新型城鎮(zhèn)化背景下耕地保護(hù)問題及對(duì)策建議

羅燕

【摘要】隨著我國城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，城市建設(shè)用地逐年增加，使得城市不斷向外圍發(fā)展，難免會(huì)占用耕地，威脅國家糧食安全。城鎮(zhèn)化發(fā)展與耕地面積保護(hù)兩者是矛盾對(duì)立的。為了有效地解決問題，有必要明確我國耕地保護(hù)現(xiàn)狀，提出相應(yīng)的對(duì)策。

【關(guān)鍵詞】城鎮(zhèn)化;耕地保護(hù);問題;對(duì)策

常言道“手中有糧，心中不慌”，自古以來糧食都是人民群眾安家立命的根本保障，而保障糧食生產(chǎn)，首當(dāng)其沖的是要加強(qiáng)對(duì)有限耕地的保護(hù)工作。耕地保護(hù)工作是關(guān)乎全中國十幾億人民吃飯問題的大事，必須高度重視耕地保護(hù)，著力加強(qiáng)耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)，牢牢守住耕地紅線，才能保護(hù)廣大人民群眾不會(huì)餓肚子，才能保證社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程的日益前進(jìn)。而在社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)高速發(fā)展的今天，伴隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷深入，進(jìn)一步加強(qiáng)耕地保護(hù)改進(jìn)占補(bǔ)平衡，具有現(xiàn)實(shí)意義。

1、我國耕地保護(hù)的現(xiàn)狀

目前，我國耕地保護(hù)仍存在一些問題。第一，地方政府耕地保護(hù)意識(shí)較為薄弱，認(rèn)為只要將經(jīng)濟(jì)發(fā)展好，就沒有必要重視耕地保護(hù)，甚至擅自將耕地使用權(quán)轉(zhuǎn)賣給一些企業(yè)（對(duì)周邊環(huán)境能造成污染），使得耕地面積逐漸減少。第二，現(xiàn)行耕地保護(hù)制度不健全，懲處措施不明確，使得部分地區(qū)出現(xiàn)耕地被隨意占用、蓋房等現(xiàn)象。第三，近年來，我國新增人口逐漸增多，耕地土地面積卻逐年減少，使得耕地面積的減少與人口的增多形成矛盾，導(dǎo)致耕地面積緊缺。

2、實(shí)施耕地保護(hù)的具體政策建議

2.1嚴(yán)管嚴(yán)控建設(shè)占用耕地

（1）強(qiáng)化土地規(guī)劃源頭管控。堅(jiān)守底盤，堅(jiān)持底線，從嚴(yán)控制建設(shè)用地規(guī)模和建設(shè)占用耕地，科學(xué)編制國土空間規(guī)劃，合理劃分國土空間管制分區(qū)，劃定生態(tài)保護(hù)、永久基本農(nóng)田和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界“三條紅線”。嚴(yán)禁以各類名義對(duì)農(nóng)村集體土地實(shí)施提前政策處理，對(duì)現(xiàn)有已提前政策處理的土地，要規(guī)范管理，逐步消化，鼓勵(lì)流轉(zhuǎn)用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，不得拋荒，不得改變?cè)恋赜猛?。凡是涉及用地的?xiàng)目在選址時(shí)，自然資源規(guī)劃部門要主動(dòng)參與項(xiàng)目選址，做好項(xiàng)目用地選址參謀工作，嚴(yán)格控制項(xiàng)目用地少占、不占耕地，嚴(yán)禁占用永久基本農(nóng)田。（2）嚴(yán)守永久基本農(nóng)田紅線。永久基本農(nóng)田一經(jīng)劃定，任何單位和個(gè)人不得擅自占用或改變用途，永久基本農(nóng)田示范區(qū)和糧食生產(chǎn)功能區(qū)要保持種糧屬性。全面落實(shí)永久基本農(nóng)田儲(chǔ)備庫建設(shè)任務(wù)，開展永久基本農(nóng)田整備區(qū)建設(shè)，抓好零星分散耕地的整合歸并、提質(zhì)改造等工作，經(jīng)土地整治后形成的集中連片耕地，優(yōu)先劃入永久基本農(nóng)田整備區(qū)，逐步推進(jìn)永久基本農(nóng)田布局優(yōu)化。（3）大力推進(jìn)節(jié)約集約用地。嚴(yán)格執(zhí)行節(jié)約集約用地制度，緩解建設(shè)占用耕地壓力。消化批而未供土地，對(duì)地方性批而未供土地要逐宗開展調(diào)查核實(shí)、存檔建庫，制訂盤活和處置方案，對(duì)賬銷號(hào)，扎實(shí)做好清理消化工作。加大盤活存量建設(shè)用地規(guī)模，將城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)與“三改一拆”“小城鎮(zhèn)環(huán)境綜合整治”等工作有機(jī)結(jié)合，有效拓展用地空間和增加建設(shè)用地指標(biāo)額度。堅(jiān)持“畝產(chǎn)論英雄”，加強(qiáng)項(xiàng)目準(zhǔn)入管理，嚴(yán)格控制土地使用條件和用地規(guī)模，引導(dǎo)項(xiàng)目向主平臺(tái)集聚。加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目投入產(chǎn)出履約監(jiān)管，通過差別化的用地、用水、用電、稅收等政策，倒逼低效工業(yè)用地退出。深化工業(yè)用地市場化改革試點(diǎn)，推進(jìn)工業(yè)用地供地方式、彈性出讓、差別化地價(jià)等方面的改革;探索建立交易規(guī)則健全，服務(wù)監(jiān)管體系到位的建設(shè)用地二級(jí)市場，提高土地資源配置效率。

2.2加快農(nóng)村的土地整治，全面提高耕地等級(jí)，加快建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田

按照《全國土地整治規(guī)劃（2016-2020 年）》，對(duì)耕地使用與管控進(jìn)行整治，進(jìn)一步提高土地質(zhì)量，加快高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)。同時(shí)，加大土地資金投入，采取工程性措施，進(jìn)一步提高部分區(qū)域的水土保持能力，進(jìn)而解決耕地土壤有機(jī)質(zhì)下降、土層變薄的問題，提高耕地質(zhì)量。

2.3切實(shí)改進(jìn)耕地占補(bǔ)平衡，全面落實(shí)耕地保護(hù)責(zé)任

（1）落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡工作責(zé)任。針對(duì)當(dāng)前耕地后備資源十分匱乏、耕地占補(bǔ)平衡面臨嚴(yán)峻考驗(yàn)的實(shí)際，要加大墾造耕地力度，積極開展土地整治潛力調(diào)查，全面查清各基層社區(qū)、村組的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾、宜耕土地后備資源開發(fā)、耕地質(zhì)量提升等潛力面積、區(qū)域分布等情況，挖掘潛力，擬定計(jì)劃，分步實(shí)施，有序推進(jìn)耕地墾造。完善項(xiàng)目管理制度，強(qiáng)化土地整治項(xiàng)目全程監(jiān)管，嚴(yán)控項(xiàng)目質(zhì)量，嚴(yán)格后續(xù)管護(hù)。（2）進(jìn)一步拓寬耕地占補(bǔ)平衡途徑。嚴(yán)格落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡新機(jī)制，建立新增耕地?cái)?shù)量、新增水田和新增糧食產(chǎn)能三類指標(biāo)儲(chǔ)備庫，建立使用核銷制管理機(jī)制。積極爭取重大建設(shè)項(xiàng)目耕地占補(bǔ)平衡納入國家統(tǒng)籌范圍。（3）加強(qiáng)違法用地管控。建立違法用地管控責(zé)任制。建立違法用地巡查、發(fā)現(xiàn)機(jī)制，加大對(duì)違法用地的查處、整改工作力度，加強(qiáng)耕地保護(hù)工作考核。進(jìn)一步完善耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核制度，將考核結(jié)果作為領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)績考核、生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核的重要內(nèi)容。要將耕地保護(hù)工作納入各級(jí)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、離任審計(jì)的重點(diǎn)事項(xiàng)。

2.4加強(qiáng)耕地紅線的監(jiān)測與評(píng)價(jià)

當(dāng)前，要想加強(qiáng)耕地紅線的監(jiān)測評(píng)價(jià)，就必須建立耕地?cái)?shù)量監(jiān)測機(jī)制。要應(yīng)用多種土地監(jiān)測方法（科學(xué)分層抽樣布點(diǎn)），如土地調(diào)查、農(nóng)用地等級(jí)劃分、土地質(zhì)量調(diào)查等來建立土地質(zhì)量監(jiān)測機(jī)制，并擴(kuò)大監(jiān)測范圍，對(duì)農(nóng)用地進(jìn)行定期監(jiān)測，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)土壤中重金屬污染物的監(jiān)測。而等級(jí)評(píng)價(jià)制度就是對(duì)已劃定農(nóng)用地的等級(jí)質(zhì)量按照《農(nóng)用地質(zhì)量分等規(guī)程》（GB/T28407-2012）進(jìn)行定期定點(diǎn)的耕地質(zhì)量考察與評(píng)定，以便全方位實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)掌握耕地的質(zhì)量狀況，進(jìn)而建立與土地調(diào)查相匹配的耕地質(zhì)量資料庫，在后期土地變更調(diào)查時(shí)，能快速進(jìn)行土地質(zhì)量評(píng)價(jià)和等級(jí)認(rèn)定。

2.5加強(qiáng)耕地保護(hù)監(jiān)督，落實(shí)耕地保護(hù)責(zé)任

每個(gè)部門必須按照國家要求進(jìn)一步明確自己的任務(wù)與所擔(dān)負(fù)的責(zé)任，重視耕地質(zhì)量項(xiàng)目建設(shè)與管理，加強(qiáng)耕地保護(hù)監(jiān)督。耕地質(zhì)量是一個(gè)非常重要的問題，土地管理部門必須加大新增耕地質(zhì)量的考核力度，嚴(yán)格落實(shí)獎(jiǎng)懲。

要想守住耕地保護(hù)紅線，落實(shí)節(jié)約集約用地機(jī)制，人們需要全面摸清我國國土面積，建立國土空間規(guī)劃體系，落實(shí)各項(xiàng)用途管制制度，采取耕地保護(hù)措施，同時(shí)堅(jiān)守節(jié)約集約用地原則，加強(qiáng)監(jiān)管力度，以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指導(dǎo)，進(jìn)一步推動(dòng)耕地的可持續(xù)發(fā)展，為我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

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