對中小型船舶缺員航行及其處罰記分問題的思考

馬云潔

一、引言

2018年1月交通運(yùn)輸部海事局下達(dá)了《交通運(yùn)輸部海事局關(guān)于開展中小型船舶安全管理專項整治行動的通知》[1]，各地海事局紛紛開展中小型船舶專項檢查，取得了豐碩成果。據(jù)交通運(yùn)輸部海事局海上交通事故統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2018年涉及中小型船舶事故件數(shù)同比下降13.4%[2]，海上交通運(yùn)輸規(guī)范化程度明顯提升。2020年因受疫情影響，航運(yùn)市場處于不理想狀態(tài)。隨著中小型船舶安全管理專項整治行動告一段落，中小型船舶安全隱患尤其是配員問題又呈現(xiàn)去而復(fù)返的態(tài)勢。筆者在現(xiàn)場檢查中明顯感覺到中小型船舶缺員問題呈逐漸上升的趨勢，與其相關(guān)的處罰扣分等問題應(yīng)引起海事管理機(jī)構(gòu)和相關(guān)航運(yùn)企業(yè)的重視。本文對中小型船舶缺員航行及其處罰記分問題進(jìn)行探討。

二、中小型船舶缺員航行問題的現(xiàn)狀

以上海海事局轄區(qū)為例，根據(jù)上海海事局行政處罰統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2019年上海海事局轄區(qū)查處數(shù)量最多的違法行為是配員不足，共有2 368件，占比為13.98%。2019年度上海海事局九個分支局轄區(qū)中小型船舶缺員處罰違章案件共1 039件，其中缺船長的處罰案件276件，占比約為26%，詳細(xì)數(shù)據(jù)見表1。

表1 上海海事局轄區(qū)中小型船舶缺員航行處罰案件統(tǒng)計表

對缺員航行進(jìn)行處罰時需考慮違法情節(jié)、危害程度、實(shí)際后果等因素，《中華人民共和國海上海事行政處罰規(guī)定》第四節(jié)第二十三條規(guī)定：“對船舶所有人或者船舶經(jīng)營人處以3 000元以上2萬元以下罰款；對船長處以2 000元以上2萬元以下罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，并給予扣留船員適任證書3個月至12個月的處罰?！蓖瑫r，對此項違法行為進(jìn)行扣分時，“海船及內(nèi)河船的船長分別扣8分和4分，嚴(yán)重情況下被扣留適任證書后，需參加為期5天的相關(guān)培訓(xùn)并考試”。通常情況下，缺少船長以外船員時，需同時對船公司和船長罰款、對船長扣分，而缺少船長時，僅對船公司進(jìn)行罰款。

三、中小型船舶缺員航行原因分析

（一）安全生產(chǎn)理念不到位

《中華人民共和國海上交通安全法》第六條規(guī)定，“船舶應(yīng)當(dāng)按照標(biāo)準(zhǔn)定額配備足以保證船舶安全的合格船員”?！吨腥A人民共和國船舶最低安全配員規(guī)則》對此也有規(guī)定：船舶配員應(yīng)綜合考慮船舶種類、噸位、主推進(jìn)動力裝置功率、航區(qū)等“硬件”要求，也需滿足船員值班、休息制度等“軟件”要求，為船舶配備合格的船員。一些船舶管理和經(jīng)營人既對航運(yùn)業(yè)相關(guān)法律知之甚少，又不太重視行業(yè)安全：一方面知曉違法行為會導(dǎo)致罰款扣分，但自認(rèn)為如不被查到就可以逃脫監(jiān)管，存在僥幸心理；另一方面是對配員不足與發(fā)生事故之間的關(guān)系缺乏深刻理解，忽視了配員不足時船員疲憊導(dǎo)致的精力不足、身體狀況差、心情低落等問題。而這些小問題很可能會引起工作中的各種失誤，在積累到一定程度后釀成安全事故。

（二）管理公司過度追求經(jīng)濟(jì)效益

眾所周知，船舶營運(yùn)需要投入豐厚的資金。許多中小型船舶的個體私營公司通過借款、貸款買船后，將公司掛靠在有營運(yùn)資質(zhì)的公司下開展經(jīng)營，自身對航運(yùn)相關(guān)的規(guī)定了解并不多，為降低成本，可能在人員配備上采取減員的不當(dāng)方法。筆者了解到，有些船東忽視高級船員所代表的專業(yè)技能和經(jīng)驗(yàn)，對安全配員有錯誤認(rèn)識，認(rèn)為駕駛員就可以開船，輪機(jī)員長時間在船就能做好機(jī)艙的工作，普通船員也可以做好船上的工作，配備船長和高級船員不是航行的必需條件，且節(jié)省他們的工資支出可以聘用更多的普通船員。在航運(yùn)業(yè)尚未回暖的大環(huán)境下，如果船東過度追求經(jīng)濟(jì)效益的目標(biāo)不變，類似缺員航行的狀況會一直難以根除。

（三）船員社會性問題

船員在船工作時需要滿足專業(yè)技能到位、身體條件適宜的雙重條件，與陸上職業(yè)相比，具有職業(yè)成長期長、級別晉升慢且方向單一、工作單調(diào)等特點(diǎn)，再加上長期在大海航行帶來的家庭和身體方面的問題，以及工作待遇、滿足感、成就感的獲得問題，越來越多的航海專業(yè)畢業(yè)生不愿意加入到航海的隊伍中來，尤其不愿到船況較差、待遇較低的中小型船舶上工作。據(jù)《2018年中國船員發(fā)展報告》，沿海和內(nèi)河船舶持證船員中船長平均年齡分別為50和48歲，其他高級船員平均年齡約為40歲和39歲[3]。而隨著中小型船舶老一代船員平均年齡逐步增大，缺少年輕一代“接棒”，這些高齡船員在安全意識、學(xué)習(xí)能力方面將暴露出越來越多的問題，事故發(fā)生的風(fēng)險也會增大。那么船東受到影響的概率也會增大，最終形成惡性循環(huán)。

（四）處罰記分制度存在局限性

對于缺員航行的違法行為，在未發(fā)生事故且未存在加重情節(jié)的情況下，通常對船舶所有人或者船舶經(jīng)營人罰款4 000到9 000元。對于配備船長但缺其他高級或普通船員的船舶，不僅對船舶所有人或經(jīng)營人罰款，也要對船長進(jìn)行罰款并扣分。可見，缺船長時處罰責(zé)任人單一且罰款少、無扣分。相比配備船長時動輒每月兩萬元以上的工資支出，不配備船長時支出更少，在處罰和扣分問題上“成本”相對較小。

筆者從海事數(shù)據(jù)庫中統(tǒng)計了2019年度全國配員不足不同分值的扣分狀況，具體數(shù)據(jù)見表2。

表2 2019年全國配員不足違法扣分狀況

從表2可知，因配員不足對船長扣分的記錄共有3 473條，共計16 464分，占扣8分和4分分值案件數(shù)量的19%和18.4%，占比較大。年度周期內(nèi)已經(jīng)扣過分的船長，在選擇工作船舶時必然更加警惕，同時，管理較差、違章較多的船舶招聘船長工作的難度會提高，鋌而走險缺船長航行的概率也會隨之加大，因此需要進(jìn)一步完善扣分制度。

（五）海事監(jiān)管力度不夠，相關(guān)制度不健全

盡管有選船系統(tǒng)輔助執(zhí)法人員按照檢查周期檢查轄區(qū)船舶，但力度和覆蓋面仍然不夠，尤其對于一些逃避監(jiān)管的脫管船、幽靈船、走私船等。

在缺員處罰與扣分方面，處罰力度、對象和方式都存在局限，需進(jìn)一步完善現(xiàn)有的規(guī)章制度，使處罰與扣分更為合理。另外，筆者在工作中了解到，私營中小型船舶公司的船舶配員大多由船東或公司負(fù)責(zé)招聘，船長作為被雇傭者在安全配員上并沒有太大的話語權(quán)，不能很好地行使法律法規(guī)賦予的權(quán)力，對于被扣分頗為氣憤也無可奈何，因此需要在制度規(guī)范中進(jìn)一步確保船長在配員方面有足夠的權(quán)力。

四、對策及建議

為減少中小型船舶存在的缺員航行及相關(guān)的處罰扣分問題，筆者提出以下幾個方面的建議。

（一）深植安全管理理念

船公司、船東應(yīng)落實(shí)好安全管理主體責(zé)任，深植安全管理理念。一方面是船公司、船東需了解安全相關(guān)事故案例和安全管理法律法規(guī)，特別是典型事故案例的具體因果，知曉缺員造成事故后對船員個人、家庭、公司等的危害，用“以案促管”輔助“以查促管”，另一方面也需讓管理者明確船長在船上的重要性與必要性，重視船長職務(wù)的不可替代性。建議在對船公司進(jìn)行安全管理體系審核時重點(diǎn)監(jiān)督該模塊，同時海事部門現(xiàn)場檢查時著重對船員培訓(xùn)中的事故案例部分進(jìn)行問詢，進(jìn)而督促船公司做好案例學(xué)習(xí)，保證船員對安全配員的警覺性。

（二）做好船員職業(yè)保障工作

1.優(yōu)化船員隊伍年齡結(jié)構(gòu)

船員是航運(yùn)業(yè)發(fā)展的根本，合理的船員梯隊才能保障行業(yè)穩(wěn)步發(fā)展。年輕船員有更強(qiáng)的學(xué)習(xí)渴望與激情，可塑性較強(qiáng)，需要提高年輕船員的比例，畢竟在年輕一代的船員中更易筑牢航行安全和安全配員的根基。

2.加強(qiáng)行業(yè)價值觀培訓(xùn)

船員技能培訓(xùn)對船員履職、提升船員素質(zhì)非常關(guān)鍵，但船員價值觀培養(yǎng)、行業(yè)精神傳承也不容忽視。隨著我國“交通強(qiáng)國”“海洋強(qiáng)國”等國家戰(zhàn)略的實(shí)施，國家在交通、航運(yùn)領(lǐng)域的投入越來越多，給船員發(fā)展提供了新的平臺和機(jī)遇。若參加過航海教育培訓(xùn)的學(xué)員都不愿意從事這個行業(yè)，對自己所學(xué)專業(yè)、所做工作沒有榮譽(yù)感、獲得感，那么船員的高流失率就不會降低[4]。建議在培訓(xùn)中增加船員職業(yè)及其價值的內(nèi)容，激發(fā)他們對本行業(yè)的歸屬感和使命感，同時在培訓(xùn)時關(guān)注船員思想變化，爭取通過教育培訓(xùn)把人才留下。

3.轉(zhuǎn)變社會觀念，提升船員福利

眾所周知，從事船員職業(yè)比較辛苦，又難以照顧家庭，船岸薪水差距逐步縮小是又一現(xiàn)實(shí)，從航海院校畢業(yè)后放棄船員這條路的學(xué)生也越來越多。守好航運(yùn)安全底線需要高素質(zhì)人才，而海員們也需要合理的生活保障。想要解決這個矛盾，所有相關(guān)的行業(yè)都需要作出努力。一方面需要提升船員的社會地位和影響力，如進(jìn)行“水上安全知識進(jìn)校園”活動時宣講典型船員事跡、各類艱險歷程等，讓學(xué)生對船員有所了解并產(chǎn)生敬意，同時在各類航海類節(jié)日和活動中向社會廣泛宣講，增加人們對船員的理解；另一方面，需整體適度調(diào)整船員收入，并形成一定的標(biāo)準(zhǔn)，在船員各類必要支出上給予補(bǔ)貼，讓船員做得舒心，慢慢形成良性循環(huán)。

（三）加強(qiáng)監(jiān)管，完善制度建設(shè)

1.強(qiáng)化船員上下船核查，加大檢查頻率和力度

海事管理機(jī)構(gòu)對船員上下船檢查時應(yīng)注意核查該船的最低配員情況、人證符合情況和船員的適任狀況；對于船員更換頻次低的中小型船舶，尤其是水工作業(yè)船舶和“脫管船”需要定時對船舶配員狀況進(jìn)行核查，例如每月、每季度進(jìn)行一次網(wǎng)上或電話核查，同時現(xiàn)場執(zhí)法人員也應(yīng)按照選船標(biāo)準(zhǔn)做好現(xiàn)場監(jiān)管，加強(qiáng)水工作業(yè)區(qū)巡視和陌生船舶的檢查；對于因配員不足已被處罰過的船舶應(yīng)提高警惕，對該船的其他檢查項目同樣從嚴(yán)監(jiān)管，對影響航行安全的項目做針對性核查；對于屢教不改、多次出現(xiàn)同樣問題的中小型船舶，應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行“黑名單”制度，攜手其他部門共同應(yīng)對，向低標(biāo)準(zhǔn)船施加壓力。還可以采取定期開展專項活動的方式督促安全配員，在專項活動期間對轄區(qū)船舶進(jìn)行全面梳理檢查[5]。

2.適度優(yōu)化中小型船舶配員要求

隨著船舶信息化、數(shù)字化水平不斷提高，船舶設(shè)備的智能化水平也在逐步提高，船員在操作設(shè)備、完成日常工作等方面都更加高效省時。在船舶最低安全配員證書中有一欄“特殊要求或條件”，允許所配船員數(shù)量在符合條件的情況下做適當(dāng)?shù)脑鰷p?？梢蕴接懺跐M足工作需要的情況下適當(dāng)對中小型船舶的配員做出優(yōu)化，用“合理減少配員”取代“缺員”，這需要船公司與海事管理機(jī)構(gòu)共同努力得出最優(yōu)解。

3.調(diào)整罰款額度，加大對違法公司的處罰

一些中小型船舶管理公司寧可被罰款扣分，也不愿滿足最低配員要求，另外有些船長在公司影響下很難起到合理配員的監(jiān)督作用，對航行作業(yè)安全與行業(yè)發(fā)展影響較大。海事管理機(jī)構(gòu)開展船舶檢查時遵循的是必檢、應(yīng)檢與可檢的分級機(jī)制，建議對于配員不足這類數(shù)量較多的違法行為在選船評估時單獨(dú)進(jìn)行記分，加大評分?jǐn)?shù)值，進(jìn)行針對性打擊，并對船公司管理體系評估時也同樣進(jìn)行針對性檢查。應(yīng)從立法層面加大對船公司的處罰力度，綜合考慮管理水平和違法船舶類型等情況確定合理的處罰數(shù)額，從而督促船公司履行好主體責(zé)任。

4.適當(dāng)調(diào)整船員違法記分

船員違法記分制度中最突出的問題是在缺船長時怎么扣分。其他船員在船工作時必定是了解船舶缺少船長的，是否可以對其他船員進(jìn)行扣分？建議把在船船員看作一個整體，只要缺員就對所有船員進(jìn)行扣分，從而促使船舶配員足夠?？鄯肿鳛橐环N后續(xù)監(jiān)管措施，在對船長的約束與被賦予的責(zé)任上并未完全吻合[6]，需要繼續(xù)完善扣分制度，并強(qiáng)化船公司審核。

五、結(jié)語

中小型船舶配員不足及其處罰扣分問題是長年累月形成的一類違法頑疾，不僅與公司、船東和船員管理及履責(zé)有關(guān)，也與航運(yùn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的整體形勢有關(guān)，還與海事部門管理的嚴(yán)格程度、管理方法和法律法規(guī)的完善程度有關(guān)。希望能夠通過各方努力及時治理這一頑疾，營造更好的航運(yùn)環(huán)境，促進(jìn)中國航運(yùn)業(yè)的健康發(fā)展。