人大主導(dǎo)地方法治評估的制度邏輯與實施路徑

張梁

法治指數(shù)具有把握當(dāng)前狀況、發(fā)現(xiàn)短板與潛在問題的能力。在推進國家治理現(xiàn)代化的背景下，地方人大應(yīng)重視并參與地方法治指數(shù)制度構(gòu)建，成為地方法治指數(shù)的推動者、設(shè)計者、實施者和主導(dǎo)者。

近年來，運用法治指數(shù)量化評估法治狀況的方法在國外興起，并被引入國內(nèi)。作為一種“可量化正義”的工具，法治指數(shù)能否用于檢驗本輪司法改革是否達到了預(yù)期效果？能否通過法治指數(shù)量化評估監(jiān)控改革進程，保障司法改革的正確方向，使其成為一個看得見、可量度和可掌控的動態(tài)過程？

法治指數(shù)與地方法治評估

法治指數(shù)具有五大功能：評價功能，即對一個國家、地區(qū)或者一定行政區(qū)域內(nèi)的法治發(fā)展整體狀況和實現(xiàn)程度進行評價；考核功能，是考核地方法治建設(shè)情況的重要依據(jù)，反映特定區(qū)域法治主體的法治水平和能力；糾錯功能，即對一個國家、地區(qū)或者一定行政區(qū)域內(nèi)法治工作中存在的不足提出警示，進而督促地方法治主體轉(zhuǎn)變落后理念，提高法治素養(yǎng)和能力；指引功能，即對國家、地區(qū)或者一定行政區(qū)域內(nèi)的法治發(fā)展?fàn)顩r進行縱向或橫向比較，為地方法治建設(shè)提供指引；預(yù)測功能，即基于量化評估，對一個國家、地區(qū)或者一定行政區(qū)域內(nèi)的法治發(fā)展作出預(yù)測。

法治指數(shù)不僅為國家或地區(qū)提高本地法治水平提供了參照依據(jù)，也使得宏觀的法治成為可以量化的正義，為法治建設(shè)提供了新的抓手。

近年來，各地方政府開始采用這一評價方式評估地方法治。如浙江省杭州市余杭區(qū)從2008年至今已經(jīng)出臺了8個法治指數(shù)報告，這一做法正在被我國越來越多的地方政府所采用。但是，由地方政府主導(dǎo)法治評估的弊端也是顯而易見的，地方政府“既當(dāng)運動員又當(dāng)裁判員”，使法治評估結(jié)果的客觀性和可靠性令人質(zhì)疑。可以說，公信力不足，是我國法治評估實踐中最突出的問題。

地方人大主導(dǎo)地方法治評估的制度邏輯

基于人民代表大會制度基本理論，地方人大應(yīng)成為地方法治評估的主導(dǎo)者和推動者。

1.地方人大主導(dǎo)地方法治評估的理論依據(jù)

我國的政權(quán)組織形式——人民代表大會制度，決定了人大主導(dǎo)法治評估的正當(dāng)性。從現(xiàn)行憲法看，我國實行人大下的“一府兩院”制度，行政機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)共同由人大產(chǎn)生并對人大負(fù)責(zé)。我國以人民代表大會為核心的國家權(quán)力結(jié)構(gòu)及運行機制，要求建立以人大監(jiān)督為核心的權(quán)力制約體系，以實現(xiàn)不同類型國家權(quán)力的制衡和國家權(quán)力與人民權(quán)利的良性互動。

根據(jù)憲法和地方組織法的規(guī)定，地方各級人民代表大會及其常委會是地方權(quán)力機關(guān)，其職責(zé)主要是保證憲法、法律、行政法規(guī)的遵守和執(zhí)行。地方人大在地方政治架構(gòu)中所具有的權(quán)力地位及其監(jiān)督者身份，使其在本行政區(qū)域內(nèi)扮演著“護法者”的角色，理所當(dāng)然是推動地方法治發(fā)展的主導(dǎo)力量，有權(quán)力也有義務(wù)通過各種可能的方式加強法律監(jiān)督。更為重要的是，開展法治評估有利于凸顯我國人大的權(quán)威，彰顯其在法治建設(shè)中的主導(dǎo)作用。

2.地方人大主導(dǎo)地方法治評估的現(xiàn)實優(yōu)勢

從現(xiàn)實來看，以地方人大為主導(dǎo)推動地方法治評估具有其他主體無法比擬的優(yōu)勢。地方人大是地方國家權(quán)力的代表，又是本行政區(qū)域的民意機關(guān)，由其對當(dāng)?shù)氐姆ㄖ螤顟B(tài)進行評估，既是履行監(jiān)督權(quán)的需要，也是實現(xiàn)地方民眾對所在轄區(qū)法治建設(shè)狀況知情權(quán)的一種重要方式。由地方人大主導(dǎo)地方法治評估，更具有權(quán)威性、正規(guī)性、全面性和可信性，其所發(fā)布的評估結(jié)果更具有法律意義。

首先，地方人大掌握國家及地方政府對法治建設(shè)的財政投入情況，而法治建設(shè)經(jīng)費投入是反映地方黨委政府對法治重視程度的重要指標(biāo)。

其次，地方人大比其他主體更為了解當(dāng)?shù)氐牧⒎ㄇ闆r，便于掌握和評價地方立法狀況。

再次，地方人大對地方政府推進依法行政的目標(biāo)設(shè)置是否合理，推進措施是否有效的情況掌握得更為全面。

另外，地方人大具有的司法監(jiān)督職能，要求其經(jīng)常性地衡量地方司法環(huán)境，如司法辦案情況、司法公開的透明度、司法主體的素質(zhì)高低等。由于地方人大對地方法治的宏觀和微觀方面有著較為全面的掌控，因此以其為主體進行法治評估更全面、更有效。

地方人大主導(dǎo)地方法治評估的實施路徑

1.地方人大主導(dǎo)地方法治指數(shù)設(shè)計

地方人大應(yīng)主導(dǎo)地方法治指數(shù)體系構(gòu)建，建議圍繞以下幾個要素進行設(shè)計：

法治投入。主要包括年人均政法經(jīng)費、人均訴訟費、法治工作經(jīng)費增長率等子指標(biāo)。

立法狀況。主要包括地方立法數(shù)量和立法質(zhì)量子指標(biāo)。

執(zhí)法狀況。包括行政決策科學(xué)化、民主化、合法性程度，如重大行政決策合法性審查情況、向社會公開征求意見情況；行政處罰、行政許可情況；行政復(fù)議和行政訴訟案件政府?dāng)≡V情況、國家賠償數(shù)量、信訪率與辦結(jié)率；公共財政管理、突發(fā)事件應(yīng)急處置、政府信息公開、行政執(zhí)法服務(wù)態(tài)度、工作效率、社會公共安全感等。

司法狀況。主要包括司法組織體系和司法人員配備、司法權(quán)運作形態(tài)和司法權(quán)運作效果等子指標(biāo)，如司法機關(guān)中央政法專項編制數(shù)、司法官人口比、司法官年均辦案數(shù)量、司法案件增長情況、司法公開情況、司法官隊伍素質(zhì)情況、司法效率等。

法律監(jiān)督。主要包括人大法律監(jiān)督、政協(xié)民主監(jiān)督、媒體輿論監(jiān)督、人民陪審員監(jiān)督、人民監(jiān)督員監(jiān)督、社會公眾監(jiān)督等子指標(biāo)。

公民守法。主要包括公民是否愿意通過司法途徑解決糾紛情況、社會鬧訪和上訪率等子指標(biāo)。

法律服務(wù)。主要包括所在區(qū)域提供法律服務(wù)的機構(gòu)及其運行情況。

法治滿意度。主要包括公眾對黨風(fēng)廉政建設(shè)、行政執(zhí)法、司法工作、權(quán)利救濟、法治教育、公共安全等方面的滿意度子指標(biāo)。

2.地方人大主導(dǎo)地方法治量化評估

地方人大可以建立地方法治指數(shù)周期報告制度，通過長期性、常態(tài)化發(fā)布法治指數(shù)報告評估和監(jiān)測所在區(qū)域的法治發(fā)展情況。

地方人大作為專門的立法和監(jiān)督機關(guān)，對所在區(qū)域的法治狀況較為了解，但不一定最適合從事法治評估的具體工作，特別是不一定具有開展法治評估所需要的大量法治人才和專業(yè)技術(shù)人員，為此，地方人大可以依托專門工作機構(gòu)，委托專業(yè)人員開展此項工作。同時，探索建立地方人大代表參與地方法治評估機制，以人大代表為紐帶引導(dǎo)公眾推動地方法治建設(shè)。

3.地方人大主導(dǎo)地方法治評估結(jié)果運用

法治評估的主要目的是發(fā)現(xiàn)法治建設(shè)中存在的突出問題和薄弱環(huán)節(jié)，進而改進和完善。地方人大應(yīng)主導(dǎo)地方法治評估結(jié)果的運用，通過建立法治評估結(jié)果反饋機制，真正將法治評估作為評判地方法治工作成效的基本依據(jù)。

基于地方人大所具有的國家公職人員任免權(quán)，可以將地方法治評估周期與所在行政區(qū)域的官員任期相結(jié)合，將法治狀況作為評判官員任期內(nèi)法治工作情況的基本指標(biāo)，充分運用任前考察、人事任免監(jiān)督、常規(guī)監(jiān)督和問責(zé)監(jiān)督等形式，對法治工作不力的官員作出降級、免職甚至撤職的決定。