鄂爾多斯市“放管服”改革實踐與理論思考

【摘 要】 本文闡述了鄂爾多斯市推進“放管服”改革的基本做法與成效，分析了鄂爾多斯市推進“放管服”改革存在的問題及原因，提出了鄂爾多斯市推進“放管服”改革的對策建議：理性認識，系統(tǒng)改革；科學放權，提高質量；創(chuàng)新監(jiān)管，促進正義；優(yōu)化服務，講究成效。

【關鍵詞】 鄂爾多斯市；簡政放權；放管結合；優(yōu)化服務

一、鄂爾多斯市推進“放管服”改革的基本做法與成效

1、“放”的方面基本做法

大力精簡下放行政審批事項：全市行政審批項目減少70%，2013年以來，共承接自治區(qū)下放權力317項，2016年3月面向社會公布了市級行政審批中介服務事項目錄。大力簡化投資審批流程，啟動運行了鄂爾多斯投資項目在線審批監(jiān)管平臺，積極推行并聯(lián)審批和集中審批，投資審批效率明顯提高，企業(yè)辦事時間縮短80%以上。對之前保留的非行政許可審批事項進行了全面清理，不再保留“非行政許可審批”類別。對國家明確取消的職業(yè)資格許可認定事項一律予以取消，對截至目前保留的60項國家職業(yè)資格認定事項全部向社會公布；深入推進商事制度改革。2015年，在全自治區(qū)范圍內率先推行“三證合一、一照一碼” 登記制度改革，2016年，率先在全區(qū)推行了個體工商戶“兩證合一”和企業(yè)“五證合一、一照一碼”登記制度改革。大力推行工商登記全程電子化，依托市政府外網(wǎng)和全區(qū)企業(yè)登記系統(tǒng)對各類市場主體全面實行企業(yè)名稱網(wǎng)上預核準、注冊登記網(wǎng)上申請、網(wǎng)上受理和網(wǎng)上審核等全程電子化登記。持續(xù)推進商標注冊便利化，國家工商總局正式批復同意我市工商局開展商標注冊申請受理業(yè)務，鄂爾多斯商標受理處正式掛牌成立；推進權責清單制度落實。2015年，編制完成了市、旗區(qū)、蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級權力清單，積極梳理編制責任清單，將權力清單事項與責任清單事項逐一進行關聯(lián)，實現(xiàn)了職權法定，權責一致，形成“權責清單”，面向社會公布。

2、“管”的方面基本做法

全面完善事中事后監(jiān)管制度。定期對全市范圍內的公用企業(yè)、?；飞a(chǎn)運銷企業(yè)、金融投資類企業(yè)等重點行業(yè)企業(yè)實行雙隨機抽查。對抽查發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)行為，及時依法依規(guī)進行處理；積極推進綜合行政執(zhí)法改革。率先推開蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法體制改革，目前準格爾旗10個蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)均已掛牌成立了蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法局；全面強化社會信用體系建設。建立了部門聯(lián)席會議制度和督查制度，通過企業(yè)信用信息網(wǎng)定期公布信用紅黑名單，對稅收失信企業(yè)、行賄犯罪記錄、安全生產(chǎn)領域的失信行為進行嚴格懲戒，有效促進了“誠信鄂爾多斯”建設。

3、“服”的方面基本做法

全面落實“三集中、三到位”服務模式，行政審批和服務事項基本實現(xiàn)一個窗口受理、一站式審批、一條龍服務、一個窗口收費，審批層級和環(huán)節(jié)大幅減少，行政效能明顯提高；積極推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”，啟動運行了鄂爾多斯智慧政務平臺，實施了智慧政務“112+N”建設項目，通過“一網(wǎng)”“一庫”“兩平臺”“多終端”（“一網(wǎng)”為鄂爾多斯政務服務網(wǎng)，“一庫”為政務服務信息資源庫，“兩平臺”即政務服務管理平臺與便民服務應用平臺，“多終端”即電腦、手機、自助機、電視、電話等），公開了權力運行流程圖、辦事指南、事項辦理進度和辦理結果等，使群眾對要辦的事項一看便知、一問便明、一查就懂一辦即成；推行了“政務服務+便民代辦”創(chuàng)新服務舉措，把專業(yè)代辦服務引入政務大廳，進一步提高了政務服務效率。

4、推進“放管服”改革的成效

從經(jīng)濟活動環(huán)節(jié)看。市場主體的活力蓬勃發(fā)展，2016年全市新登記市場主體3.7萬戶，較2013年新登記市場主體增長150%，全市各類市場主體達到17.8萬戶；新增注冊資金1103億元，同比增長151%；新增從業(yè)人員8.3萬人，個私經(jīng)濟從業(yè)人員達52萬人，成為經(jīng)濟下行壓力下就業(yè)的主渠道。

二、鄂爾多斯市推進“放管服”改革存在的問題與挑戰(zhàn)

1、簡政放權方面

“放”的范圍和標準不統(tǒng)一，含金量高的不舍得放，還存在邊減邊增、明減暗增、上減下增現(xiàn)象。有些放的不對路，本來應該放給市場和社會的，卻由上級部門下放到下級部門，有的“放”的不接地氣，基層承接能力差，存在接不住、管不好的情況。關聯(lián)性審批事項涉及整個審批鏈，整體性協(xié)調性有待改進。

2、加強監(jiān)管方面

監(jiān)管體制沒有完全理順：本市9個旗區(qū)中，6個旗將工商、質監(jiān)、食藥監(jiān)“三合一”成立了市場監(jiān)督管理局，同時加掛食藥監(jiān)局牌子；1個旗將工商、質監(jiān)“二合一”成立了工商質監(jiān)局，食藥監(jiān)局單設；2個區(qū)作為市政府所轄區(qū)，工商、質監(jiān)工作由市級承擔，只單設了食藥監(jiān)局?，F(xiàn)多數(shù)旗已建立市場監(jiān)管部門，一個部門對應著市級工商、質監(jiān)、食藥監(jiān)三個部門，在實際運行中，存在著上級多頭部署，下級應付不暇，開展工作不協(xié)調等問題。個別旗還存在著整合僅僅是形式上的整合，實際各部門仍單獨運行的情況；監(jiān)管能力不足，執(zhí)法不公，檢查隨意，收費偏高等比較突出，基層執(zhí)法人員沒有受過系統(tǒng)的執(zhí)法培訓，又缺少行業(yè)執(zhí)法經(jīng)驗，監(jiān)管能力和執(zhí)法水平不適應新的監(jiān)管要求；交叉監(jiān)管，重復檢查現(xiàn)象仍然存在。

3、優(yōu)化服務方面

一是服務意識不強，一些單位把下放了多少權力作為改革的成果。二是服務程序復雜、行政效率有待提高。三是行政中介服務質量不高。

4、放管服協(xié)調方面

行政審批事項涉及多個部門，多個環(huán)節(jié)，需要多部門聯(lián)動的，有的部門放了，有的部門沒放，有的是關鍵環(huán)節(jié)沒放，審批要件互為前置，形成互為審批的怪圈。橫向不協(xié)同，縱向不銜接，部門之間取消、下放、承接不同步。

三、鄂爾多斯市推進“放管服”改革存在問題的原因分析

1、思想觀念上的原因

行政審批“放管服”改革是一項系統(tǒng)工程，“涉及部門人員眾多，觸及不同部門和人員的利益與矛盾，既有思想觀念的束縛，也有利益固化的藩籬?！毙姓徟殴芊母锸窃趨f(xié)同治理維度上進行的變革，但相關部門和人員的系統(tǒng)思維、治理理念跟不上。法治思維缺失，不擅長用法治方式進行改革。服務群眾、服務企業(yè)、服務發(fā)展的理念沒有貫穿到具體工作設計和細節(jié)當中去。

2、組織建設上的原因

只取消下放審批事項，不進行機構撤并、職能調整和人員精簡，機構編制與簡政放權工作不協(xié)同，事權與財權不匹配，難免會出現(xiàn)審批事項“死灰復燃”的情況，陷入權力精簡膨脹循環(huán)往復的怪圈。部門執(zhí)法與屬地管理不協(xié)調，基層的機構設置、人員數(shù)量、人員結構、經(jīng)費保障等方面還難以適應下放后的審批業(yè)務量。“政府層級過多導致權力下放后各級政府的承接能力高低不一；不同層級政府職能高度重疊導致審批權在下放過程中很難真正分離；地方自主權保障與法治化程度不高造成財權事權不匹配。”

3、法規(guī)制度上的原因

權力的歸屬，職責劃分的依據(jù)，“放、轉”的流程，監(jiān)督的方式和作用，“放管服”改革的標準化、規(guī)范化、科學性的問題，均無相關制度的詳細規(guī)定。行政主體的法治思維與服務理念的問題，部門執(zhí)法與屬地管理需要協(xié)調的體制機制問題，機構改革、職能轉變與人員配備一體化動態(tài)調整的問題，均處在摸索階段。改革由政府主導，雖然成效顯著，但始終沒能形成法治化的改革模式?！皬娜珖秶?，立法、修法滯后于行政審批改革的相關決定，不僅給改革帶來了操作中的困境，而且使改革脫離了法治軌道，直接面臨合法性危機。”

4、技術手段上的原因

“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”雖然邁出可喜的步伐，但在實際運作過程中存在不足。政府部門的網(wǎng)絡服務意識不強，能力不高，網(wǎng)上服務平臺普及率不高，服務功能大打折扣，電子檔案認可度和利用度低，兼容性有待加強，“信息孤島”依然存在。

5、服務對象的原因

雖然說“放管服”改革是政府的自我革命，但最終目的激發(fā)市場主體的活力和創(chuàng)造力，讓企業(yè)和群眾擁有“獲得感”?！胺殴芊备母镆膊皇顷P起門來搞改革，因此群眾的知情權、參與權、監(jiān)督權就變得不可或缺了，然而群眾參與的積極性不高，監(jiān)督意識不強，也會影響到“放管服”改革的質量。

四、鄂爾多斯市推進“放管服”改革的對策建議

1、理性認識，系統(tǒng)改革

堅持“簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務”三位一體，協(xié)同推進?！胺殴芊备母锸恰八膫€全面”的應有之義，市、旗兩級黨委和政府要以法治思維和法治方式推進改革，減少觸碰法律紅線的頻率。堅持對市場主體“法無禁止皆可為”，對政府部門“法無授權不可為”，對全社會“法有職責必須為”。從企業(yè)和群眾關注的焦點，百姓生活的難點切入改革，以服務對象的獲得感為歸屬。各級職能部門通過寓管理于服務，以監(jiān)管促轉型，不斷提升政府治理能力，更好地滿足群眾的要求和市場主體的呼聲。以市場主體需求為導向深化“放管服”改革，在更大范圍、更深層次上深化簡政放權、放管結合，優(yōu)化服務。抓住放管結合的關鍵環(huán)節(jié)和重點領域，重點在政府職能體系優(yōu)化、基層政府能力提升、政府便民服務深化。完善“放管服”改革的程序，建立信息公開、專家論證、風險評估、公眾參與的機制，提高改革措施的針對性，可行性以及社會公眾的認可度。重視對“放管服”改革的績效評估，充分引入第三方參與和外部監(jiān)督機制。

2、科學放權，提高質量

全面推行清單管理。在繼續(xù)完善權力清單、責任清單、中介服務事項清單、中介服務收費目錄清單、公共服務事項清單、證明事項清單、隨機抽查事項清單、行政事業(yè)性收費目錄清單“八張清單”的基礎上，調整優(yōu)化部門工作職責，切實把權力置于制度框架內，規(guī)范運行。繼續(xù)簡政放權。簡政放權從本質上看，不僅指“放”，廣義上應該是“取消、轉移、下放”，根據(jù)旗縣、蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的實際情況，循序漸進地下放審批事項，同時承接好國家和自治區(qū)取消和下放的許可事項，及時調整權責清單，提高放權協(xié)同性、聯(lián)動性。對確需保留的審批事項要簡化審批程序，優(yōu)化審批流程，縮短審批時限，提高審批效率。對關聯(lián)審批事項要探索審批方式的科學化、多樣化，把職能轉變、人員配備、機構撤并一體化考慮。培育和規(guī)范中介機構。切斷行政機關與中介服務機構之間的利益鏈，加強中介機構的中立性和自律性，培育合格的社會組織承擔起“還權于社會”的部分審批事項和公共服務。激發(fā)民營經(jīng)濟活力。在市場準入方面一視同仁，理順混合所有制中國企和民企的關系，科學合理地制定扶持政策，有了政策要不折不扣地執(zhí)行，以便取信于民。在招商引資活動中讓企業(yè)唱主角，給小微企業(yè)做好精準服務。

3、創(chuàng)新監(jiān)管，促進正義

建立鼓勵創(chuàng)新的審慎監(jiān)管。對新業(yè)態(tài)、新模式等新生事物，既支持創(chuàng)新發(fā)展，激發(fā)活力，又合理有效監(jiān)管，防范風險，促進各類市場主體公平競爭。激發(fā)大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新的活力。推行監(jiān)管清單制度，明確和規(guī)范監(jiān)管事項、依據(jù)、主體、權限、內容、方法、程序和處罰措施。推進有重點的綜合監(jiān)管。清除多重多頭執(zhí)法，提高綜合執(zhí)法效率，減輕企業(yè)負擔。加強跨部門跨地區(qū)的市場協(xié)同監(jiān)管。尤其在食品藥品安全、工商質檢、公共衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、文化旅游、資源環(huán)境、農(nóng)林水利、交通運輸、城鄉(xiāng)建設等重點領域推行綜合執(zhí)法。實現(xiàn)違法線索互聯(lián)、監(jiān)管標準互通、處理結果互認，消除監(jiān)管盲點，降低執(zhí)法成本。落實行政執(zhí)法責任制，做到有權力就要負責任。搭建全市統(tǒng)一的監(jiān)管平臺。利用“互聯(lián)網(wǎng)+”監(jiān)管，充分運用大數(shù)據(jù)、云計算等信息化手段，持續(xù)完善跨部門聯(lián)合抽查工作機制，提高隨機抽查覆蓋率，增加高風險企業(yè)抽查概率和頻次。進一步擴大聯(lián)通范圍、完善平臺功能，加強各類信用信息統(tǒng)一歸集和交換共享工作，全力構建“政府領導、部門參與、齊抓共管”的事中事后監(jiān)管工作格局。

4、優(yōu)化服務，講究成效

加大政務公開的力度。緊緊圍繞涉及群眾切實利益、影響市場預期和突發(fā)公共事件等重點事項，將其主體、依據(jù)、條件、時限、程序、收費依據(jù)、收費標準等全方位向社會公開，陽光操作，增強群眾對審批事項辦理的預期性，便于社會監(jiān)督。提升公共服務質量。大力推動“雙創(chuàng)”示范基地和眾創(chuàng)空間建設，在政策宣介、法律咨詢、場地和融資、用工和社保等領域提供更好更優(yōu)服務。推進政府職責優(yōu)化配置和統(tǒng)籌整合，減少部門職能交叉，理順職責關系，解決制度“碎片化”問題。同時，要推進流程優(yōu)化再造。政府所有事項都要有規(guī)范的標準，程序上簡約、管理上精細、時限上明確，推動政府運轉流暢高效，決不可久議不決、久拖不辦。提高“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”的成效。打通“信息孤島和“數(shù)據(jù)煙囪”，實現(xiàn)各部門、各層級數(shù)據(jù)信息互聯(lián)互通、充分共享，最大程度地便民利民。打造政務服務“一張網(wǎng)”，盡快實現(xiàn)各類服務事項預約、申報、辦理、查詢等全流程網(wǎng)上運行。把實體政務大廳、網(wǎng)上政務平臺、移動客戶端、自助終端、服務熱線結合起來，實行線上線下一體化運行。

【參考文獻】

[1] 該部分資料來源于市編辦、政務服務中心等單位，特此鳴謝.

[2] 盧曉蕊.河南省深化“放管服”改革的實踐與思考[J].行政科學論壇，2016.11.

[3] 馬懷德：行政審批制度改革的成效、問題與建議[J].國家行政學院學報，2016.3.

【作者簡介】

錢格祥，男，法學碩士，中共鄂爾多斯市委黨校法學教研部副主任，講師，研究方向：法學.