高校公用房管理現(xiàn)狀及騰退機(jī)制研究

杜 驍， 袁藝青， 李 玲， 楊馨緣

（上海交通大學(xué)a.資產(chǎn)管理與實(shí)驗(yàn)室處；b.高等教育研究院，上海200240）

0 引 言

我國(guó)高等教育的發(fā)展正迅速?gòu)暮蟠蟊娀A段向普及化階段邁進(jìn)［1］。近5年時(shí)間里，國(guó)內(nèi)高校無(wú)論是師資規(guī)模、招生規(guī)模還是在校生規(guī)模均保持穩(wěn)步增長(zhǎng)（見圖1），教育結(jié)構(gòu)也逐漸發(fā)生變化，研究生教育呈現(xiàn)出高速發(fā)展態(tài)勢(shì)。

隨著高等教育持續(xù)發(fā)展，高校房產(chǎn)資源的規(guī)模也在不斷擴(kuò)大。近5年我國(guó)普通高校每年新增的校舍面積均在2 000萬(wàn)m2以上，正在施工的校舍面積也在逐年增加。與此同時(shí)，不僅學(xué)校自有產(chǎn)權(quán)的校舍規(guī)模持續(xù)增長(zhǎng)，非學(xué)校產(chǎn)權(quán)中獨(dú)立使用的校舍面積也不斷擴(kuò)大（見表1），一定程度上反映出了高校自有的房產(chǎn)資源不能完全滿足其需要，發(fā)展仍需借助“外力”。

圖1 招生及在校生規(guī)模情況［2-3］

表1 2015～2019年高等院校校舍情況［4］ （萬(wàn)m2）

公用房是高校在辦學(xué)過(guò)程中開展各類教學(xué)和科研活動(dòng)的重要基礎(chǔ)保障，也是發(fā)揮高校人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、服務(wù)社會(huì)三大基本職能的必備條件之一［5-7］。本文通過(guò)分析高校公用房管理的現(xiàn)狀，探索公用房騰退機(jī)制，以期為優(yōu)化高校房產(chǎn)資源配置，提高房屋使用效率提供借鑒。

1 高校公用房的定義

高校公用房是指房屋產(chǎn)權(quán)或使用權(quán)屬于高校的非居住類房屋，根據(jù)使用主體的不同可分為四類，分別是校黨政機(jī)關(guān)用房，學(xué)院（系）、直屬單位用房，科研周轉(zhuǎn)用房，公共服務(wù)用房和商業(yè)／企業(yè)用房（詳見表2）。作為高校房產(chǎn)資源中體量最大、管理最復(fù)雜、與教學(xué)科研根本任務(wù)關(guān)系最密切的一種房屋類型，公用房的使用效益已經(jīng)成為衡量高校辦學(xué)效益及資產(chǎn)管理水平的重要指標(biāo)之一［8］。

表2 高校公用房的類型及定義

2 高校公用房管理現(xiàn)狀

公用房屬于高校公共資源中的一種，具有公共性及稀缺性［9］。公共性意味著對(duì)公用房資源的無(wú)限需求，而稀缺性決定了用房需求難以全部滿足。近年來(lái)，隨著高等教育快速發(fā)展，高校公用房供需矛盾日漸凸顯，許多高校圍繞“分類管理”“定額配置”等方面進(jìn)行了不同程度的探索和實(shí)踐，取得了一定的成效，但仍普遍存在公用房資源緊張、缺乏有效的資源配置手段和監(jiān)督機(jī)制等問(wèn)題［10-11］。

（1）有限供給，無(wú)限需求。我國(guó)高校當(dāng)前處于一個(gè)高速發(fā)展的階段，學(xué)科不斷發(fā)展，人員規(guī)模不斷擴(kuò)大，對(duì)于公用房資源的需求也在逐步提升。無(wú)論是開展教學(xué)實(shí)驗(yàn)、建設(shè)實(shí)驗(yàn)基地、申請(qǐng)基金項(xiàng)目，還是引進(jìn)人才、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)化，都離不開公用房資源的支持。在資源有限的情況下，各高校紛紛采取措施增加公用房總量，但無(wú)論是新建樓宇還是通過(guò)租借、合作等方式尋求場(chǎng)地，資源增加都極為有限且具有明顯的滯后性，僅靠總量的增加將難以滿足發(fā)展的需要。資源總量有限，供需矛盾日益突出，一定程度上導(dǎo)致了高校公用房屋管理的困境。

（2）缺乏規(guī)劃，貧富不均。高校各學(xué)科處于不斷發(fā)展變化的過(guò)程中，新學(xué)科的成立、學(xué)科內(nèi)部的調(diào)整等多個(gè)方面都會(huì)帶來(lái)用房問(wèn)題。很多高校由于對(duì)公用房缺乏全局性的統(tǒng)一規(guī)劃，用房布局不合理，導(dǎo)致有些學(xué)科處于快速發(fā)展階段，卻因?yàn)榉课葙Y源難以及時(shí)配置到位，影響了發(fā)展進(jìn)程［12-13］。

在公用房的實(shí)際使用中，“貧富不均”現(xiàn)象也普遍存在。①由于用房分配使用是一個(gè)長(zhǎng)期持續(xù)的過(guò)程，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維的分配方式通常是由各二級(jí)單位向?qū)W校提出申請(qǐng)，由房產(chǎn)管理的職能部門在有限的公用房資源中進(jìn)行周轉(zhuǎn)調(diào)整，無(wú)償分配給各單位長(zhǎng)久使用，缺乏一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的分配機(jī)制，但其分配的結(jié)果延續(xù)至今。②雖然現(xiàn)階段許多高校都已制定了公用房管理辦法及用房面積標(biāo)準(zhǔn)，但管理改革涉及范圍廣、情況復(fù)雜，制度往往難于落到實(shí)處，即使在已經(jīng)建立定額核算標(biāo)準(zhǔn)的高校，仍存在不按照標(biāo)準(zhǔn)配置用房的情況，分配面積超過(guò)應(yīng)該使用的面積，造成資源浪費(fèi)［14-15］。

（3）效率低下，流動(dòng)困難。在傳統(tǒng)的公用房管理模式中，用房申請(qǐng)一般由二級(jí)單位向?qū)W校提出，經(jīng)過(guò)學(xué)校討論審核后將房屋資源無(wú)償分配給二級(jí)單位使用。公用房一旦分配到二級(jí)單位，各單位就會(huì)將其視為“私有財(cái)產(chǎn)”，即使發(fā)生學(xué)科內(nèi)部調(diào)整、項(xiàng)目結(jié)束、師生規(guī)模減少等情況，二級(jí)單位也不會(huì)主動(dòng)將房屋資源交還學(xué)校。當(dāng)出現(xiàn)新增的用房需求時(shí)，即使內(nèi)部存在閑置房源，二級(jí)單位也不會(huì)自行解決，而是將用房需求的壓力傳遞給學(xué)校。與此同時(shí)，部分教學(xué)實(shí)驗(yàn)室課時(shí)量小、空置時(shí)間長(zhǎng)，會(huì)議室、多媒體教室等用房實(shí)際使用頻率不高，私自對(duì)外出租出借等情況也多有發(fā)生，這樣使得公用房資源更加緊張，整體使用結(jié)構(gòu)愈加不合理［16］。每當(dāng)學(xué)校引進(jìn)人才或進(jìn)行學(xué)科重組亟需調(diào)整公用房時(shí)，各用房單位之間的調(diào)配困難重重，房產(chǎn)資源有效流動(dòng)的難度非常大，極大影響了教學(xué)科研等中心工作的順利開展。

此外，公用房無(wú)償使用的傳統(tǒng)管理模式在高校教職工思想方面形成了公用房“終身使用”“占有即所有”“多多益善”等觀念，部分教師出國(guó)、離職、退休后仍不交還房屋，依然長(zhǎng)期占用，甚至閑置不用。由于沒(méi)有建立有效的騰退機(jī)制，學(xué)校要收回占用房屋的難度極大，無(wú)法對(duì)房屋資源進(jìn)行二次分配。這些占用現(xiàn)象直接影響到公用房的合理周轉(zhuǎn)，大大降低了公用房資源的流動(dòng)性。

由于新增用房有限、現(xiàn)有用房使用效率低下，房屋資源占用難以騰退，在高校公用房改革的進(jìn)程中，除擴(kuò)展資源總量、強(qiáng)化規(guī)劃分配外，亟需建立科學(xué)有效的公用房騰退機(jī)制，在解決不合理占用問(wèn)題、增加可調(diào)配用房的同時(shí)，進(jìn)一步強(qiáng)化資源配置，促進(jìn)公用房的持續(xù)循環(huán)使用。

3 高校公用房騰退機(jī)制的探索

高校公用房騰退研究的核心問(wèn)題是哪些需要騰退、由誰(shuí)騰退、如何騰退，本文從騰退的情況分類、實(shí)施主體和策略選擇三個(gè)方面，對(duì)高校公用房的騰退機(jī)制進(jìn)行了探索。

3.1 騰退的情況分類

高校需要騰退的公用房根據(jù)騰退原因的不同可分為以下3類：

（1）學(xué)校決議騰退的公用房。學(xué)校決議騰退的公用房主要有三種情況，①根據(jù)學(xué)校規(guī)劃需要騰退的公用房。此類用房是指由于學(xué)科調(diào)整、戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移等學(xué)校層面的用房規(guī)劃而進(jìn)行調(diào)整的公用房，由于高校各學(xué)科無(wú)論發(fā)展快慢均在發(fā)展過(guò)程中，故一般騰退后另行安置的多、直接做減量的少。②根據(jù)學(xué)校大修計(jì)劃需要騰退或臨時(shí)騰退的公用房。此類用房是指根據(jù)高校年度大修計(jì)劃開展樓宇大修時(shí)，需要騰退的公用房。在公用房資源流動(dòng)相對(duì)緩慢的現(xiàn)狀下，樓宇大修是高校公用房調(diào)整難得的“窗口期”，有些用房單位在樓宇大修期間遷出進(jìn)行臨時(shí)安置或自行解決用房，大修完成后回遷，有些用房單位遷出后就不再進(jìn)行安置，大修完成也不再回遷。③出租出借協(xié)議到期不再續(xù)租的公用房。出租出借用房是指學(xué)校依照規(guī)定程序出租出借給校外企業(yè)使用的公用房。隨著高校公用房資源愈趨緊張，出租出借管理的規(guī)范程度越來(lái)越高，此類用房的總量會(huì)越來(lái)越少。

（2）政府部門要求騰退的公用房。根據(jù)政府部門要求騰退的公用房是指由于政府部門規(guī)劃、建設(shè)等需求，要求高校配合騰退的公用房。該類騰退用房往往與土地征用相伴，政府往往會(huì)通過(guò)房屋與土地置換、貨幣補(bǔ)償或兩者結(jié)合的形式對(duì)高校進(jìn)行補(bǔ)償。

（3）違規(guī)占用或違反學(xué)校規(guī)定需要收回的公用房。違規(guī)占用或違反學(xué)校規(guī)定需要收回的公用房是指單位或個(gè)人違規(guī)占用學(xué)校房屋或違反學(xué)校用房管理政策、協(xié)議，學(xué)校決定收回使用權(quán)的房屋。

由合適的騰退主體采取一定的騰退策略對(duì)以上三類公用房進(jìn)行騰退，將會(huì)有效增加高?？烧{(diào)配的公用房資源，從而一定程度上緩解公用房供需矛盾，增加公用房的流動(dòng)性。

3.2 騰退的實(shí)施主體

由于騰退工作的復(fù)雜性、敏感性、特殊性，騰退的實(shí)施不應(yīng)僅是某個(gè)單位單獨(dú)進(jìn)行，而是要由一個(gè)單位作為實(shí)施主體牽頭，學(xué)校資產(chǎn)管理、安全保衛(wèi)、后勤管理等各職能部門協(xié)同推進(jìn)（見圖2）。

圖2 騰退的實(shí)施主體

公用房的實(shí)際使用管理單位應(yīng)是騰退的實(shí)施主體，不同類型公用房騰退實(shí)施的主體有所不同。對(duì)于學(xué)校管理的公用房，學(xué)校的資產(chǎn)管理部門作為騰退的實(shí)施主體；對(duì)于學(xué)校委托二級(jí)單位管理的公用房，各二級(jí)單位作為騰退的實(shí)施主體；對(duì)于出租出借的公用房，房屋的使用管理單位作為騰退的實(shí)施主體；校內(nèi)人員違規(guī)占用的公用房，由該人員所在的校內(nèi)二級(jí)單位作為騰退的實(shí)施主體。

3.3 騰退的策略選擇

戰(zhàn)略鐘模型是由克里夫-鮑曼根據(jù)20世紀(jì)80年代初美國(guó)哈佛大學(xué)教授波特提出的3種“基本競(jìng)爭(zhēng)戰(zhàn)略”進(jìn)行了綜合提出的?！皯?zhàn)略鐘”是分析企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)戰(zhàn)略選擇的一種工具，這種模型為企業(yè)的管理人員和咨詢顧問(wèn)提供了思考競(jìng)爭(zhēng)戰(zhàn)略和取得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的方法。將公用房騰退的難度和價(jià)值綜合進(jìn)行考慮，可以構(gòu)建出騰退的戰(zhàn)略鐘模型（見圖3），用于表示騰退的不同策略類型。

圖3 公用房騰退的戰(zhàn)略鐘模型

如圖3公用房騰退的戰(zhàn)略鐘模型所示，4點(diǎn)與8點(diǎn)連成的縱坐標(biāo)是表示騰退難度高低的分界線，縱坐標(biāo)右方表示高于一般的騰退難度，縱坐標(biāo)左方表示低于一般的騰退難度；6點(diǎn)處表示最高騰退難度，2點(diǎn)處表示最低騰退難度；自2點(diǎn)處向6點(diǎn)處順時(shí)針?lè)较蚣白?點(diǎn)處向6點(diǎn)處逆時(shí)針?lè)较虮硎掘v退難度逐步增高；相反，自6點(diǎn)處向2點(diǎn)處逆時(shí)針?lè)较蚣白?點(diǎn)處向2點(diǎn)處順時(shí)針?lè)较虮硎掘v退難度逐步降低。

2點(diǎn)與6點(diǎn)連成的橫坐標(biāo)表示騰退價(jià)值高低的分界線，橫坐標(biāo)上方表示高于一般的騰退價(jià)值，橫坐標(biāo)下方表示低于一般的騰退價(jià)值，4點(diǎn)處表示最高騰退價(jià)值，8點(diǎn)處表示最低騰退價(jià)值；自8點(diǎn)處向4點(diǎn)處順時(shí)針?lè)较蚣白?點(diǎn)處向4點(diǎn)處逆時(shí)針?lè)较虮硎掘v退價(jià)值逐步增加；相反，自4點(diǎn)處向8點(diǎn)處逆時(shí)針?lè)较蚣白?點(diǎn)處向8點(diǎn)處順時(shí)針?lè)较虮硎掘v退價(jià)值逐步減少。

推進(jìn)騰退工作，就必須選擇合適的騰退策略，逐步擴(kuò)充公用房資源，形成良性循環(huán)?；诠梅框v退戰(zhàn)略鐘模型，結(jié)合實(shí)際騰退工作，可選擇以下策略：

（1）低難度策略。圖3中的途徑1、途徑2，低難度策略關(guān)注的是公用房騰退的難度，這類公用房雖然騰退價(jià)值不高，但是其騰退難度也低，即使騰退后不能解決一些迫在眉睫的問(wèn)題或?qū)W(xué)校公用房的資源配置產(chǎn)生重大影響，但增加了高?？烧{(diào)控的公用房資源，從而為重要用房問(wèn)題的解決和資源的統(tǒng)籌配置提供更多可能性，該種策略可作為開展騰退工作的長(zhǎng)期策略持續(xù)推進(jìn)。

（2）混合策略。圖3中的途徑3，混合策略同時(shí)關(guān)注公用房的騰退價(jià)值和騰退難度，這類公用房騰退的意義重大，在付出較低騰退成本的同時(shí)，有著較高的騰退價(jià)值，完成騰退會(huì)對(duì)學(xué)校規(guī)劃、整體工作、重要事項(xiàng)的推進(jìn)等方面有著重要意義，回報(bào)巨大，應(yīng)作為第一優(yōu)先級(jí)重點(diǎn)推進(jìn)。

（3）差異化策略。圖3中途徑4、途徑5，差異化策略關(guān)注的是公用房騰退的價(jià)值，這類公用房有著較高騰退價(jià)值的同時(shí)，也有著較高的騰退難度，需要根據(jù)學(xué)校規(guī)劃及實(shí)際情況綜合進(jìn)行判斷，若不能根據(jù)其騰退價(jià)值和難度作出準(zhǔn)確判斷，那么采取該策略將得不償失。該種策略選擇時(shí)應(yīng)重點(diǎn)研判，并集體進(jìn)行決策。

公用房騰退的戰(zhàn)略鐘模型中，途徑6、途徑7、途徑8針對(duì)的是騰退難度相對(duì)較高、但騰退價(jià)值相對(duì)較低的公用房，如非學(xué)校規(guī)劃或特殊要求，不建議對(duì)這類公用房進(jìn)行騰退。

4 結(jié) 語(yǔ)

高校公用房產(chǎn)資源是國(guó)有資產(chǎn)的重要組成部分，是教學(xué)科研、人才培養(yǎng)和服務(wù)社會(huì)的資源保障。結(jié)合實(shí)際工作，運(yùn)用戰(zhàn)略鐘模型進(jìn)行分析，建立科學(xué)合理的公用房騰退機(jī)制，明確騰退實(shí)施主體，擇優(yōu)選擇騰退策略，從而提高公用房的使用效率，加快公用房資源的流動(dòng)性，緩解資源供需矛盾，加強(qiáng)公用房合理配置及規(guī)范使用，為進(jìn)一步深化高校公用房管理體制改革提供借鑒。