關(guān)于編制“十四五”綜合交通運輸規(guī)劃的思考

□孫丹 黃穎 馬尚萱

“五年輪回，周而復(fù)始”。“五年規(guī)劃”是我國對重要建設(shè)領(lǐng)域和項目的生產(chǎn)力分布以及國民經(jīng)濟重要比例關(guān)系進行的規(guī)劃，為我國經(jīng)濟社會發(fā)展制定目標指明方向。我國從1953年開始制定第一個“五年計劃”（除1949年10月到1952年底為我國國民經(jīng)濟恢復(fù)時期和1963年至1965年為國民經(jīng)濟調(diào)整時期外），從“十一五”起，“五年計劃”改為“五年規(guī)劃”。

交通運輸是國民經(jīng)濟中的基礎(chǔ)性、先導性、戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，是重要的服務(wù)性行業(yè)，交通運輸規(guī)劃歷來是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“五年規(guī)劃”的重要組成部分，在編制時往往都作為專項規(guī)劃來開展。2019年7月30日，交通運輸部主持召開“十四五”綜合交通運輸發(fā)展規(guī)劃（以下簡稱“十四五”規(guī)劃）編制工作啟動會，標志著國家及各省、各地市科學系統(tǒng)謀劃未來五年交通發(fā)展規(guī)劃的工作正式開始。

一、“十三五”規(guī)劃的回顧與總結(jié)

目前，“十三五”綜合交通運輸發(fā)展規(guī)劃（以下簡稱“十三五”規(guī)劃）已經(jīng)接近尾聲，各省、各地市在各自“十三五”規(guī)劃的指導下，交通運輸事業(yè)均取得了一定的成績。每一輪規(guī)劃都有其特殊的時代背景，也有其特殊的使命?！笆濉币?guī)劃的編制工作充分考慮了當時的發(fā)展形勢和要求，并對“十三五”期間國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的重大戰(zhàn)略給予了強有力的支撐。

1.支撐全面建成小康社會

黨的“十八大”提出“確保到2020年實現(xiàn)全面建成小康社會的宏偉目標”，“十三五”便成為我國全面脫貧的“攻堅期”。為確保全面建成小康路上決不讓任何一個地方因交通而掉隊，“十三五”規(guī)劃強調(diào)基礎(chǔ)設(shè)施和運輸服務(wù)的均等化，提出了多個指導性和約束性的指標。例如，高速鐵路對地市的覆蓋率、高等級公路對于縣市的覆蓋率、四好農(nóng)村公路的通達率、客運班車的通村率、郵政網(wǎng)點的覆蓋率等。

2.配合“一帶一路”倡議推進

習近平總書記提出全面實施“一帶一路”倡議，建設(shè)“新絲綢之路經(jīng)濟帶”和“21世紀海上絲綢之路”，“十三五”也成為我國又一個對外全面開放的“窗口期”。全面推進“一帶一路”建設(shè)的核心便是互聯(lián)互通，而交通基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通既是基礎(chǔ)又是核心?！笆濉币?guī)劃中強調(diào)打造“新亞歐大陸橋”、“中蒙俄”、“中國 中亞 西亞”、“中國 中南半島”等國際性陸上大通道，強調(diào)振興“中巴”、“孟中印緬”等“海上絲綢之路”通道。

3.促進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級

“十三五”期間，我國經(jīng)濟社會發(fā)展開始進入“新常態(tài)”，經(jīng)濟發(fā)展增速放緩，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，國家發(fā)展進入提質(zhì)增效的“轉(zhuǎn)型期”。經(jīng)濟新常態(tài)決定了交通運輸發(fā)展的新常態(tài)，我國交通運輸發(fā)展由“量的擴張”開始向“質(zhì)的提升”轉(zhuǎn)變，由“粗放式”開始進入“集約式”?！笆濉币?guī)劃更加強調(diào)交通的“精細化”發(fā)展，強調(diào)對于第三產(chǎn)業(yè)的支撐。例如，對于美麗公路的建設(shè)和交旅融合的發(fā)展等，強調(diào)推進交通運輸與現(xiàn)代信息技術(shù)的深度融合。

4.引領(lǐng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)

2014年，為優(yōu)化我國城鎮(zhèn)布局形態(tài)，提升城市可持續(xù)發(fā)展能力，推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，《國家新型化城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020）》》正式頒發(fā)，由此國家城鎮(zhèn)化發(fā)展進入了優(yōu)化網(wǎng)絡(luò)布局的“關(guān)鍵期”?！笆濉币?guī)劃中更加關(guān)注城市群的交通網(wǎng)絡(luò)布局、跨省、跨地市的一批大交通項目加快推進實施。

二、“十四五”規(guī)劃的主要關(guān)注點

“十四五”規(guī)劃是我國進入新時代、開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化新征程的第一個“五年規(guī)劃”，是努力實現(xiàn)我國第二個百年奮斗目標的第一個“五年規(guī)劃”，也是推進交通強國戰(zhàn)略的第一個“五年規(guī)劃”。伴隨我國深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的持續(xù)推進，區(qū)域協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的不斷加強（京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶、粵港澳大灣區(qū)），在新的時代背景下，在交通強國戰(zhàn)略和綜合立體交通發(fā)展要求的驅(qū)動下，編制“十四五”規(guī)劃需重點關(guān)注以下幾個方面。

1.增量規(guī)劃轉(zhuǎn)存量規(guī)劃

在全面建成小康社會目標下，“十三五”期間國家交通基礎(chǔ)設(shè)施得到全面提升，尤其是我國中東部地區(qū)交通基礎(chǔ)設(shè)施整體趨于飽和?！笆奈濉逼陂g人口及城市空間增長速度逐步放緩，而對土地集約利用、對于環(huán)境保護的要求更高。2019年國家啟動編制期限為30年的綜合立體交通規(guī)劃，集約、綠色、智慧是綜合立體交通規(guī)劃與傳統(tǒng)綜合交通規(guī)劃的最本質(zhì)區(qū)別。因此，“十四五”規(guī)劃將由增量規(guī)劃為主向存量規(guī)劃為主轉(zhuǎn)變，這也契合我國在深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中對基礎(chǔ)設(shè)施“補短板”的要求。

存量交通規(guī)劃的重點是對既有交通設(shè)施進行調(diào)整和優(yōu)化。一種情況是，通過對交通基礎(chǔ)設(shè)施中部分節(jié)點和線路的改善，來達到盤活現(xiàn)有設(shè)施、發(fā)揮既有交通網(wǎng)絡(luò)整體效益的作用；另一種情況是，通過對交通設(shè)施的全面提檔升級，來達到改善整體的出行環(huán)境的效果?？梢灶A(yù)見，“十四五”規(guī)劃中改擴建項目的規(guī)模和投資額相比以前將會有大幅提升。存量規(guī)劃將進一步明確不同運輸方式的定位和服務(wù)對象，實現(xiàn)交通基礎(chǔ)設(shè)施的集約化建設(shè)，實現(xiàn)不同運輸方式的協(xié)同發(fā)展。

2.區(qū)域交通一體化

國家從2014年劃定19個城市群到2019年聚焦京津冀、長江經(jīng)濟帶、粵港澳大灣區(qū)戰(zhàn)略，區(qū)域協(xié)同發(fā)展已經(jīng)成為我國經(jīng)濟社會進入“新常態(tài)”的新特點。一體化地區(qū)內(nèi)各省、各地市經(jīng)濟社會發(fā)展要素聯(lián)系密切，在距離上空間接近或鄰近，發(fā)展的認同感一致，可以共享一體化發(fā)展所帶來的成果?？傮w來講，區(qū)域協(xié)同發(fā)展背景下，“十四五”規(guī)劃要做到“一張網(wǎng)”、“多方式”、“相匹配”。

（1）以“一張網(wǎng)”的理念來整合綜合交通網(wǎng)絡(luò)。交通規(guī)劃能夠引領(lǐng)和支撐國土空間的拓展，而促進國土空間健康集約發(fā)展的重要手段便是對交通網(wǎng)絡(luò)的合理規(guī)劃。厘清交通網(wǎng)絡(luò)布局與“三區(qū)三線”的關(guān)系，做好綜合交通規(guī)劃與城鎮(zhèn)發(fā)展、建設(shè)用地、生態(tài)保護之間的銜接，實現(xiàn)綜合交通規(guī)劃與國土空間規(guī)劃的有效統(tǒng)一，做到“多規(guī)合一”。

（2）以“多運輸方式”協(xié)同發(fā)展來提升綜合交通網(wǎng)絡(luò)。區(qū)域協(xié)同發(fā)展趨勢下交通需求將呈現(xiàn)內(nèi)向性、高密度的特點，城市間的出行逐漸向城市內(nèi)組團之間的出行轉(zhuǎn)變。除了考慮傳統(tǒng)的公路出行以外，城市軌道交通、城際鐵路、市郊鐵路等多模式的軌道交通方式也將占據(jù)重要地位。

（3）以樞紐節(jié)點與城鎮(zhèn)中心“相匹配”來錨固綜合交通網(wǎng)絡(luò)。綜合交通網(wǎng)絡(luò)的布局、優(yōu)化、提升，圍繞樞紐節(jié)點和城鎮(zhèn)中心來展開，以實現(xiàn)樞紐節(jié)點和城鎮(zhèn)中心有效銜接各運輸方式的需求，從而提升整個綜合交通網(wǎng)絡(luò)的效率。

3.交通N網(wǎng)融合

區(qū)域交通與城市交通的銜接一直是交通人關(guān)注的重點。經(jīng)過“十三五”的發(fā)展，多個省、地市在交通基礎(chǔ)設(shè)施和管理體制上均取得了一定的成績。比如，區(qū)域交通與城市交通銜接項目同步實施、客貨運交通時空分離、繞城高速的回購及收費模式改變等?！笆奈濉逼陂g，區(qū)域交通將進一步向城市蔓延，城市交通也將進一步向區(qū)域拓展，最終實現(xiàn)區(qū)域與城市兩種交通的融合。

（1）進一步加強公路與城市道路的“兩網(wǎng)融合”。通過高速公路部分快速路的改造或高速公路的市政化改造，實現(xiàn)城市路網(wǎng)與區(qū)域路網(wǎng)的高快轉(zhuǎn)換；通過普通國省道與城市主次干路的銜接，實現(xiàn)對高快路網(wǎng)的有效補充，增強片區(qū)出行的選擇性，進一步明確各等級公路和城市道路的功能和定位，實現(xiàn)區(qū)域、市域、市區(qū)3個層次路網(wǎng)的有效銜接（如圖1所示）。

圖1 區(qū)域、市域、市區(qū)3層次路網(wǎng)銜接示意圖

（2）進一步推進鐵路與軌道交通的“多網(wǎng)融合”。依靠高鐵、普通鐵路等干線實現(xiàn)遠距離的區(qū)域出行，依靠軌道交通解決城區(qū)內(nèi)短距離通勤出行，依靠城際鐵路和軌道交通快線或市域鐵路作為“媒介”，最終實現(xiàn)“干線鐵路+城際鐵路+市域鐵路（快軌）+城市軌道交通”的多網(wǎng)融合（如圖2所示）。

圖2 鐵路與軌道交通“多網(wǎng)融合”示意圖

4.向提升運輸服務(wù)傾斜

《交通強國建設(shè)綱要》提出到2035年基本形成“全國123出行交通圈”（都市區(qū)1小時通勤、城市群2小時通達、全國主要城市3小時覆蓋）和“全球123快貨物流圈”（國內(nèi)1天送達、周邊國家2天送達、全球主要城市3天送達）。在交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)趨于完善的同時，需加大對運輸服務(wù)提升的力度。

以設(shè)施的區(qū)域交通一體化和N網(wǎng)融合為基礎(chǔ)，客運上建立城際快速客運系統(tǒng)，構(gòu)建多層次的城市客運體系，尤其是推進大交通下的旅客聯(lián)程運輸服務(wù)。旅客聯(lián)程運輸服務(wù)除了以一體化的綜合客運樞紐為載體，還需要關(guān)注采用統(tǒng)一的客票制、運價制定等標準，客票電子化、購票在線化、支付網(wǎng)絡(luò)化等，實現(xiàn)一票制智能出行。

2017年交通運輸部聯(lián)合多部委發(fā)布了《關(guān)于進一步鼓勵開展多式聯(lián)運工作的通知》，“十四五”期間繼續(xù)加大推進多式聯(lián)運的力度是實現(xiàn)物流業(yè)降本增效的關(guān)鍵，也是物流業(yè)深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要抓手。推進多式聯(lián)運仍需在基礎(chǔ)設(shè)施銜接、運輸裝備標準化、物流信息的共享等方面繼續(xù)發(fā)力。

5.智慧交通發(fā)展

2019年，交通運輸部印發(fā)《數(shù)字交通規(guī)劃綱要》，明確提出了“十四五”期間交通運輸要向數(shù)字化升級邁進，支撐交通強國建設(shè)，這也完全契合我國目前在“新基建”上的持續(xù)發(fā)力。經(jīng)過多年發(fā)展，我國交通運輸領(lǐng)域已經(jīng)走過了交通信息化時代，目前處在交通網(wǎng)聯(lián)化時代。從“十四五”開始，伴隨5G網(wǎng)聯(lián)的全面商用，我國即將邁入交通自動化。交通自動化時代，大數(shù)據(jù)和人工智能技術(shù)將會更深入地應(yīng)用于交通的各個領(lǐng)域，交通自動化也是促進城市交通大腦形成的重要一環(huán)?！笆奈濉币?guī)劃中，在智慧基礎(chǔ)設(shè)施方面，需加強智慧城市、智慧公路等配套基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)；在運輸服務(wù)方面，加大對于Maas的研究和應(yīng)用，以滿足出行者的個性化、精細化的需求；在智能管控方面，重點關(guān)注基于大數(shù)據(jù)對于交通出行行為的調(diào)控，加大對于車輛電子標識的應(yīng)用推廣；在車路協(xié)同方面，加強路側(cè)設(shè)施和載運工具智能化的推進力度，在特定領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)自動駕駛。

三、結(jié)語

“十三五”規(guī)劃已經(jīng)進入收關(guān)階段，對國民經(jīng)濟和社會發(fā)展重大戰(zhàn)略給予了強有力的支撐，一批國家重大交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目取得了突飛猛進的發(fā)展?！笆奈濉币?guī)劃編制將在交通強國戰(zhàn)略的驅(qū)動下，更加促進我國綜合立體交通發(fā)展。總體來講，“十四五”規(guī)劃需要在“補短板”和“新基建”方面著重發(fā)力，需要處理好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運輸服務(wù)提升的關(guān)系，需要處理好與綜合立體交通網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃和國土空間規(guī)劃的關(guān)系，全面支撐交通強國建設(shè)。