防未病視角下的水資源審計探析
——基于2010-2019 年審計公告

任 萱

引言

審計就如體檢工作，在新時期的審計工作要求下，僅僅只是查病已遠遠不能滿足審計工作的需要。審計工作不再局限于監(jiān)督和查問題，更需要具備抵御、防范的能力，上升到國家治理的層面。治未病這一理念最早來源于《黃帝內(nèi)經(jīng)》一書中，通過一些微小的癥狀提前預(yù)防，避免更嚴重的癥狀，雖然看起來只是治了小病，實際上卻是從苗頭上進行遏制。審計工作不僅需要治已病，更需要從治已病向治未病進行轉(zhuǎn)變。而水資源作為自然資源的一種，我國一直強調(diào)對水資源的保護與科學(xué)利用。目前，我國的水資源存在著水資源短缺、水污染嚴重、污水處理不到位的問題，這些問題嚴重制約了生態(tài)環(huán)境保護的落實與發(fā)展。在不斷重復(fù)出現(xiàn)問題后，我們就需要思考是否治已病已不能滿足水資源治理的需求，更需要從防未病的視角對水資源進行審計。

一、防未病視角下水資源審計的意義

開展水資源審計，有利于掌握水資源的使用、消耗、增值、恢復(fù)的變化情況，能夠加強對水資源的開發(fā)、利用與保護。做好經(jīng)濟體檢，在防未病的視角下，既能發(fā)現(xiàn)目前已經(jīng)存在的問題，更能揭示表面問題下的深層次問題，精準反映現(xiàn)狀，深層次揭示隱患。不再使用一貫的眼光去看待一直發(fā)生的問題，揭示新情況和新問題，并深入挖掘。在黨的十八屆三中全會上，強調(diào)了領(lǐng)導(dǎo)干部對生態(tài)環(huán)境保護的責(zé)任，不僅需要考慮經(jīng)濟的發(fā)展，同時需要考慮生態(tài)環(huán)境的變化，注重經(jīng)濟的結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟發(fā)展的來源，加大對于水資源資產(chǎn)的重視度。在對水資源日益重視的今天，需要從防未病視角揭露問題，將微觀與宏觀相結(jié)合，不僅從體制機制、法律制度的角度提出建議，也從風(fēng)險和問題的角度不斷完善水資源的審計工作。

二、2010-2019 年審計署審計公告中有關(guān)水資源審計的分析

（一）2010-2019 年審計公告中所存在問題的對比分析

從2010-2019 年間有關(guān)水資源審計的審計公告一共有8 個1。對這8 個審計公告進行對有關(guān)資金使用、水資源監(jiān)測、水污染處理、建設(shè)項目的對比分析，其中，專項資金的使用存在的問題包括但不限于資金未及時撥付、資金閑置、資金使用浪費、套取資金、欠繳水資源費的情況；水資源監(jiān)測的問題包括監(jiān)測設(shè)施不夠或是沒有進行監(jiān)測；水污染處理的問題有污水處理能力不足、排放超標等；建設(shè)項目有建設(shè)不夠或是建成后效果低的問題。從相關(guān)問題的審計公告的數(shù)量與比重可以看出近10 年來相同的問題不斷出現(xiàn)，尤其是資金使用問題占比87.5%，雖然每年審計過后相關(guān)部門會進行整改，但是不可避免的是在之后的年份依然出現(xiàn)類似問題。同時從審計公告的年份可以看出不論是10 年前還是10 年后的今天相同問題依然存在，見表2.1。

表2 .1 審計公告中水資源審計存在問題的對比分析

（二）水資源審計中所發(fā)現(xiàn)問題的重復(fù)情況

根據(jù)表2.1 可以看出在水資源審計公告中，資金使用與建設(shè)項目出現(xiàn)問題的比重較高。不否認由于部分水資源審計公告中是針對水資源的專項資金審計，因此資金使用存在的問題所表現(xiàn)出來的比重較高，但在非水資源專項資金審計中，資金使用的問題同樣存在。審計署審計公告中有關(guān)資金使用存在問題的公告數(shù)量有7 個，有關(guān)建設(shè)項目存在問題的公告數(shù)量有6 個。對資金使用與建設(shè)項目所存在的問題進行細化，見表2.2、表2.3。

表2 .2 資金使用所存在問題的細化分析

表2 .3 建設(shè)項目所存在問題的細化分析

對相關(guān)問題進行細化后，可以更清晰的發(fā)現(xiàn)資金使用與建設(shè)項目環(huán)節(jié)所出現(xiàn)問題的比重，同樣的問題如資金未及時撥付、資金閑置、資金未按規(guī)定使用、建設(shè)項目未按期完工、建成效果低所占資金使用或建設(shè)項目的比重都超過了50%。雖然一次次的公布審計結(jié)果，并進行審計整改。但仍然有大量相同的問題頻繁出現(xiàn)。這僅僅依靠現(xiàn)有的模式已經(jīng)不夠了，不僅水資源的問題沒有得到根本解決，更是浪費審計資源。審計機關(guān)需要立足于整體，從更高的層面入手，杜絕類似問題的發(fā)生才是解決問題的最好辦法。

（三）目前審計整改狀況分析

2010-2019 年有關(guān)水資源的審計公告中，都對存在的問題進行了整改工作，也取得了不小的成效，但是這些整改只是將發(fā)現(xiàn)的問題從表面上進行整改，落腳于細分之處，并沒有從根源上解決。2019 年第9 號、2016 年第11 號以及部分重大政策跟蹤落實的審計公告中有關(guān)于完善水資源治理相關(guān)規(guī)章制度的整改，但是僅僅是一筆帶過，且只針對有關(guān)的規(guī)章制度。并沒有注重防未病的理念，缺乏在宏觀層面上和微觀層面上將防未病的理念融入到體制機制和審計人員的思想觀念里。

從國家的宏觀角度來看，對于政府審計來說，防未病是比治已病更為重要的存在。治已病雖然能解決眼前的問題，但是并不能杜絕相似問題的重復(fù)發(fā)生。通過防未病的視角可以從問題的根源上出發(fā)，通過防未病可以發(fā)揮政府審計的預(yù)防性以及建設(shè)性的作用?？梢苑謩e從宏觀和微觀兩個角度來探討。從宏觀角度來說，防未病可以促進水資源審計制度的健全，推動水資源治理的現(xiàn)代化，揭示水資源保護與利用中存在的普遍問題；從微觀角度來說，審計工作主要發(fā)現(xiàn)相關(guān)業(yè)務(wù)中的風(fēng)險與不足并據(jù)此提出改進建議。

三、防未病視角下水資源資產(chǎn)離任審計的對策

（一）從宏觀角度上完善防病體系

1.完善水資源法律制度

從宏觀角度落實防未病的措施。只有法律法規(guī)的不斷健全才能真正意義上從根源對水資源審計中反復(fù)出現(xiàn)的問題進行遏制。第一，完善自然資源資產(chǎn)管理的法律法規(guī)，摸清水資源家底，實現(xiàn)水資源的資產(chǎn)化管理。建立自然資源的清單，能夠掌握水資源的真正價值。完善產(chǎn)權(quán)交易制度、有償使用制度，推動處理自然資源的利用與配置的關(guān)系。第二，完善水資源的產(chǎn)權(quán)交易市場，完善相關(guān)的制度體系?，F(xiàn)在為止，我國的水權(quán)交易的體系尚不完善，水權(quán)轉(zhuǎn)讓的審批管理、水權(quán)交易的價格評估、水權(quán)的交易糾紛等都沒有配套的法律體系。因此水權(quán)相關(guān)的立法工作需要提上日程。第三，充分發(fā)揮市場的作用。水權(quán)交易定價需要結(jié)合市場的特點，創(chuàng)造水資源交易的良好環(huán)境，同時建立良好的價格調(diào)整體系。第四，完善水資源的用途管理機制，要對水資源的使用加強監(jiān)督與管理，從城市的總體規(guī)劃入手，結(jié)合用水行為、監(jiān)測狀況以及考核指標等加強對水資源的監(jiān)管。

2.推進水資源問責(zé)體系建設(shè)

黨在十八大將生態(tài)文明建設(shè)列入了國家的總體布局，環(huán)境治理是其主陣地。通過對水資源責(zé)任的問責(zé)，可以在一定程度上扭轉(zhuǎn)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部唯GDP 論的理念。第一，構(gòu)建依法問責(zé)的機制，進行審計時做到審計內(nèi)容、審計程序、審計方法依照國家相應(yīng)的法律法規(guī)以及地方政策來進行問責(zé)。第二，進行終身追責(zé)，若發(fā)現(xiàn)水資源資產(chǎn)的損害行為，無論是否已經(jīng)調(diào)離原崗位，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)將一直追責(zé)下去。第三，明確水資源審計的問責(zé)對象。我國該項審計針對的主要對象是那些與資源資產(chǎn)有著關(guān)系的部門，只要有聯(lián)系這些部門就都應(yīng)該考慮在內(nèi)。

3.建設(shè)預(yù)警機制

在審計預(yù)警機制下，設(shè)立預(yù)警值和預(yù)警指標，進行預(yù)警跟蹤模式，掌握水資源的動態(tài)變化，如資金使用、水質(zhì)、水量、水污染的變動情況，提前預(yù)警，對于容易發(fā)生水質(zhì)變差、水量變動、水污染超標問題的部分重點關(guān)注，強化相關(guān)的預(yù)防機制，推動被審計單位的內(nèi)部控制建設(shè)，加強對被審單位的機構(gòu)建設(shè)和人員建設(shè)。對于重點領(lǐng)域，完善其重大決策機制，推動預(yù)算管理的進一步發(fā)展，推動相關(guān)部門的預(yù)算透明度。

（二）從微觀層面上推動水資源審計工作的建設(shè)

1.審計人員樹立宏觀意識

為了更好的實施防未病的理念，審計人員除了具備專業(yè)能力之外，還需要具備宏觀的分析能力，可以實施審計人才戰(zhàn)略。防未病中審計人員需要掌握三個要點。第一，找出水資源資產(chǎn)離任審計中的關(guān)鍵的病，如上文分析的資金使用環(huán)節(jié)，其反復(fù)出現(xiàn)。第二，審計人員在發(fā)現(xiàn)問題后，需要與被審計單位達成共識，不能僅僅蓋棺定論，而被審計單位卻不接受和整改。第三，在防未病時，審計人員提出建議相比于治已病更為困難，需要審計人員能提出對方可以接受的審計建議。

2.審計整改立足于制度建設(shè)

強化審計整改，推動制度建設(shè)。結(jié)合水資源審計中發(fā)現(xiàn)的問題和整改后的效果情況，推動被審單位的制度建設(shè)，設(shè)計一套內(nèi)容詳實、適應(yīng)發(fā)展、環(huán)環(huán)相扣的制度。使得水資源相關(guān)的如資金使用、水污染等問題從根源被遏止。審計部門可以與監(jiān)督執(zhí)紀部門、環(huán)保部門聯(lián)手，建立信息共享機制、聯(lián)防機制，對于水資源的動態(tài)變化情況掌握一手資料，加強對信息和審計結(jié)果的運用，解決目前水資源審計中屢審屢犯的問題，減少審計資源的浪費，提高審計工作的效率。

結(jié)語

從2010-2019 年的審計結(jié)果可以看出，目前的水資源的各項管理仍然存在各種問題，并且部分問題反復(fù)出現(xiàn)。不僅需要每次發(fā)現(xiàn)問題后一個個整改，而且要在源頭上減少對水資源的保護與利用所存在的問題，進行防未病。相關(guān)部門需要繼續(xù)加大對水資源的保護與利用的力度，推動各級政府對水資源的防護工作，改善水資源的質(zhì)量，推動生態(tài)文明建設(shè)。

1 中 華人民共和國審計署審計公告