后專營時代的食鹽質(zhì)量安全保障機(jī)制分析

聶英智

摘 要： 《鹽業(yè)體制改革方案》公布實施后，食鹽質(zhì)量安全保障機(jī)制依然存在監(jiān)管部門多變、保障機(jī)制缺失、安全保障職能不清等問題，影響著當(dāng)前食鹽質(zhì)量安全保障工作的進(jìn)一步展開。構(gòu)建食鹽質(zhì)量安全保障長效機(jī)制，需要完善食鹽企業(yè)質(zhì)量管理制度和措施，構(gòu)建食鹽質(zhì)量風(fēng)險評估機(jī)制，完善食鹽生產(chǎn)、銷售記錄制度，健全食鹽質(zhì)量監(jiān)管體系。

關(guān)鍵詞： 專營 食鹽質(zhì)量 安全保障機(jī)制

鹽為“百味之首”，是關(guān)系國計民生的基礎(chǔ)性商品。2016國務(wù)院發(fā)布了《鹽業(yè)體制改革方案》，標(biāo)志著歷經(jīng)十多年醞釀的鹽業(yè)體制改革終于啟動。從2017年起，食鹽價格由市場說了算，食鹽生產(chǎn)企業(yè)能夠進(jìn)入銷售市場，食鹽批發(fā)企業(yè)可以開展跨區(qū)域經(jīng)營。區(qū)域限制的取消和市場價格的放開釋放了我國食鹽市場的活力，但也給各地食鹽質(zhì)量安全保障帶來了前所未有的挑戰(zhàn)，對新形勢下的食鹽質(zhì)量監(jiān)管工作提出了更高的要求。

一、食鹽質(zhì)量安全保障機(jī)制現(xiàn)狀

在《鹽業(yè)體制改革方案》公布實施之前，食鹽專營背景下食鹽質(zhì)量、食鹽安全監(jiān)督和食鹽企業(yè)單一商業(yè)模式一定程度上限制了我國鹽產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，《鹽業(yè)體制改革方案》公布實施后，食鹽質(zhì)量安全保障機(jī)制初步建立起來，但由于我國食鹽長期的專營歷史背景，現(xiàn)階段食鹽質(zhì)量安全保障機(jī)制依然存在監(jiān)管部門多變、保障機(jī)制缺失、安全保障職能不清等問題，影響著當(dāng)前食鹽質(zhì)量安全保障工作的進(jìn)一步展開。

（一）監(jiān)管部門多變和保障機(jī)制缺失

食鹽質(zhì)量安全保障監(jiān)管部門多變和保障機(jī)制缺失主要表現(xiàn)在三個方面：一是食鹽專營背景下政府和企業(yè)之間沒有職能分割。在《鹽業(yè)體制改革方案》公布實施之前，食鹽產(chǎn)業(yè)一般為行政部門主管，一家獨大在市場中沒有競爭力。二是食鹽專營背景下銷售渠道較為單一。在傳統(tǒng)的食鹽專營背景下，食鹽生產(chǎn)企業(yè)必須由地方鹽務(wù)局分配生產(chǎn)計劃。這種計劃容易誘發(fā)權(quán)錢交易等尋租行為，并容易滋生官僚腐敗。三是食鹽專營背景下食鹽質(zhì)量安全保障工作的限制措施被減弱。食鹽質(zhì)量安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)多變，各級政府的輕工業(yè)部門、工信部門、發(fā)改委等都承擔(dān)過食鹽質(zhì)量安全監(jiān)管工作。且在原有食鹽專營背景下形成的鹽業(yè)公司和鹽務(wù)局，在《鹽業(yè)體制改革方案》公布實施之前，既擁有食鹽質(zhì)量安全監(jiān)管工作執(zhí)法權(quán)、管理權(quán)，又是經(jīng)銷商，很容易誘發(fā)食鹽質(zhì)量安全監(jiān)管工作的不作為、少作為和懶作為等不良行為的出現(xiàn)。

（二）安全保障職能和職責(zé)不夠清晰

食鹽質(zhì)量安全保障職能和職責(zé)不夠清晰主要表現(xiàn)在三個方面：一是由于缺乏具體的食鹽監(jiān)管條例辦法和多品種鹽的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，以及確保食鹽質(zhì)量安全的具體規(guī)定等，造成食鹽安全監(jiān)管不到位，甚至在某些領(lǐng)域形成了執(zhí)法真空和漏洞，同時在某些領(lǐng)域則存在重復(fù)、交叉執(zhí)法問題。二是食鹽質(zhì)量安全信息透明度不高，缺少公開、透明的食鹽質(zhì)量安全信息披露制度，公眾缺乏了解和獲取相關(guān)權(quán)威信息的途徑和渠道。三是食鹽監(jiān)管工作人員數(shù)量相對不足，監(jiān)管的環(huán)節(jié)涉及生產(chǎn)、運輸、儲藏、銷售和消費等，工作任務(wù)重且責(zé)任重大，難免出現(xiàn)真空狀態(tài)，食鹽質(zhì)量和安全存在隱患。

二、后專營時代食鹽質(zhì)量安全保障機(jī)制困境

（一）質(zhì)量安全保障面臨制度化困境

一方面，后專營時代食鹽質(zhì)量安全保障面臨著許可證注冊制度化的困境。根據(jù)國家《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)鹽業(yè)體制改革方案的通知》的計劃安排，2018年1月1日起，已有指定鹽業(yè)生產(chǎn)企業(yè)及批發(fā)企業(yè)可以按照新規(guī)則申請批準(zhǔn)食鹽經(jīng)營許可證，但在食鹽企業(yè)如何根據(jù)許可證的范圍許可開展對應(yīng)的業(yè)務(wù)活動等方面《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)鹽業(yè)體制改革方案的通知》的規(guī)定不夠清晰。另一方面，后專營時代食鹽質(zhì)量安全保障面臨著限制活動標(biāo)準(zhǔn)化的困境。在將鹽類質(zhì)量的管理功能和安全性轉(zhuǎn)移到市場監(jiān)督部門的情況下，食鹽質(zhì)量安全監(jiān)管工作主要沿用實體經(jīng)濟(jì)活動主體的監(jiān)督方法，而當(dāng)前我國各地區(qū)尚未針對食鹽經(jīng)營主體出臺統(tǒng)一的監(jiān)管限制標(biāo)準(zhǔn)和具體的制度機(jī)制安排，食鹽經(jīng)營企業(yè)受制于地域差異的影響，針對不同的市場準(zhǔn)入限制必然無法統(tǒng)一自身標(biāo)準(zhǔn)，這不利于食鹽質(zhì)量安全保障工作的開展。

（二）質(zhì)量安全保障面臨系統(tǒng)化困境

首先，不同食鹽質(zhì)量安全保障部門之間的聯(lián)動機(jī)制還不成熟。鹽產(chǎn)業(yè)改革后，市場監(jiān)督的難度會進(jìn)一步增加。市場的主體不再是單一的食鹽專營企業(yè)，食鹽交易場所也會出現(xiàn)更為多樣化的趨勢。因此，后專營時代食鹽質(zhì)量安全保障將面臨市場上食鹽多品種和多品牌的特性，如不能將不同食鹽質(zhì)量安全保障部門信息聯(lián)動機(jī)制系統(tǒng)化，不利于當(dāng)前形勢下食鹽質(zhì)量安全保障工作的進(jìn)一步開展。

其次，不同食鹽質(zhì)量安全保障部門之間的監(jiān)管信息數(shù)據(jù)庫的質(zhì)量不高。目前，不同地區(qū)的涉及食鹽質(zhì)量安全案件的信息共享不暢通，部分食鹽經(jīng)營企業(yè)或個人食鹽市場主要以區(qū)民小區(qū)、小食雜店為主，尚未進(jìn)入超市等主渠道。由于不同食鹽質(zhì)量安全保障部門之間的監(jiān)管信息共享機(jī)制不暢通，容易造成針對這些食鹽經(jīng)營單位的安全質(zhì)量監(jiān)管的空白區(qū)。

最后，不同食鹽質(zhì)量安全保障部門之間的監(jiān)管平臺開發(fā)的一致性不夠。在《鹽業(yè)體制改革方案》公布實施之前，我國各級政府和不同地區(qū)對食鹽質(zhì)量安全的監(jiān)管在網(wǎng)絡(luò)平臺的開發(fā)和基于線上監(jiān)管平臺的建設(shè)上規(guī)模不一，層次各異，食鹽質(zhì)量安全保障部工作面臨著線上工作和線下實際問題的處理不相符合的困境。在《鹽業(yè)體制改革方案》公布實施后，有關(guān)食鹽經(jīng)營的商務(wù)活動企業(yè)既有境內(nèi)各個地區(qū)的食鹽企業(yè)也有可能面臨境外食鹽企業(yè)的競爭。因此，食鹽質(zhì)量安全保障監(jiān)管平臺的建立，應(yīng)能夠適用于解決我國不同地區(qū)和不同食鹽市場主體的質(zhì)量安全問題，摒棄針對各個地區(qū)和部門之間自身食鹽安全監(jiān)管需求而進(jìn)行線上平臺搭建的低效行為。

三、構(gòu)建食鹽質(zhì)量安全保障長效機(jī)制的舉措

（一）建立食鹽安全管理健全長效機(jī)制

構(gòu)建食鹽質(zhì)量安全保障長效機(jī)制需要形成食鹽質(zhì)量安全管理的系統(tǒng)的“統(tǒng)一戰(zhàn)線”。市場監(jiān)管部門、工信部門、公安部門等要加強(qiáng)食鹽安全監(jiān)管信息互動和共享、形成食鹽安全管理的系統(tǒng)的“統(tǒng)一戰(zhàn)線”。各部門在形成食鹽安全管理的系統(tǒng)的“統(tǒng)一戰(zhàn)線”的同時，還要注重明確部門之間的差異性，厘清不同部門在食鹽質(zhì)量安全管理中的差異化的職責(zé)和要求。各司其職、聯(lián)防聯(lián)控、信息共享、多措并舉，以食鹽質(zhì)量安全管理具體工作的落實為抓手，建立其系統(tǒng)的各有側(cè)重的食鹽質(zhì)量安全管理長效機(jī)制。

（二）構(gòu)建食鹽質(zhì)量風(fēng)險評估機(jī)制

構(gòu)建食鹽質(zhì)量安全保障長效機(jī)制需要構(gòu)建食鹽質(zhì)量風(fēng)險評估機(jī)制。各級食鹽質(zhì)量安全監(jiān)管部門要對照自身部門工作內(nèi)容和工作性質(zhì)，構(gòu)建符合自身實際情況的食鹽質(zhì)量風(fēng)險評估機(jī)制。具體而言，市縣一級的食鹽質(zhì)量安全監(jiān)管部門要加強(qiáng)行政范圍內(nèi)食鹽質(zhì)量的抽樣檢查工作;省、自治區(qū)、直轄市、特別行政區(qū)一級的食鹽質(zhì)量安全監(jiān)管部門要強(qiáng)化抽檢監(jiān)督檢查和對下一級食鹽質(zhì)量安全監(jiān)管部門工作落實情況的指導(dǎo)，同時委托專業(yè)的食鹽檢測機(jī)構(gòu)對市場上的實驗產(chǎn)品進(jìn)行抽檢和科學(xué)性的檢測。各級食鹽質(zhì)量安全監(jiān)管部門要參照食鹽質(zhì)量抽檢結(jié)果，針對食鹽經(jīng)營企業(yè)有針對性地實施完善的信用管理機(jī)制，將在食鹽質(zhì)量安全檢查中發(fā)現(xiàn)的失信的食鹽經(jīng)營企業(yè)作為管理和監(jiān)管工作的主要方向，將食鹽質(zhì)量安全問題防范在萌芽狀態(tài)。

（三）嚴(yán)厲查處食鹽生產(chǎn)經(jīng)營違法行為

構(gòu)建食鹽質(zhì)量安全保障長效機(jī)制需要嚴(yán)厲查處食鹽生產(chǎn)經(jīng)營中的違法違規(guī)行為。食鹽質(zhì)量安全監(jiān)管部門要對食鹽批發(fā)企業(yè)、食品加工用鹽單位、中大型超市、集貿(mào)市場、農(nóng)村食鹽銷售網(wǎng)點以及賓館飯店、旅游景點、飲食攤點、機(jī)關(guān)學(xué)校食堂、建筑工地食堂等重點場所、重點環(huán)節(jié)開展拉網(wǎng)式聯(lián)合執(zhí)法檢查，及時發(fā)現(xiàn)和排除食鹽質(zhì)量安全隱患。此外，食鹽質(zhì)量安全監(jiān)管部門要嚴(yán)厲打擊將工業(yè)鹽、工業(yè)廢渣液鹽、飼料添加劑氯化鈉充作食鹽銷售給零售網(wǎng)點及餐飲飯店、單位食堂、食品加工等終端用戶行為，對違法開展食鹽批發(fā)活動的依法查處，涉嫌犯罪的及時移送公安機(jī)關(guān)處理。

（四）加強(qiáng)食鹽質(zhì)量安全領(lǐng)域宣傳教育

構(gòu)建食鹽質(zhì)量安全保障長效機(jī)制需要加大對食鹽安全的宣傳力度。普及用鹽安全常識，倡導(dǎo)“科學(xué)、品質(zhì)、安全”的用鹽消費理念，要督促食鹽經(jīng)營者主動接受鹽業(yè)行業(yè)主管部門的技術(shù)指導(dǎo)，不斷提高識別工業(yè)鹽等非食用鹽的能力，并積極配合鹽業(yè)行業(yè)主管部門防范工業(yè)鹽等非食用鹽進(jìn)入食鹽市場。為督促經(jīng)營者守法自律，可采取對食品安全負(fù)責(zé)人進(jìn)行行政約談，組織其學(xué)習(xí)《食品安全法》《食鹽專營辦法》等法律法規(guī)，通報食鹽違法經(jīng)營典型案例。商超食品安全負(fù)責(zé)人現(xiàn)場簽訂食鹽經(jīng)營及質(zhì)量安全管理承諾書，承諾進(jìn)一步規(guī)范食鹽經(jīng)營活動，及時發(fā)現(xiàn)和下架不合格食鹽產(chǎn)品。

后專營時代加強(qiáng)食鹽質(zhì)量安全保障，確保食鹽質(zhì)量安全，既是社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求，也是構(gòu)建社會主義和諧社會的題中之義。為此應(yīng)通過建立食鹽安全管理健全長效機(jī)制、構(gòu)建食鹽質(zhì)量風(fēng)險評估機(jī)制、嚴(yán)厲查處食鹽生產(chǎn)經(jīng)營違法行為、加強(qiáng)食鹽質(zhì)量安全領(lǐng)域宣傳教育，構(gòu)建后專營時代我國食鹽質(zhì)量安全保障長效機(jī)制。

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