國(guó)土空間規(guī)劃立法的邏輯路徑與基本問題

王洋子

【摘要】國(guó)土空間規(guī)劃過程有著較為重要的法治意義，因而要針對(duì)其進(jìn)行有效的立法，但是目前國(guó)內(nèi)的法律體系當(dāng)中，對(duì)于具體的一些邏輯路徑規(guī)劃沒有能夠充分理清，針對(duì)這一問題需要強(qiáng)化相關(guān)工作內(nèi)容。

【關(guān)鍵詞】空間規(guī)劃;立法問題;邏輯路徑

1、前言

國(guó)土空間規(guī)劃工作需要強(qiáng)化立法相關(guān)工作才能夠確保后續(xù)運(yùn)行的過程中可以充分合理規(guī)范，針對(duì)這一情況文章分析了立法工作中的邏輯路徑，并分析了一些基本問題。

2、相關(guān)背景

國(guó)土空間規(guī)劃立法是中國(guó)空間規(guī)劃制度和體系發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物。自十八大以及十八屆三中、四中、五中全會(huì)接連強(qiáng)調(diào)生態(tài)文明建設(shè)以來，空間規(guī)劃體系作為生態(tài)文明制度體系的重要組成部分在中央文件中逐步完善。2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》首次提出要“建立空間規(guī)劃體系，劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)開發(fā)管制邊界，落實(shí)用途管制”。2015年發(fā)布的《生態(tài)文明體制改革總體方案》則要求，要構(gòu)建“以空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，以用途管制為主要手段的國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)制度”，構(gòu)建“以空間治理和空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化為主要內(nèi)容，全國(guó)統(tǒng)一、相互銜接、分級(jí)管理的空間規(guī)劃體系”。中央政策演進(jìn)的同時(shí)，實(shí)踐中自2014年陸續(xù)開展的市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)與省級(jí)空間規(guī)劃試點(diǎn)也取得初步成效?，F(xiàn)行法律法規(guī)體系下，作為合一主要對(duì)象的土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等都有相應(yīng)國(guó)家法律支撐，也亟需對(duì)合一后的空間規(guī)劃進(jìn)行立法。2018年3月中共中央印發(fā)的《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》將現(xiàn)行分散在各部門的規(guī)劃職能一并整合到重新組建的自然資源部，一方面為規(guī)劃?rùn)?quán)的統(tǒng)一行使提供了前提，另一方面也為統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃立法奠定了組織和制度基礎(chǔ)。

3、空間規(guī)劃的問題

我國(guó)現(xiàn)行空間性規(guī)劃主要包括主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境規(guī)劃和基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃。

3.1功能定位不同

主體功能區(qū)規(guī)劃是戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性、約束性規(guī)劃，是其他規(guī)劃在空間開發(fā)和布局方面的基本依據(jù)，主要目的是“確定主體功能定位，明確開發(fā)方向，控制開發(fā)強(qiáng)度，規(guī)范開發(fā)秩序，完善開發(fā)政策，逐步形成人口、經(jīng)濟(jì)、資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的空間開發(fā)格局”。土地利用規(guī)劃是以明確土地用途為核心，合理安排土地資源使用的規(guī)劃，主要目標(biāo)是耕地保護(hù)、用地平衡和生態(tài)保護(hù)等。城鄉(xiāng)規(guī)劃是從建設(shè)角度對(duì)城鄉(xiāng)空間進(jìn)行合理布局的規(guī)劃，主要目標(biāo)是調(diào)控建設(shè)用地需求。生態(tài)環(huán)境規(guī)劃是為了確保經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境相協(xié)調(diào)而對(duì)各種自然資源使用活動(dòng)進(jìn)行調(diào)整的規(guī)劃，主要目標(biāo)是加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)。基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃是對(duì)公路、鐵路、航道、港口等基礎(chǔ)設(shè)施布局和建設(shè)進(jìn)行調(diào)整或安排的規(guī)劃，主要目標(biāo)是基礎(chǔ)設(shè)施有序建設(shè)，基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃一般應(yīng)納入城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃。

3.2法律依據(jù)不同。

目前主體功能區(qū)規(guī)劃的編制和實(shí)施沒有明確的法律依據(jù)，政策上的主要依據(jù)是國(guó)務(wù)院《關(guān)于編制全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃的意見》（國(guó)發(fā)〔2007〕21號(hào)）。其他規(guī)劃均有相應(yīng)法律依據(jù)，其中國(guó)土資源規(guī)劃的法律依據(jù)有《土地管理法》《森林法》《草原法》《水法》《礦產(chǎn)資源法》等;城鄉(xiāng)規(guī)劃有專門的法律依據(jù)即《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》;生態(tài)環(huán)境規(guī)劃的法律依據(jù)有《環(huán)境保護(hù)法》《水土保持法》《防沙治沙法》《地質(zhì)災(zāi)害防治條例》等;基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃的法律依據(jù)有《公路法》《鐵路法》《港口法》《電力法》《航道法》《石油天然氣管道保護(hù)法》等。在上述法律規(guī)定中，城鄉(xiāng)規(guī)劃的法制化進(jìn)程起步較早，成熟度高，體系較為完整。其他規(guī)劃雖有明確法律依據(jù)，但規(guī)劃的法制化程度不高，規(guī)劃編制、實(shí)施和監(jiān)督等環(huán)節(jié)缺乏更為具體的法律規(guī)定。

4、規(guī)劃要點(diǎn)

規(guī)劃要點(diǎn)包括：理清自然資源總量及空間分布情況，做實(shí)“一張表”;制定全市空間發(fā)展戰(zhàn)略與目標(biāo)，合理劃定主導(dǎo)功能分區(qū)，科學(xué)劃定三條控制線并明確管控機(jī)制，繪好“一張圖”;梳理區(qū)域重大基礎(chǔ)設(shè)施軸線空間資源分布，梳理重點(diǎn)平臺(tái)建設(shè)，算好“一本賬”;圍繞產(chǎn)業(yè)、生態(tài)等多個(gè)領(lǐng)域的保障機(jī)制，構(gòu)建規(guī)劃考核機(jī)制和傳導(dǎo)機(jī)制，完善“一機(jī)制”。規(guī)劃建設(shè)應(yīng)重視歷史文化保護(hù)，不能夠急功近利，不能夠大拆大建，將地方特色全面突出，保證人居環(huán)境得到良好改善，注重文化傳承、文化延續(xù)，讓城市留下記憶，讓人們能夠更好地記住鄉(xiāng)愁。通過明確市域生態(tài)與農(nóng)業(yè)空間規(guī)模底線和城鎮(zhèn)空間規(guī)模極限，從土地資源、水資源、環(huán)境質(zhì)量，在建設(shè)開發(fā)高、中、低適宜區(qū)基礎(chǔ)上，依次扣除生態(tài)保護(hù)紅線、生態(tài)極重要區(qū)、連片優(yōu)質(zhì)耕地，以及難以滿足城鎮(zhèn)建設(shè)的細(xì)碎地塊，同時(shí)考慮耕地保有量指標(biāo)，分析建設(shè)開發(fā)極限規(guī)模、剩余可用空間規(guī)模、利用現(xiàn)狀及空間分布特征。承載力的概念經(jīng)歷了從物理學(xué)到生態(tài)學(xué)再到社會(huì)學(xué)的演變。承載力首先是一個(gè)工程力學(xué)概念，用以表達(dá)承載體與被承載體之間的物理作用。隨后承載力概念被引入生態(tài)學(xué)領(lǐng)域，1921年，帕克和伯吉斯將其定義為“滿足一定資源環(huán)境條件下，某類生物能夠存活的最大數(shù)量。隨著研究深化，承載力在社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域被廣泛應(yīng)用于表達(dá)人類活動(dòng)與自然系統(tǒng)作用關(guān)系。例如，聯(lián)合國(guó)教科文組織將其定義為，在可預(yù)見時(shí)期內(nèi)，利用國(guó)家或地區(qū)的能源和其他自然資源以及智力、技術(shù)等條件，在保證符合其社會(huì)文化準(zhǔn)則的物質(zhì)生活水平下所能持續(xù)供養(yǎng)的人口數(shù)量。國(guó)內(nèi)學(xué)者大多將其定義為，一定時(shí)期和一定區(qū)域范圍內(nèi)，在維持資源結(jié)構(gòu)符合可持續(xù)發(fā)展需要，環(huán)境功能仍具有維持其穩(wěn)態(tài)效應(yīng)能力條件下，資源環(huán)境系統(tǒng)所能承受人類各種社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的能力。社會(huì)系統(tǒng)的開放性、動(dòng)態(tài)性與復(fù)雜性引發(fā)承載力理論問題的廣泛爭(zhēng)議。顯然，在一個(gè)開放的社會(huì)系統(tǒng)中，首先，人口的跨區(qū)域遷徙決定了人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的流動(dòng)性，同時(shí)，大部分資源要素和一部分環(huán)境要素也是跨區(qū)域流動(dòng)的;其次，人類社會(huì)對(duì)資源環(huán)境系統(tǒng)的需求標(biāo)準(zhǔn)、開發(fā)與利用的技術(shù)水平，都隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而動(dòng)態(tài)變化;再次，人類社會(huì)系統(tǒng)與資源環(huán)境系統(tǒng)的作用與反饋、適應(yīng)與調(diào)整，形成了二者之間的復(fù)雜性、層級(jí)性、非線性關(guān)系。上述社會(huì)系統(tǒng)3種特征決定了資源環(huán)境承載力存在與否、是否可知、能否測(cè)度等“存在性”“可知性”“可度性”的基本理論問題爭(zhēng)議。例如，有學(xué)者認(rèn)為“城市的資源環(huán)境承載力就是一個(gè)偽命題”。即使假設(shè)資源環(huán)境承載力是存在的，面對(duì)高度復(fù)雜的人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)系統(tǒng)，其“可度性”也存在較大的挑戰(zhàn)。

結(jié)語：

國(guó)土空間規(guī)劃工作必然是建立在法律基礎(chǔ)上的，實(shí)際開展相關(guān)工作的過程中，必須要充分做好國(guó)土空間規(guī)劃相關(guān)工作內(nèi)容，確保土地利用率能夠不斷得到提升，文章就此分析相關(guān)內(nèi)容。

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