國土空間布局優(yōu)化

【摘要】隨著當(dāng)前土地資源縮緊、環(huán)境壓力加劇等一系列問題的出現(xiàn)，單一的增量發(fā)展模式和規(guī)劃方法正在得到反思。在生態(tài)文明建設(shè)背景下，發(fā)達(dá)地區(qū)土地利用模式出現(xiàn)了從增量擴(kuò)張向存量用地減量化的新趨勢，欠發(fā)達(dá)的中西部地區(qū)也面臨著城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量框定，增量指標(biāo)有限而不得不面向存量空間要指標(biāo)的現(xiàn)實(shí)情況，存量建設(shè)用地減量華將成為一種新的常態(tài)。瀏陽市國土空間布局優(yōu)化試圖扭轉(zhuǎn)市域內(nèi)工業(yè)用地粗放和犧牲生態(tài)環(huán)境的發(fā)展模式，以花炮產(chǎn)業(yè)用地的減量為手段為城市發(fā)展騰挪必要的空間，為高質(zhì)量發(fā)展提供空間要素支撐，希望能夠?qū)π聲r代背景下其他類似城市的規(guī)劃編制和減量化工作提供參考。

【關(guān)鍵詞】花炮產(chǎn)業(yè);存量建設(shè)用地;減量;瀏陽市

1、引言

面對資源約束趨緊、生態(tài)環(huán)境惡化、空間開發(fā)失序等制約我國社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)困境，國家層面自十八大以來就提出了全面推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重大戰(zhàn)略部署，將國土空間優(yōu)化作為實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)的首要任務(wù)和根本途徑。如何從生態(tài)文明視角出發(fā)，以生態(tài)文明理念指導(dǎo)國土空間開發(fā)布局優(yōu)化的實(shí)踐操作，統(tǒng)籌布局城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間，劃定空間開發(fā)底線，形成人口、資源與環(huán)境相協(xié)調(diào)，社會、經(jīng)濟(jì)與生態(tài)相統(tǒng)一的國土空間開發(fā)布局，成為當(dāng)下國土空間總體規(guī)劃面臨的關(guān)鍵問題之一。

2、減量規(guī)劃是高質(zhì)量發(fā)展階段的必然選擇

2.1從增量規(guī)劃到存量與減量規(guī)劃的轉(zhuǎn)型

增量規(guī)劃作為快速城鎮(zhèn)化時期發(fā)展的重要途徑，曾經(jīng)有效地解決了城鎮(zhèn)化發(fā)展初期的諸多矛盾與發(fā)展障礙，但是，隨著土地資源縮緊、環(huán)境壓力加劇等問題的出現(xiàn)，單一的增量發(fā)展模式和規(guī)劃方法正在得到反思。在此背景下，北京、上海、深圳等發(fā)達(dá)地區(qū)，相繼開展存量規(guī)劃和減量規(guī)劃的研究和實(shí)踐，通過落實(shí)人口規(guī)模、建設(shè)規(guī)模雙控，倒逼發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、城市功能優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)城市發(fā)展目標(biāo)之間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一[1]。這也成為當(dāng)前擴(kuò)張過度地區(qū)城市規(guī)劃的重要導(dǎo)向之一，隨著城鎮(zhèn)化推進(jìn)與資源約束的不斷作用，越來越多的城市將迎來這種發(fā)展與規(guī)劃的轉(zhuǎn)型與變革。

2.2鄉(xiāng)村地區(qū)成為落實(shí)減量的重點(diǎn)地區(qū)

在城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量框定的前提條件下，有建設(shè)用地的新增必然有更多的存量建設(shè)用地實(shí)現(xiàn)拆除， 通過增減掛鉤， 拆建比控制等方法達(dá)到減量目的。這意味著減量態(tài)勢下會有更多的規(guī)劃實(shí)施進(jìn)入以存量用地拆除和利用為主的階段。一般而言，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)是建設(shè)用地增量的主要地區(qū)，而鄉(xiāng)村地區(qū)是挖掘存量、落實(shí)減量的重點(diǎn)地區(qū)，區(qū)域內(nèi)實(shí)施多拆少建、多減少占。

減量化工作主要是針對鄉(xiāng)村地區(qū)的工礦用地和宅基地，但是由于多年來對農(nóng)村宅基地超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)和一戶多宅的清理，當(dāng)前對宅基地的減量化已經(jīng)非常困難，因此集建區(qū)外的工礦用地成為被減量化的對象[2]。

3、瀏陽市工業(yè)空間減量規(guī)劃實(shí)踐

3.1瀏陽市工業(yè)發(fā)展概況

瀏陽市，地處湘贛邊界，湖南東部偏北，是省會長沙副中心城市，市域面積4997平方千米。2019年，瀏陽市實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值1408.8億元，其中第二產(chǎn)業(yè)增加值716.3億元。初步形成了以電子信息、生物醫(yī)藥、智能裝備制造為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，以健康食品、再制造、花炮產(chǎn)業(yè)為特色產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)格局。

3.2瀏陽市工業(yè)空間布局

瀏陽市工業(yè)發(fā)展全面開花，國家級瀏陽經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)內(nèi)主要布局電子信息、生物醫(yī)藥、智能裝備制造、再制造等高端產(chǎn)業(yè)，古港、鎮(zhèn)頭、大瑤等重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工業(yè)集中區(qū)則布局健康食品、竹木制品加工、環(huán)保建材等依附周邊地區(qū)農(nóng)業(yè)資源的相關(guān)產(chǎn)業(yè)。花炮企業(yè)由于其行業(yè)的特殊性，其空間布局主要位于城鎮(zhèn)空間以外的生態(tài)空間或農(nóng)業(yè)空間。

3.3鎖定減量對象

一方面，根據(jù)瀏陽市三調(diào)初步成果數(shù)據(jù)，瀏陽市域現(xiàn)狀工業(yè)用地面積約99.85平方公里，花炮企業(yè)用地面積約 56.94平方公里，占工業(yè)用地面積的57%;瀏陽市鞭炮煙花產(chǎn)業(yè)發(fā)展中心統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2018年市內(nèi)共有花炮企業(yè)557家，生產(chǎn)工區(qū)約813處，實(shí)現(xiàn)總產(chǎn)值246.4億元，占工業(yè)總產(chǎn)值的28.5%。57%的工業(yè)用地僅貢獻(xiàn)了28.5%的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出，用地利用方式粗放低效，是瀏陽市存量低效用地挖潛的主要對象。另一方面，受近年來城市化進(jìn)程加劇、國內(nèi)多省市禁放、安全和環(huán)保諸多因素的影響，花炮市場行情下行，花炮企業(yè)本身經(jīng)濟(jì)效益較差，部分低小散企業(yè)更是瀕臨倒閉。基于行業(yè)可持續(xù)發(fā)展的考慮，瀏陽市鞭炮煙花產(chǎn)業(yè)發(fā)展中心提出在未來若干年內(nèi)通過兼并重組、強(qiáng)制退出等方式，關(guān)閉退出和淘汰一批不具備安全、環(huán)保條件的生產(chǎn)企業(yè)，將花炮企業(yè)數(shù)量由557家縮減至300家左右，以此來實(shí)現(xiàn)花炮產(chǎn)業(yè)的集約高效發(fā)展。

瀏陽市的國土空間布局優(yōu)化的技術(shù)思路正是以工業(yè)用地尤其是花炮產(chǎn)業(yè)用地的減量為突破口，通過科學(xué)的對花炮產(chǎn)業(yè)用地做減法，引導(dǎo)其優(yōu)化布局，保護(hù)好城市的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，為城市的全面發(fā)展做加法[4]。

3.4確定減量基本思路和對策

3.4.1摸清底圖底數(shù)

結(jié)合三調(diào)數(shù)據(jù)，開展存量建設(shè)用地調(diào)查，對市域范圍內(nèi)的現(xiàn)狀花炮企業(yè)進(jìn)行摸底調(diào)查與實(shí)地走訪，摸清現(xiàn)有花炮企業(yè)規(guī)模、經(jīng)濟(jì)效益、企業(yè)經(jīng)營狀況、土地權(quán)利人意愿等相關(guān)數(shù)據(jù)，疊加三調(diào)現(xiàn)狀和遙感影像圖，建立花炮企業(yè)用地?cái)?shù)據(jù)庫。

3.4.2開展綜合評價

評價一：嚴(yán)格按照資源環(huán)境承載能力謀劃經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，切實(shí)將各類開發(fā)活動限制在資源環(huán)境承載能力之內(nèi)，評價基于瀏陽市國土空間規(guī)劃雙評價專題成果，精準(zhǔn)識別生態(tài)敏感區(qū)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適宜區(qū)內(nèi)的花炮企業(yè)，作為騰退與否的判定依據(jù)。

評價二：開展花炮企業(yè)用地自身綜合評價，工業(yè)空間的減量優(yōu)化需要進(jìn)一步對工業(yè)空間自身進(jìn)行綜合評估。建立企業(yè)綜合效益評估機(jī)制，根據(jù)花炮生產(chǎn)企業(yè)的安全生產(chǎn)狀況、質(zhì)量科技水平、標(biāo)準(zhǔn)化等級、機(jī)械化率、環(huán)境影響等不同情況評價企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境效益，精細(xì)化識別低效用地，尋找減量規(guī)劃的基本方向。將企業(yè)劃分為A、B、C三個類別，評價等級為C類的企業(yè)設(shè)定為優(yōu)先騰退目標(biāo)。

3.4.3識別沖突圖斑

精細(xì)化識別沖突圖斑，承接上位規(guī)劃關(guān)于實(shí)現(xiàn)管控要素剛性傳導(dǎo)的任務(wù)。從基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、自然保護(hù)地、飲用水源地等多個空間管控要素的維度識別沖突圖斑，作為判定花炮企業(yè)是否需要進(jìn)行剛性騰退的標(biāo)準(zhǔn)。通過GIS疊加計(jì)算需剛性騰退花炮企業(yè)用地5.59平方公里，其中涉及基本農(nóng)田1.24平方公里，涉及生態(tài)紅線0.59平方公里，涉及城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)3.7平方公里，涉及項(xiàng)目建設(shè)0.06平方公里。

同時，將線性基礎(chǔ)設(shè)施廊道及周邊一定范圍內(nèi)的用地與現(xiàn)狀花炮企業(yè)進(jìn)行圖斑疊加，識別沖突圖斑，作為判定花炮企業(yè)是否需要進(jìn)行彈性騰退的標(biāo)準(zhǔn)。鐵路、國省干道兩側(cè)300M范圍內(nèi)，有約10.58平方公里花炮企業(yè)用地需要騰退。

3.4.4引導(dǎo)用地減量

綜合雙評價專題、企業(yè)綜合效益評估臺賬和沖突圖斑，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位，明確鎮(zhèn)域城鄉(xiāng)建設(shè)用地減量規(guī)模，在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步優(yōu)化鎮(zhèn)域生態(tài)、生產(chǎn)、生活空間。

3.4.5制定騰退機(jī)制

（1）將減量納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績效考核。通過定總量、定規(guī)模、定比例、分階段的實(shí)施方式， 將建設(shè)用地減量任務(wù)分解到各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)， 作為績效考核的依據(jù)， 確保減量目標(biāo)的實(shí)施。

（2）明確近期實(shí)施計(jì)劃。通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級政府反復(fù)排摸、調(diào)查、分析、征詢意見等明確近期能實(shí)現(xiàn)減量的地塊，將實(shí)施性強(qiáng)的低效建設(shè)用地作為近期減量化目標(biāo)[3]。

（3）建立市場指標(biāo)交易機(jī)制。從發(fā)達(dá)地區(qū)減量化工作開展情況來看，減量化需要地方政府大量的資金投入，為了保證減量化工作可持續(xù)，必須通過吸收市場主體的力量提供資金推進(jìn)減量化工作。讓市場主體成為減量化的主要資金來源，并建立市場化的指標(biāo)交易機(jī)制。

結(jié)語：

瀏陽市國土空間布局優(yōu)化試圖扭轉(zhuǎn)市域內(nèi)花炮企業(yè)用地粗放利用資源和犧牲生態(tài)環(huán)境的工業(yè)發(fā)展模式，以花炮產(chǎn)業(yè)用地的減量為手段為城市發(fā)展騰挪必要的空間，為高質(zhì)量發(fā)展提供空間要素支撐。但減量化仍然是一個復(fù)雜的問題，其核心是土地利益的重新配置[2]，減量化勢必會改變原有的土地利益格局。本文僅從規(guī)劃編制角度梳理減量規(guī)劃的基本思路和對策，提出實(shí)施騰退的相關(guān)機(jī)制，未來將面臨對其實(shí)施的持續(xù)檢驗(yàn)，希望本文能夠?qū)π聲r代背景下其他類似城市的規(guī)劃編制和減量化工作提供參考。

參考文獻(xiàn)：

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[2]郭旭.發(fā)達(dá)地區(qū)存量建設(shè)用地減量化治理研究——一個新的空間治理分析框架.城市規(guī)劃，（2020）01-0052-11.

[3]張璐璐，仇昕曄，付航.上海市郊野單元規(guī)劃的實(shí)施矛盾分析及對策——以祝橋鎮(zhèn)為例.上海城市規(guī)劃，（2020）02-0122-06.

[4]王婧.基于綜合評估的工業(yè)空間減量規(guī)劃方法探索——以江蘇省儀征市為例.活力城鄉(xiāng)·美好人居——2019中國城市規(guī)劃年會論文集[C].2019

作者簡介：

胡克維（1984-），男，漢族，湖南長沙，本科，工程師，主要從事城鄉(xiāng)規(guī)劃工作。