高校紀檢監(jiān)察組織發(fā)展現(xiàn)狀及特點

蔣興旺 王洪玉 劉睿

摘 ? 要：黨的十八大以來，中央從落實八項規(guī)定開始，采取了一系列措施促進紀委落實監(jiān)督責任。在這一政策背景下，通過調(diào)研遼寧省高校紀委書記任職情況數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)遼寧省高校紀委書記的任命很好地踐行了異校交流任職制度，絕大多數(shù)高校紀委書記在黨委的排名并不依據(jù)學校紀委的地位情況，紀委書記的廉潔程度和學歷水平相對較高。遼寧省高校紀委書記任職情況數(shù)據(jù)充分表明，黨的十八大以來高校紀檢監(jiān)察組織的獨立性、權(quán)威性、廉潔性和專業(yè)性有了明顯的發(fā)展，有利于促進高校紀檢監(jiān)察組織有效履行監(jiān)督責任。

關(guān)鍵詞：高校紀檢監(jiān)察組織;獨立性;權(quán)威性;廉潔性;專業(yè)性

中圖分類號：G647 ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ? ? ?文章編號：1674-9170（2020）04-0076-05

一、問題的提出

紀檢監(jiān)察組織作為黨內(nèi)監(jiān)督的專責機關(guān)，其有效履行監(jiān)督執(zhí)紀問責職責必須具備一定的條件。關(guān)于這一問題，一些學者進行了研究，普遍認同的結(jié)論是成功的反腐敗機構(gòu)應(yīng)該具備獨立性、權(quán)威性、廉潔性和專業(yè)性[1-3]。從歷史沿革來看，紀檢監(jiān)察組織在不同的歷史時期所具備的特點是存在很大差異的，這主要受到黨的紀律檢查體制、選人用人工作機制等因素的影響[4-5]。黨的十八大以來，中央從落實八項規(guī)定開始，堅持“打虎拍蠅獵狐”“把紀律挺在前面”“踐行監(jiān)督執(zhí)紀四種形態(tài)”“打鐵還需自身硬”，堅持推進黨的紀律檢查體制改革、國家監(jiān)察體制改革和紀檢監(jiān)察機構(gòu)改革不斷深入，推動落實以上級紀委領(lǐng)導為主的雙重領(lǐng)導模式，出臺、修訂了一系列黨內(nèi)法規(guī)制度，先后制定了《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則》《監(jiān)察機關(guān)監(jiān)督執(zhí)法工作規(guī)定》等黨紀法規(guī)規(guī)范監(jiān)督執(zhí)紀執(zhí)法工作，這些制度和工作實踐為紀檢監(jiān)察組織履職盡責提供了更有利的條件。那么，在這一政策背景下，高校紀檢監(jiān)察組織發(fā)展情況如何？高校紀檢監(jiān)察組織獨立性、權(quán)威性、廉潔性和專業(yè)性四個方面的特點有哪些變化？這是本文研究的出發(fā)點。因此，為考察測度高校紀檢監(jiān)察組織的發(fā)展現(xiàn)狀及特點，我們通過中華先鋒網(wǎng)、相關(guān)高校官方網(wǎng)站等渠道收集了遼寧省省管高校2013年至2019年任職的紀委書記的任職情況數(shù)據(jù)，包括紀委書記的學歷、所學專業(yè)、參加工作時間、性別、年齡、任職時間、工作經(jīng)歷、紀委書記在其所在黨委排名、個人發(fā)展情況等。在這一基礎(chǔ)上，本文基于遼寧省高校紀委書記任職情況數(shù)據(jù)，從獨立性、權(quán)威性、廉潔性、專業(yè)性四個方面考察了高校紀檢監(jiān)察組織的發(fā)展現(xiàn)狀及特點，以期為探索高校紀檢監(jiān)察體制改革提供政策建議。

二、全面從嚴治黨背景下高校紀檢監(jiān)察組織的特點

（一）獨立性

獨立性是指紀檢監(jiān)察組織只向賦予其權(quán)力的組織負責，依法依規(guī)獨立行使權(quán)力，不受其他單位、團體和個人的干涉[3]。獨立性要求主要體現(xiàn)在領(lǐng)導體制、人員任免等方面。

從領(lǐng)導體制來看，黨的十九大通過的《中國共產(chǎn)黨章程》規(guī)定，黨的地方各級紀律檢查委員會和基層紀律檢查委員會在同級黨的委員會和上級紀律檢查委員會雙重領(lǐng)導下工作。也就是說，目前黨的紀律檢查委員會實行雙重領(lǐng)導體制。有學者認為，雙重領(lǐng)導體制一定程度上造成了紀檢監(jiān)察組織獨立性不足，但是短期內(nèi)徹底拋棄雙重領(lǐng)導體制實行中央以下或省以下垂直領(lǐng)導并不現(xiàn)實[6]。實際上，在雙重領(lǐng)導體制下，中央為增強紀委的獨立性進行了一系列制度和實踐上的努力。一是積極推進制度改革。2016年出臺的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》規(guī)定，黨的各級紀律檢查委員會應(yīng)加強對同級黨委的監(jiān)督，強化上級紀委對下級紀委的領(lǐng)導，紀委發(fā)現(xiàn)同級黨委主要領(lǐng)導干部的問題，可以直接向上級紀委報告;執(zhí)紀審查工作以上級紀委領(lǐng)導為主，線索處置和執(zhí)紀審查情況在向同級黨委報告的同時向上級紀委報告。這些規(guī)定進一步明確釋放了中央增強紀委獨立性的信號，推動雙重領(lǐng)導體制從以同級黨委領(lǐng)導為主向以上級紀委領(lǐng)導為主轉(zhuǎn)變。二是深化派駐機構(gòu)改革。黨的十八大以來，中央先后出臺《關(guān)于加強中央紀委派駐機構(gòu)建設(shè)的意見》《關(guān)于全面落實中央紀委向中央一級黨和國家機關(guān)派駐機構(gòu)的方案》，派駐機構(gòu)的范圍不斷擴大，派駐機構(gòu)的工作人員要求全部由紀檢監(jiān)察機關(guān)聘用或任命，并且由后者提供財政預算和人員福利[7]。中央紀委加強了對派駐機構(gòu)的直接領(lǐng)導，作為紀檢監(jiān)察機關(guān)重要組成部分之一的派駐機構(gòu)的獨立性顯著增強。

從人事任免方面來看，2013年黨的十八屆三中全會提出，推動黨的紀律檢查工作雙重領(lǐng)導體制具體化、程序化、制度化，強化上級紀委對下級紀委領(lǐng)導，各級紀委書記、副書記的提名和考察以上級紀委會同組織部門為主，并將這一精神于2016年寫入《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》。2015年3月，中共中央辦公廳印發(fā)《?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）紀委書記、副書記提名考察辦法（試行）》《中央紀委派駐紀檢組組長、副組長提名考察辦法（試行）》《中管企業(yè)紀委書記、副書記提名考察辦法（試行）》明確了這一精神落實的具體化措施，對提名考察做出規(guī)定，在提名條件上，突出強調(diào)紀委書記、副書記人選要敢于監(jiān)督、善于監(jiān)督，注重從履行黨風廉政建設(shè)主體責任、監(jiān)督責任表現(xiàn)突出的優(yōu)秀干部中選拔;在干部來源上，明確要拓寬選人視野和渠道，可以從紀檢監(jiān)察系統(tǒng)內(nèi)和系統(tǒng)外提名，紀委書記人選一般應(yīng)當交流任職。

從研究文獻看，一些學者對紀委的獨立性和權(quán)威性進行了實證研究，普遍認可的方法是用紀委書記是否為異地交流作為衡量紀委獨立性的指標[2][8-9]，用紀委書記在黨委的排名情況作為衡量紀委權(quán)威性的指標[2][10]。本文借用現(xiàn)有文獻研究方法，對高校紀檢監(jiān)察組織的獨立性和權(quán)威性情況進行了分析。從數(shù)據(jù)統(tǒng)計結(jié)果看，2013年至2019年間，遼寧省省管高校共出現(xiàn)66名紀委書記，其中異地（校）交流的紀委書記共有43名，基本覆蓋了絕大多數(shù)高校。以2016年以后被任命的紀委書記來看，在總共36所高校紀委書記中，有97.22%的紀委書記是從異地（校）調(diào)入的，占絕大部分，其中有13名紀委書記來自省內(nèi)其他高校，22名紀委書記有省市相關(guān)政府管理部門工作經(jīng)歷，只有1名紀委書記一直在本校工作，沒有異校（地）工作經(jīng)歷。而在2016年以前被任命的紀委書記中從異校（地）調(diào)入的僅占30%，大多數(shù)是本校干部提拔，在本校擁有多年工作經(jīng)歷。這一統(tǒng)計結(jié)果表明，2016年紀委強化對紀委書記的提名考察制度實施以來，遼寧省高校紀委書記的任命很好地踐行了異校交流任職制度。實際上，一些學者通過實證研究驗證了“空降”的紀委書記可以提高紀委的獨立性水平這一結(jié)論[9]，因為這在一定程度上簡化了紀委與同級黨委的利益關(guān)系，簡化了紀委與監(jiān)督對象的社會關(guān)系，而高校紀委獨立性的增強也有利于促進高校紀委監(jiān)督履職能力的發(fā)揮。

（二）權(quán)威性

權(quán)威性是指紀檢監(jiān)察組織所擁有的對其行使職能的政治支持，其是否能夠得到最高權(quán)力機關(guān)、最高領(lǐng)導人、各個國家機關(guān)的支持至關(guān)重要[3]。同時，權(quán)威性的要求主要體現(xiàn)在紀委違紀處理權(quán)力情況、紀委書記在黨委的排名等方面。

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央深刻認識黨風廉政建設(shè)和反腐敗斗爭的嚴峻形勢，把全面從嚴治黨納入“四個全面”戰(zhàn)略布局，中央反腐力度前所未有，堅持“無禁區(qū)、全覆蓋、零容忍、重遏制、強高壓、長震懾”的十八字方針，反腐敗斗爭取得壓倒性勝利，紀檢監(jiān)察機關(guān)的受關(guān)注度和權(quán)威性顯著提高。實際上，中央實行巡視工作機制，明確一屆任期內(nèi)巡視全覆蓋的政策，形成了強有力的震懾，在充分發(fā)揮上級紀委權(quán)威性的同時，也在一定程度上為下級紀委以巡視為契機開展工作提供了有力支持。同時，中央推動雙重領(lǐng)導體制具體化程序化制度化，黨的十八屆三中全會、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》先后提出并明確“紀委線索處置和執(zhí)紀審查以上級紀委領(lǐng)導為主，建立健全向上級紀委請示報告制度”。這一規(guī)定強化了上級紀委對違紀處分的決定權(quán)，增強了紀委監(jiān)督的權(quán)威性。

紀委書記在黨委的排名是衡量紀檢監(jiān)察組織權(quán)威性的重要指標，關(guān)于這一結(jié)論有學者基于1994—2012年中國各省紀檢機關(guān)的信訪執(zhí)紀數(shù)據(jù)進行了實證研究，發(fā)現(xiàn)省紀委書記在省委常委中排名在前一半則會顯著提高該省紀委的反腐力度，而省紀委書記排名過于靠前也會導致該省紀委的反腐力度有所下降[10]。為提高紀檢監(jiān)察組織的監(jiān)督執(zhí)紀能力和增強紀委協(xié)調(diào)其他部門的工作能力，一些地方政府出臺文件明確規(guī)定紀委書記在黨委中的排位，如2014年湖北省出臺《關(guān)于紀委書記（紀檢組長）排序及分工意見》規(guī)定，紀委書記（紀檢組長）在黨委（黨組）中的排位不論資歷先后，都排在副書記之后、其他常委（黨組成員）之前。除湖北之外，北京、遼寧、浙江、湖南、廣東等省份和地市也有相關(guān)規(guī)定。而在此之前，紀委書記在黨委中的排名除了受紀委地位的影響，還受到紀委書記相對于其他常委升任副廳級的先后等因素影響。

高校作為體制內(nèi)的事業(yè)單位，紀委書記排名情況如何？我們基于收集到的遼寧省高校紀委書記在其所在黨委排名情況數(shù)據(jù)進行了考察，以2016年以后被任命的紀委書記來看，有8名紀委書記在黨委的排名在前4位，28名紀委書記在黨委的排名在第4位以后，絕大多數(shù)高校紀委書記在黨委的排名仍然考慮的是紀委書記相對其他常委升任副廳級的先后這一因素，而并不依據(jù)學校紀委的地位情況（見表1）。

（三）廉潔性

廉潔性是指紀檢監(jiān)察組織工作人員特別是主要負責人的廉潔程度。廉潔性要求主要體現(xiàn)為紀檢干部違規(guī)違紀查處情況。

黨的十八大以來，中央紀委堅持“打鐵還需自身硬”，通過在紀檢監(jiān)察系統(tǒng)開展會員卡清退活動、通報曝光違反中央八項規(guī)定精神的紀檢監(jiān)察干部、整治“燈下黑”、規(guī)范監(jiān)督執(zhí)紀工作程序等措施強化對紀檢監(jiān)察干部的約束。2019年1月，中共中央辦公廳印發(fā)《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則》，進一步扎緊了紀檢監(jiān)察機關(guān)自我監(jiān)督的制度籠子，對監(jiān)督檢查、線索處置、談話函詢、初步核實、審查調(diào)查、審理、監(jiān)督管理等作了明確規(guī)定和要求，使監(jiān)督執(zhí)紀工作科學化、規(guī)范化、法治化。同時，堅決查處紀檢監(jiān)察干部違紀行為，從對紀檢監(jiān)察干部違紀行為查處情況來看，中央不斷強化紀檢監(jiān)察機關(guān)的自我監(jiān)督，黨的十九大以來，截至2019年6月，全國紀檢系統(tǒng)組織處理2.1萬人，相比黨的十八大期間增長176.32%;談話函詢1.6萬人，相比黨的十八大期間增長45.45%[11-12]（見表2）。這些制度和實踐為保證紀檢監(jiān)察干部的廉潔性提供了有力保障。

從遼寧省高校紀委書記數(shù)據(jù)統(tǒng)計結(jié)果看，在66名2013年至2019年任職的遼寧省省管高校紀委書記中，退休的紀委書記有10名，在任紀委書記或在職從事其他工作的有39名，平調(diào)交流到其他崗位的有10名，提拔的有6名，只有1名紀委書記因違反中央八項規(guī)定精神典型問題受到黨紀處分。

（四）專業(yè)性

專業(yè)性是指紀檢監(jiān)察組織工作人員能否專業(yè)化地開展工作。專業(yè)性要求主要體現(xiàn)在紀檢監(jiān)察干部特別是紀委書記的學歷教育、工作經(jīng)歷等方面。

紀檢監(jiān)察工作不僅要求紀檢監(jiān)察干部具有較高的政治素質(zhì)，同時要求其具備紀檢、監(jiān)察、法律等方面的專業(yè)知識。在學歷教育和工作經(jīng)歷等客觀條件下，開展專業(yè)化業(yè)務(wù)培訓是提升紀檢監(jiān)察干部專業(yè)化能力的重要途徑。為此，各級紀檢監(jiān)察機關(guān)進行了一系列實踐，比如中央紀委常委會帶頭改進作風、遼寧省紀委開展“學條規(guī)、提能力、促規(guī)范”崗位練兵活動、山西省紀委開展“學思踐悟、崗位練兵”活動以及河南省紀委開展“大學習大練兵大比武”活動等。黨的十八大期間，中央紀委機關(guān)、派駐紀檢組干部交流1314人次，培訓各級紀檢監(jiān)察干部17.8萬人次[11]，紀檢監(jiān)察隊伍的政治素質(zhì)和專業(yè)能力明顯提升。

紀委書記的學歷教育情況能在一定程度上反映其自身學習能力，而他是否有紀委或其他監(jiān)督部門的工作經(jīng)歷則能反映出其紀檢監(jiān)察工作經(jīng)驗和專業(yè)性思維。表2的分析結(jié)果表明，2016年以后被任命的36名遼寧省高校紀委書記中，具有研究生學歷的有25人，占69.44%，學歷水平相對較高;有15名紀委書記在任職前有紀委或在其他監(jiān)督部門的工作經(jīng)歷，這為紀委書記更加專業(yè)化地開展紀檢監(jiān)察工作奠定了基礎(chǔ)。

三、結(jié) ? 論

基于遼寧省高校紀委書記任職情況的數(shù)據(jù)，本文從獨立性、權(quán)威性、廉潔性、專業(yè)性四個方面考察了高校紀檢監(jiān)察組織的時代特征。研究結(jié)果表明，遼寧省高校紀委書記的任命很好地踐行了異校交流任職制度，紀委書記的學歷水平相對較高，黨的十八大以來高校紀檢監(jiān)察組織的獨立性、權(quán)威性、廉潔性和專業(yè)性有了明顯的發(fā)展，有利于促進高校紀檢監(jiān)察組織有效履行監(jiān)督責任。然而，從高校紀委書記在黨委的排名情況看，高校紀委的地位提升并不明顯，提高紀委工作的權(quán)威性還有一定的空間。當然，由于數(shù)據(jù)的有限性，研究結(jié)論可能存在一定的片面性，并不能全面反映高校紀檢監(jiān)察組織的發(fā)展現(xiàn)狀和特點。因此，應(yīng)進一步加強高校紀檢監(jiān)察體制改革，加強上級紀委監(jiān)委對高校紀檢監(jiān)察組織的領(lǐng)導，提高高校紀檢監(jiān)察組織的權(quán)威性，推動高校黨風廉政建設(shè)和反腐敗工作不斷取得新成效、新進展。

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責任編校 ? 陳 ? 瑤

Abstract： Since the 18th CCP National Congress， the CCP Central Committee has taken numerous measures to promote Discipline Inspection Commission to take its supervision responsibility in the implementation of the “Eight Regulations”. Against this background， a study on the employment information of Party secretaries in discipline inspection commissions in higher education institutes in Liaoning Province discovers that these secretaries practice effectively the mechanism of exchanging their office duties， most of their rankings in Party committees not relying on their status in relative discipline inspection committees， their degree of probity and degree of education relative high. Such data fully demonstrate the independence， authority， probity， and professional qualities of discipline inspection organizations in higher education institutes in Liaoning Province， which is favorable for such organizations to effectively practice their supervision duties.

Key words： discipline inspection and supervision organizations; independence; authority; probity; professionalism