南非農(nóng)村資產(chǎn)收益扶貧政策及啟示

趙倩 梁策

摘 要： 南非政府在農(nóng)村土地資產(chǎn)、企業(yè)資產(chǎn)、基礎(chǔ)設(shè)施及綜合收益等農(nóng)村資產(chǎn)收益扶貧政策方面做出了許多有益探索，通過(guò)對(duì)這些資產(chǎn)收益扶貧政策的分析發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村資產(chǎn)收益扶貧在發(fā)展中國(guó)家具有共性，而資產(chǎn)收益政策成功與否在于是否遵循客觀規(guī)律。

關(guān)鍵詞： 南非 資產(chǎn)收益 扶貧

黨的十八屆五中全會(huì)公報(bào)提出，要“探索對(duì)貧困人口實(shí)行資產(chǎn)收益扶持制度;《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》進(jìn)一步規(guī)范和定義了資產(chǎn)收益扶持的內(nèi)涵，即在不改變用途的情況下，財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金和其他涉農(nóng)資金投入設(shè)施農(nóng)業(yè)、養(yǎng)殖、光伏、水電、鄉(xiāng)村旅游等項(xiàng)目形成的資產(chǎn)，具備條件的可折股量化給貧困村和貧困戶，尤其是喪失勞動(dòng)能力的貧困戶。資產(chǎn)收益扶貧是我國(guó)打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的重大政策創(chuàng)新，其他發(fā)展中國(guó)家也曾在這方面做過(guò)類似的政策嘗試。

南非屬于中等收入的發(fā)展中國(guó)家，農(nóng)業(yè)較為發(fā)達(dá)。008年的金融危機(jī)給南非正在進(jìn)行的減貧進(jìn)程帶來(lái)了巨大的沖擊，同時(shí)，貧困人口比率居高不下甚至出現(xiàn)上升，貧富分化痼疾未得緩解。根據(jù)世界銀行發(fā)布的南非貧困人口比率，以每天1 9美元（011PPP）的貧困線測(cè)算，005年貧困人口比率為6 1%，008年為16 9%、010年為16 5%、014年為18 9%。資料來(lái)源：世界銀行數(shù)據(jù)庫(kù)。《南非貧困趨勢(shì)-006至011年期間絕對(duì)貧困檢測(cè)》（014年）同樣顯示，南非政府統(tǒng)計(jì)的貧困人口數(shù)量006年為貧困人口710萬(wàn)，絕對(duì)貧困人口160萬(wàn);009年為貧困人口780萬(wàn)，絕對(duì)貧困人口1580萬(wàn);011年為貧困人口300萬(wàn)，絕對(duì)貧困人口100萬(wàn)資料來(lái)源：南非統(tǒng)計(jì)局。。

本文通過(guò)梳理南非政府在農(nóng)村土地資產(chǎn)、企業(yè)資產(chǎn)、基礎(chǔ)設(shè)施及綜合收益等涉農(nóng)領(lǐng)域資產(chǎn)收益扶貧政策，對(duì)比其與我國(guó)政策之異同、舉措之側(cè)重，希望能為完善我國(guó)資產(chǎn)收益扶貧政策提供參考。

一、南非的資產(chǎn)收益扶貧政策

在南非采取的諸多減貧舉措中，資產(chǎn)收益扶貧也是其重要的一項(xiàng)政策措施。南非最為引人注目的資產(chǎn)收益扶貧政策是土地改革形成的資產(chǎn)收益，除此之外還有基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展等多種措施形成的收益。

（一）土地資產(chǎn)收益扶貧

南非的土地資產(chǎn)配置的復(fù)雜現(xiàn)狀源自種族隔離時(shí)期，“1913年土著土地法和1936年土著信托土地法的頒布使得黑人擁有土地約1500萬(wàn)公頃，但僅占全國(guó)土地的13%，其余的87%土地則為白人私有或國(guó)家所有。夏吉生 新南非十年土改路[J].西亞非洲，004（6） 種族隔離時(shí)期，白人通過(guò)特權(quán)立法大量占有國(guó)家土地資源，開(kāi)設(shè)規(guī)?；r(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)牟利。新南非成立后，政府致力于打破舊有土地配置狀況，建設(shè)公平、正義和傾向于黑人群體的新型土地資產(chǎn)分配體系。根據(jù)農(nóng)村全面發(fā)展計(jì)劃綱要（009 7 8），土地改革項(xiàng)目包含3個(gè)明確的內(nèi)容：土地歸還、產(chǎn)權(quán)改革和土地再分配。

國(guó)家通過(guò)行政手段促使土地資產(chǎn)部分回歸黑人貧困群體，再分配的土地產(chǎn)生資產(chǎn)收益扶貧效應(yīng)，土地資產(chǎn)部分回歸主要內(nèi)容有項(xiàng)。一是土地生產(chǎn)收入。南非政府鼓勵(lì)得到土地的黑人利用土地開(kāi)展種植、養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)發(fā)展。為了幫助他們盡快進(jìn)入生產(chǎn)者角色，南非政府還主動(dòng)為扶貧對(duì)象提供了生產(chǎn)技術(shù)、培訓(xùn)等支持，促進(jìn)新的黑人農(nóng)場(chǎng)運(yùn)營(yíng)成型。二是土地經(jīng)營(yíng)收入。南非秉持綜合性農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略，除了允許獲得土地的貧困人口從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，也允許其將土地投入商業(yè)、物流等用途，使得土地產(chǎn)生多種盈利效益。

（二）農(nóng)村企業(yè)資產(chǎn)收益

013年初，南非農(nóng)村發(fā)展和土地改革部改編成立了農(nóng)村企業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展司南非農(nóng)村發(fā)展和土地改革年報(bào)（01 4 1-013 3 31），致力于配合土改政策引導(dǎo)獲地黑人利用所得土地從事企業(yè)（或合作社）注冊(cè)運(yùn)營(yíng)。政府還給予這些企業(yè)、合作社一定小額貸款扶持，并希望通過(guò)這些新興企業(yè)創(chuàng)造就業(yè)崗位，帶動(dòng)社區(qū)貧困青年實(shí)現(xiàn)就業(yè)脫貧，達(dá)到就業(yè)與減貧雙贏。015年，南非更加致力于農(nóng)業(yè)園建設(shè)，著手打造更專業(yè)、更有特色的規(guī)?；F(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)。

（三）基礎(chǔ)設(shè)施收益

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一般不帶來(lái)直接經(jīng)濟(jì)收益，但是對(duì)于當(dāng)?shù)鼗旧钚枨蟮谋Ｕ?，以及生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、銷售活動(dòng)正常進(jìn)行均有基礎(chǔ)作用。近年，配合農(nóng)業(yè)園區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略，南非政府升級(jí)了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)內(nèi)容，更加偏重于農(nóng)業(yè)園區(qū)相關(guān)項(xiàng)目。017-018財(cái)政年度，南非實(shí)施了47個(gè)農(nóng)業(yè)園區(qū)類、149個(gè)產(chǎn)業(yè)支持類、45個(gè)村鎮(zhèn)復(fù)興社會(huì)經(jīng)濟(jì)類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目。南非農(nóng)村發(fā)展和土地改革部投資農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展約7 8億蘭特南非農(nóng)村發(fā)展和土地改革年報(bào)017-018。。

二、南非資產(chǎn)收益扶貧模式

（一）土地類資產(chǎn)收益

南非的土地改革政策前期較為保守，主要依靠政府收購(gòu)再分配給貧困黑人，以此解決歷史遺留問(wèn)題。014年，為了加快土地改革使更多黑人受益，南非政府公布了“對(duì)半開(kāi)方案，土地歷史的主人（即農(nóng)場(chǎng)主）自動(dòng)獲得土地面積的50%，而該土地上的勞工則獲得另外50%的土地。政府會(huì)賠付農(nóng)場(chǎng)主所失去的土地，但是賠付金為構(gòu)成新型產(chǎn)權(quán)的各利益方所共有。（詳見(jiàn)《加強(qiáng)人民耕作土地的相關(guān)權(quán)利》），試圖加速改革進(jìn)程。但該方案仍被認(rèn)為不能解決實(shí)質(zhì)問(wèn)題，“近年來(lái)，特別是017年底非國(guó)大第五十四次全國(guó)代表大會(huì)明確提出‘無(wú)償征收土地的倡議以來(lái)，南非的土地改革日趨激進(jìn)化。張凱 南非土地改革：從溫和到激進(jìn)的轉(zhuǎn)變及其邏輯[J].當(dāng)代世界與社會(huì)主義，019（1）

按照南非法政體系，土地改革方向?yàn)樗接械剿接?，是在?guó)家?guī)椭聦?shí)現(xiàn)私有土地產(chǎn)權(quán)逐步易主最終合法化變更。資產(chǎn)收益模式為：貧困人口或群體根據(jù)歷史核查事實(shí)，獲得新分配土地及配套支持政策，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)增長(zhǎng)和減貧。

土地改革仍在推進(jìn)且變數(shù)重重，改革最終是否成功取決于是否能夠促進(jìn)南非本國(guó)生產(chǎn)力發(fā)展。如今強(qiáng)勢(shì)推進(jìn)土地改革、人為鞏固減貧成果似會(huì)成為南非土改政策演進(jìn)基本方向，但需要注意，清算歷史、渲染對(duì)立、營(yíng)造政治強(qiáng)勢(shì)并不是土地改革成功與否的決定性因素。如要實(shí)現(xiàn)土地資產(chǎn)收益需要注重以下兩點(diǎn)：一是必須使得現(xiàn)有生產(chǎn)關(guān)系適應(yīng)目前生產(chǎn)力發(fā)展方向，保證新的土地占有者在技術(shù)、能力上足以勝任;二是要壓制土地再交易比率，切勿讓新晉黑人農(nóng)場(chǎng)主群體靠政策獲得土地后轉(zhuǎn)手套取短期利益，否則土地分配將會(huì)很快回到原來(lái)狀態(tài)甚至更為加劇。

（二）農(nóng)村企業(yè)資產(chǎn)收益

這類支持政策的主要模式是：給予社區(qū)創(chuàng)業(yè)“領(lǐng)頭羊各類資金、技術(shù)、培訓(xùn)支持，讓其創(chuàng)辦企業(yè)或合作社，鼓勵(lì)其吸納其他失業(yè)人口前來(lái)工作，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)業(yè)與就業(yè)共贏。南非設(shè)立了專門的青年創(chuàng)業(yè)就業(yè)項(xiàng)目-南非國(guó)家農(nóng)村青年服務(wù)公司（NARYSEC），目前有90個(gè)從事招募的分支機(jī)構(gòu)，每個(gè)分支機(jī)構(gòu)能夠招募六至十余人。根據(jù)he National Rural Youth Service Corps （NARYSEC）簡(jiǎn)介整理。

農(nóng)村企業(yè)資產(chǎn)收益模式為：南非政府通過(guò)青年創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目，將部分扶貧資源物化為實(shí)體企業(yè)、合作社及配套設(shè)施，通過(guò)對(duì)于經(jīng)營(yíng)的貢獻(xiàn)分層次、有差異地惠及貧困群體。

這一政策的思想理念已經(jīng)較為成熟，如能得以完善實(shí)施，會(huì)產(chǎn)生較好減貧效果：一是項(xiàng)目較好考慮了資產(chǎn)收益效益與公平;二是項(xiàng)目注意了本地化因素，創(chuàng)業(yè)“領(lǐng)頭羊基本來(lái)自本社區(qū)有潛力的失業(yè)青年，這樣的項(xiàng)目設(shè)計(jì)較好維護(hù)了項(xiàng)目的益貧性和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的集體感，也有利于項(xiàng)目負(fù)責(zé)人做通當(dāng)?shù)鼐用袼枷牍ぷ髟鰪?qiáng)項(xiàng)目凝聚力;三是資金直接到人，免除中間環(huán)節(jié)資源蒸發(fā)，使用方向明確可查。

（三）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)收益及其分析

南非基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)內(nèi)容廣泛，涵蓋住房、道路、圈舍、學(xué)校、工廠等，類似于中國(guó)扶貧領(lǐng)域的整村推進(jìn)。例如南非大力推動(dòng)的CRDP項(xiàng)目（he Comprehensive Rural Development Programme，簡(jiǎn)稱CRDP），內(nèi)容設(shè)計(jì)全面覆蓋基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和社區(qū)自治等各個(gè)方面，以此全面提升社區(qū)硬件和自治能力。

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)收益模式為：政府通過(guò)資金投入和公共資源運(yùn)作，為社區(qū)提供普惠性公共設(shè)施和有形資產(chǎn)，使參與其中的貧困群體與他人一并收益。

這一政策在國(guó)際社會(huì)中認(rèn)可度較高，為世界各國(guó)所通用。同時(shí)，它也是爭(zhēng)議小、容易落地、相對(duì)實(shí)用的一種資產(chǎn)收益模式。它的主要貢獻(xiàn)在于，一是改善當(dāng)?shù)厣顥l件，惠及項(xiàng)目覆蓋下所有人切實(shí)便利;二是改善經(jīng)營(yíng)生產(chǎn)條件，為生計(jì)發(fā)展打好了基礎(chǔ)，能夠有效激發(fā)和引導(dǎo)當(dāng)?shù)刎毨丝诘拿撠殐?nèi)生動(dòng)力;三是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)常帶有公益性偏好（如很多政策提出必須覆蓋到貧困、失能及其他弱勢(shì)群體），無(wú)形中提升了貧困人群在當(dāng)?shù)氐拇嬖诟泻驮捳Z(yǔ)權(quán)。

（四）綜合收益

綜合收益模式是多種收益因素共同作用的組合模式。由于南非農(nóng)業(yè)發(fā)展政策目前處于第三階段——“農(nóng)村經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型模式階段，現(xiàn)階段總體戰(zhàn)略為：從靜態(tài)角度而言，以“車輪模式為模型全盤統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)發(fā)展;從動(dòng)態(tài)角度而言，以“各部門功能及其互動(dòng)為綱領(lǐng)靈活協(xié)調(diào)政府、社區(qū)、投資者及廣大農(nóng)戶之間的合作關(guān)系;促進(jìn)二者動(dòng)靜結(jié)合、發(fā)揮最大效力。根據(jù)he National Rural Youth Service Corps （NARYSEC）簡(jiǎn)介整理。

綜合模式的收益模式為：綜合考慮了南非的特殊國(guó)情，集中整合了各類性質(zhì)如行業(yè)、種族、區(qū)域等方方面面的力量，共同為“農(nóng)村發(fā)展的統(tǒng)一目標(biāo)努力。

綜合收益模式的主要貢獻(xiàn)在于：一是能夠正視南非國(guó)內(nèi)不同力量的存在，敢于致力消除矛盾謀求共同發(fā)展;二是能夠多部門合作尋求綜合方案，致力于形成農(nóng)村發(fā)展的最大合力。

三、啟示

（一）農(nóng)村資產(chǎn)收益扶貧在發(fā)展中國(guó)家具有共性

南非與我國(guó)的資產(chǎn)收益扶貧具有共通之處：一是土地是最重要的資產(chǎn)類型，不論南非結(jié)合生計(jì)發(fā)展推動(dòng)的土地改革，還是中國(guó)的家庭聯(lián)產(chǎn)承包及土地流轉(zhuǎn)，土地始終是最為重要的農(nóng)村資產(chǎn)收益類型。二是都探索形成了綜合收益模式，強(qiáng)調(diào)政府投入、多部門聯(lián)動(dòng)和跨行業(yè)資源整合，以農(nóng)村社區(qū)為單位實(shí)施項(xiàng)目。三是強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)的重要性，秉持“授人以魚不如授人以漁，注重貧困群體的內(nèi)生動(dòng)力培養(yǎng)。兩國(guó)資產(chǎn)收益扶貧的共性使得南非的資產(chǎn)收益經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)對(duì)于我們研究、制定政策具有重要參照意義。

（二）資產(chǎn)收益政策成功與否在于是否遵循客觀規(guī)律

資產(chǎn)收益扶貧政策制定與實(shí)施必須遵循經(jīng)濟(jì)規(guī)律，關(guān)鍵在于是否適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展需要。舉例來(lái)說(shuō)，南非和津巴布韋在農(nóng)業(yè)發(fā)展方面曾一度類似，但是津巴布韋的農(nóng)村改革采用了激進(jìn)舉措，即強(qiáng)行收回白人農(nóng)場(chǎng)主土地重新分配給黑人群體，結(jié)果因?yàn)閷?duì)于后續(xù)生產(chǎn)技術(shù)、管理等投入估計(jì)不足，導(dǎo)致本國(guó)農(nóng)業(yè)急劇衰退，貧困人口也很難從中受益。相對(duì)津巴布韋，南非相對(duì)和緩的土改方式反而較為適應(yīng)國(guó)情，維持了本國(guó)農(nóng)業(yè)的相對(duì)穩(wěn)定。就我國(guó)而言，資產(chǎn)如何規(guī)劃、收益如何調(diào)配、減貧如何實(shí)現(xiàn)，也將完全取決于相關(guān)資產(chǎn)收益政策能否真正貼合經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律。

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