法中還沒有形成有效的合力。

（五）政治生態(tài)受到一定程度的污染

一位老干部曾對(duì)政治生態(tài)發(fā)表過如下看法：“如果池塘里一條魚死了，那可能是魚兒本身的問題，但是如果一群魚死了，那就不是魚兒的問題，而是池塘里的生態(tài)出了問題。”[11]習(xí)近平總書記明確指出：“改進(jìn)工作作風(fēng)，就是要凈化政治生態(tài)，營造廉潔從政的良好環(huán)境?！蓖獠凯h(huán)境即政治生態(tài)惡化加劇了人情對(duì)執(zhí)法的干擾，同樣，當(dāng)人們習(xí)慣于利用人情干擾執(zhí)法也會(huì)加速政治生態(tài)的惡化。這樣，人們?yōu)槿颂幨聲r(shí)不可不講人情，不可不給面子，就成為一種大家約定俗成的交往法則。一些人利用感情開路，在所謂“助人為樂”的道德行為中屢屢突破規(guī)則甚至是法律的底線。一些干部“講人情”重于“講原則”，懶政怠政不作為，遇事“和稀泥”。而最可怕的是當(dāng)事人對(duì)這些行為習(xí)以為常，在人情社會(huì)這片土地上盡情播撒著互惠的種子，今天的利他蘊(yùn)藏著明天的利己。當(dāng)互惠這一人情社會(huì)的傳統(tǒng)被視為美德，給親朋好友幫忙等各種尋租行為都找到了道德合法性，黨內(nèi)政治文化生態(tài)受到的污染就可想而知了。日常工作中，一些執(zhí)法人員看到身邊的同事因人情的利益交換獲得超過本職工作以外的收益卻并未受到任何懲罰，便趨之如騖，認(rèn)為這是安全的“灰色地帶”;也有一些執(zhí)法人員雖然意識(shí)到這是違法的行為，但想著大家都這么做，法不責(zé)眾、互相包庇，逐漸發(fā)展成“圈子主義”，久而久之就會(huì)嚴(yán)重污染整個(gè)社會(huì)政治生態(tài)。

三、建立有效的人情干擾執(zhí)法排除機(jī)制

建立人情干擾執(zhí)法排除機(jī)制是一項(xiàng)系統(tǒng)工程。要按照國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的新要求，根據(jù)人情干擾執(zhí)法發(fā)生的原因，制定一系列配套制度，從嚴(yán)格執(zhí)紀(jì)監(jiān)督、健全制度、加強(qiáng)教育等方面努力，構(gòu)建不敢、不能、不想利用人情干擾執(zhí)法的有效、長效、實(shí)效機(jī)制。

（一）對(duì)執(zhí)法的行政裁量權(quán)基準(zhǔn)要進(jìn)行有效界定，制定嚴(yán)格的執(zhí)法程序、考核標(biāo)準(zhǔn)和獎(jiǎng)懲措施

黨的十九屆四中全會(huì)提出，要“堅(jiān)持權(quán)責(zé)法定，健全分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)、定期輪崗制度，明晰權(quán)力邊界，規(guī)范工作流程，強(qiáng)化權(quán)力制約。堅(jiān)持權(quán)責(zé)透明，推動(dòng)用權(quán)公開，完善黨務(wù)、政務(wù)、司法和各領(lǐng)域辦事公開制度，建立權(quán)力運(yùn)行可查詢、可追溯的反饋機(jī)制。堅(jiān)持權(quán)責(zé)統(tǒng)一，盯緊權(quán)力運(yùn)行各個(gè)環(huán)節(jié)，完善發(fā)現(xiàn)問題、糾正偏差、精準(zhǔn)問責(zé)有效機(jī)制，壓減權(quán)力設(shè)租尋租空間”[12]。

要強(qiáng)化法治意識(shí)，一切要循制度、規(guī)則和程序而為，最大程度地壓縮人情干擾執(zhí)法的運(yùn)作空間。一是明確規(guī)章制度的執(zhí)行，規(guī)范適用情形和處罰裁量標(biāo)準(zhǔn)，在標(biāo)準(zhǔn)制定上盡量做細(xì)做明。即使對(duì)一些弱勢(shì)群體的照顧，也應(yīng)在規(guī)定的范圍內(nèi)合法關(guān)照，并留下記錄，從而在源頭上制止權(quán)力濫用，在法律制度下照顧了人情，也平衡了權(quán)力運(yùn)行時(shí)理性與溫情的選擇。二是實(shí)行回避和異地交換執(zhí)法人員的制度，一方面是執(zhí)法人員可以主動(dòng)申請(qǐng)不在親友較多的地方執(zhí)法，回避地緣關(guān)系產(chǎn)生的人情干擾;另一方面是定期交換執(zhí)法人員，以防在長期工作中形成的利益關(guān)系導(dǎo)致人情干擾執(zhí)法行為的發(fā)生。三是強(qiáng)化系統(tǒng)內(nèi)部嚴(yán)格的執(zhí)法體制和獎(jiǎng)懲機(jī)制。建立和完善執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的執(zhí)法責(zé)任機(jī)制，明晰、落實(shí)執(zhí)法責(zé)任，強(qiáng)化“一把手”全面負(fù)責(zé)制，并實(shí)行班子成員共同負(fù)責(zé)制，將各執(zhí)法業(yè)務(wù)部門執(zhí)法質(zhì)量的優(yōu)劣與分管領(lǐng)導(dǎo)的實(shí)績考核直接掛鉤，從而形成各負(fù)其責(zé)、通力協(xié)作、齊抓共管的執(zhí)法工作領(lǐng)導(dǎo)體制。[13]

（二）大力推行執(zhí)法的科學(xué)化制度化信息化，建立貫穿執(zhí)法過程的監(jiān)督機(jī)制、執(zhí)法人員績效考核機(jī)制、相關(guān)問責(zé)追究機(jī)制

黨的十九屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)：“加強(qiáng)對(duì)法律實(shí)施的監(jiān)督。保證行政權(quán)、監(jiān)察權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)得到依法正確行使，保證公民、法人和其他組織合法權(quán)益得到切實(shí)保障，堅(jiān)決排除對(duì)執(zhí)法司法活動(dòng)的干預(yù)?！盵12]一是提升執(zhí)法的科學(xué)化制度化信息化水平，減少人情干擾執(zhí)法的可操作性。即時(shí)處置的案件要采用專人負(fù)責(zé)制，并建立說情記錄機(jī)制，處置留痕，否則由經(jīng)手者承擔(dān)后果。注重運(yùn)用信息化技術(shù)手段，明確案件發(fā)生后第一時(shí)間要聯(lián)網(wǎng)填報(bào)，不給說情風(fēng)、人情風(fēng)的干預(yù)預(yù)留時(shí)間和機(jī)會(huì)。執(zhí)法人員要定期向黨組織匯報(bào)執(zhí)法過程中的廉潔自律和是否辦人情案情況，重點(diǎn)監(jiān)督關(guān)鍵崗位、關(guān)鍵人員。人情與權(quán)力如影隨形，要緊跟權(quán)力落實(shí)監(jiān)督，將監(jiān)督的范圍擴(kuò)大至權(quán)力主體的“工作圈”“生活圈”“社會(huì)圈”。二是建立貫穿執(zhí)法全過程的監(jiān)督機(jī)制。首先要切實(shí)加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督。在強(qiáng)化執(zhí)法環(huán)節(jié)中的監(jiān)督之外，還要強(qiáng)化監(jiān)督部門的責(zé)任，內(nèi)部形成明晰的規(guī)章制度、嚴(yán)格的情況通報(bào)，改進(jìn)反饋機(jī)制。其次，要不斷拓寬外部監(jiān)督渠道。加強(qiáng)外部監(jiān)督，增強(qiáng)執(zhí)法的透明度，建立“陽光窗口”，在不涉及泄密的情況下，公開案件受理、調(diào)查取證、處理程序和辦案結(jié)果及相關(guān)法律依據(jù)，接受相關(guān)人員的監(jiān)督，解除人們對(duì)辦人情案的疑惑。特別要發(fā)揮群眾的監(jiān)督作用，如聘請(qǐng)群眾監(jiān)督員，讓執(zhí)法行為時(shí)刻處于公眾監(jiān)督之下。三是創(chuàng)新監(jiān)督方式，利用交叉式核查有效形成震攝、點(diǎn)穴式抽查直指隱形問題、提及式督查破除人情干擾。

（三）強(qiáng)化業(yè)務(wù)素質(zhì)和法律知識(shí)教育，有針對(duì)性地開展廉潔從業(yè)教育

一是重視理論教育，強(qiáng)化法治意識(shí)。黨的十九屆四中全會(huì)指出：“通過加強(qiáng)思想淬煉、政治歷練、實(shí)踐鍛煉、專業(yè)訓(xùn)練，推動(dòng)廣大干部嚴(yán)格按照制度履行職責(zé)、行使權(quán)力、開展工作，提高推進(jìn)‘五位一體總體布局和‘四個(gè)全面戰(zhàn)略布局等各項(xiàng)工作能力和水平?！盵12]執(zhí)法部門要定期開展職業(yè)培訓(xùn)，提高人員執(zhí)法素質(zhì)，培養(yǎng)執(zhí)法人員法治精神和法理人格;改變執(zhí)法觀念，倡導(dǎo)平等意識(shí)，并明確人情干擾執(zhí)法的后果，嚴(yán)格規(guī)范其言行，謹(jǐn)防被人情利用。二是有針對(duì)性地開展廉潔從業(yè)教育。針對(duì)執(zhí)法人員進(jìn)行專門教育和培訓(xùn)，加強(qiáng)法治教育，注重消除重人治、人情，輕法治、規(guī)則的思想。在系統(tǒng)內(nèi)部和有關(guān)方面，對(duì)于廉潔公正執(zhí)法的舉措、成果、經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)及時(shí)表揚(yáng)、通報(bào)和批評(píng)，讓廣大執(zhí)法者學(xué)習(xí)和借鑒，以提升他們對(duì)執(zhí)法工作的自我監(jiān)督、自我反思意識(shí)。宣傳堅(jiān)持公正執(zhí)法、嚴(yán)格執(zhí)法的先進(jìn)人物和事跡，剖析那些為人情關(guān)系所累導(dǎo)致嚴(yán)重后果的典型腐敗案例。

（四）培育全民的法治信仰，努力形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環(huán)境

黨的十九大報(bào)告提出：“要以培養(yǎng)擔(dān)當(dāng)民族復(fù)興大任的時(shí)代新人為著眼點(diǎn)，強(qiáng)化教育引導(dǎo)、實(shí)踐養(yǎng)成、制度保障，把社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入社會(huì)發(fā)展各方面，轉(zhuǎn)化為人們的情感認(rèn)同和行為習(xí)慣?！盵14]要加大全民普法工作力度，增強(qiáng)全民法治觀念，完善公共法律服務(wù)體系，夯實(shí)依法治國的群眾基礎(chǔ)。一是加大教育力度，營造良好的社會(huì)政治生態(tài)，通過加大對(duì)執(zhí)法人員的教育力度，要讓遵章守紀(jì)、依法辦案深入人心，不斷提高執(zhí)法人員的執(zhí)法意識(shí)和公民的守法意識(shí)，通過各種媒介宣傳公正、公平、公開的執(zhí)法理念，摒棄傳統(tǒng)熟人社會(huì)所推崇的“法律不外乎人情”的觀念，尊崇現(xiàn)代社會(huì)“依法治國”的理念，強(qiáng)調(diào)人情面子不能凌駕于法制之上。深化法治意識(shí)以淡化人情干擾，將制度放在利益之上，將規(guī)則置于關(guān)系之上。從政府、社會(huì)、公民三個(gè)層面協(xié)調(diào)推進(jìn)，搭建削弱人情運(yùn)作空間的科學(xué)長效機(jī)制。樹立社會(huì)正氣，有效遏制“走后門”現(xiàn)象的發(fā)生，為執(zhí)法人員營造良好生態(tài)環(huán)境，減少人情關(guān)系對(duì)執(zhí)法產(chǎn)生的不良影響。二是促進(jìn)公民參與，將權(quán)力置于陽光之下。知情權(quán)作為法治文化建設(shè)的重要著力點(diǎn)，也是促進(jìn)公民參與的切入口。鼓勵(lì)公民參與要從公開政務(wù)，打開參與渠道開始，將權(quán)力運(yùn)行的全過程透明化，讓民眾監(jiān)督覆蓋執(zhí)法全過程，推動(dòng)民眾在執(zhí)法過程中發(fā)揮更多的自主性，更好地配合、支持公正執(zhí)法。三是加強(qiáng)廉政文化建設(shè)。對(duì)國家公職人員加強(qiáng)廉政文化教育，大力改造國人的人情面子文化。對(duì)行政相對(duì)人要進(jìn)行法制宣傳教育，讓他們更多地了解、理解和支持公正執(zhí)法;對(duì)行政執(zhí)法人員，要進(jìn)行法律法規(guī)教育，增強(qiáng)他們守紀(jì)律、講規(guī)矩的意識(shí)，讓每個(gè)人都知曉哪些事情該做，哪些事情不該做，最大限度地減少人情網(wǎng)的負(fù)面影響?！叭藗兊母瘮∪萑淌窃谏鐣?huì)環(huán)境中培養(yǎng)出來的，社會(huì)的廉潔文化氛圍，而不是正式的制度，影響著人們的腐敗容忍度”[5]。在人人都嚴(yán)于律己的情況下，對(duì)人情干擾執(zhí)法的容忍度自然會(huì)降低，人情干擾執(zhí)法的概率也才會(huì)大大降低。

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責(zé)任編校 ? 陳 ? 瑤

Abstract： In the further promotion of governance by law， efforts have to be made to remove the interference of personal feelings with law enforcement. Such interference is characterized by its prevalence， its staying influence on the sensibility of law enforcement personnel， its hidden nature of interest exchange， its paralyzing nature for the actor， etc. The abuse of traditional interpersonal feelings， the “moral kidnap” in interpersonal communication， defects with the rule of law mechanism， and flaccid administrative supervision contribute mainly to the phenomenon of interpersonal feelings interfering with law enforcement. Efforts are to be made from setting the baseline for effective demarcation of administrative power of discretion， the establishment of a mechanism running through the whole process of law enforcement， assessment， and accountability， pertinent initiation of professional probity education， cultivation of the public faith in law， and the nurturing a favorable environment for rule of law， etc. to probe into the mechanism to eliminate such interference so that the actual process of administrating the nation by law and constructing a socialist country ruled by law.

Key words： interpersonal feelings; administrative law enforcement; law-based administration of the country