大數(shù)據(jù)推進(jìn)國家治理能力現(xiàn)代化存在四大難點

許旭

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展步入轉(zhuǎn)型關(guān)鍵期，國家治理面臨的問題和風(fēng)險日趨復(fù)雜，亟需找到新思路、新方法來破解。伴隨物聯(lián)網(wǎng)、云計算等信息技術(shù)的迅速發(fā)展和全面集成，數(shù)據(jù)正呈現(xiàn)指數(shù)級增長，并廣泛應(yīng)用于各行各業(yè)，數(shù)據(jù)已成為信息時代的基礎(chǔ)資源和核心資產(chǎn)，大數(shù)據(jù)通過對海量數(shù)據(jù)的快速捕捉、判別、分析，可在科學(xué)決策、精準(zhǔn)治理、協(xié)同治理、危機(jī)應(yīng)對等國家治理能力提升中發(fā)揮重要作用，其迅猛發(fā)展為國家治理能力現(xiàn)代化帶來了重大機(jī)遇。

大數(shù)據(jù)是推進(jìn)國家治理能力

現(xiàn)代化的必然選擇

國家治理能力現(xiàn)代化，是指通過治理技術(shù)的創(chuàng)新應(yīng)用，推動治理機(jī)制協(xié)同高效，治理過程規(guī)范化、法治化、民主化，治理模式科學(xué)精準(zhǔn)。

大數(shù)據(jù)可驅(qū)動政府決策范式向?qū)崟r、全景化轉(zhuǎn)變?？茖W(xué)有效的決策是提高政府行政效能的核心。一方面，大數(shù)據(jù)使決策基礎(chǔ)從少量“樣本數(shù)據(jù)”轉(zhuǎn)變?yōu)楹Ａ俊叭w數(shù)據(jù)”，實現(xiàn)從基于有限個案的經(jīng)驗判斷向“用數(shù)據(jù)說話”的決策方式轉(zhuǎn)變。另一方面，通過對事件的全流程進(jìn)行實時跟蹤、監(jiān)測，對海量數(shù)據(jù)的關(guān)聯(lián)性挖掘分析，發(fā)現(xiàn)隱藏其中的規(guī)律、經(jīng)驗、知識，可以建立依靠數(shù)據(jù)驅(qū)動的政府決策的生成、信息反饋、決策調(diào)控糾偏機(jī)制，進(jìn)而實現(xiàn)政府決策的科學(xué)性和準(zhǔn)確性的提升。

大數(shù)據(jù)可推動市場監(jiān)管模式向精準(zhǔn)、協(xié)同化轉(zhuǎn)變。當(dāng)前，“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”熱潮涌動，市場主體數(shù)量迅猛增多，往來活動日益頻繁，新業(yè)態(tài)、新模式不斷涌現(xiàn)，由此引發(fā)的監(jiān)管壓力不斷增大，快速精準(zhǔn)決策、協(xié)同監(jiān)管的呼聲愈來愈高，利用大數(shù)據(jù)建立市場監(jiān)管平臺顯得尤為必要。平臺通過整合市場主體的生產(chǎn)經(jīng)營、違法失信、檢驗檢測、銷售物流、投訴舉報、消費維權(quán)等各類數(shù)據(jù)，實現(xiàn)查詢、監(jiān)管、預(yù)警、商事主體信息公示、信用等級評定等功能，一方面，利于形成基于大數(shù)據(jù)的信用約束、協(xié)同監(jiān)管機(jī)制，另一方面，利于形成精準(zhǔn)實施分類扶持的監(jiān)管政策，及時發(fā)現(xiàn)問題、預(yù)測預(yù)警違法違規(guī)行為。

大數(shù)據(jù)可顯著增強(qiáng)政府危機(jī)應(yīng)對能力。利用大數(shù)據(jù)的挖掘、分析和流程整合功能，能夠強(qiáng)化危機(jī)現(xiàn)象之間的關(guān)聯(lián)研究，突破專業(yè)分工造成的信息孤島，有效提升公共危機(jī)事件的源頭治理、事前預(yù)警、動態(tài)監(jiān)控和應(yīng)急處置能力。例如，通過對網(wǎng)民觀點、行為、情感、足跡等的數(shù)據(jù)分析，挖掘潛藏的輿情，并預(yù)測其發(fā)展態(tài)勢，提前介入負(fù)面輿情處置，降低社會安全事件發(fā)生的風(fēng)險。

大數(shù)據(jù)可構(gòu)筑政民高效協(xié)同治理渠道。在信息時代，治理模式日趨由以流程為主的線性范式逐漸向以數(shù)據(jù)為中心的扁平化協(xié)同化范式轉(zhuǎn)變。一方面，規(guī)模龐大的數(shù)據(jù)與各類新媒體動態(tài)融合，使數(shù)據(jù)具備了開放的特征，為各類治理參與者提供了充足的信息資源，拓寬治理主體之間溝通交流的渠道。另一方面，數(shù)據(jù)互通共享推動形成去中心化的信息生成傳導(dǎo)機(jī)制，使得治理主體角色趨于多元交互。政府不僅是國家治理的主體，也是被治理的對象。社會不再只是被治理的對象，也將在公共事務(wù)領(lǐng)域擁有更多的治理權(quán)力和治理機(jī)會。

大數(shù)據(jù)推進(jìn)國家治理能力

現(xiàn)代化實踐中的難點

數(shù)據(jù)有序共享是基礎(chǔ)。要發(fā)揮大數(shù)據(jù)在國家治理中的基礎(chǔ)作用，首先要使治理主體能夠提取、整合、分析和應(yīng)用相關(guān)數(shù)據(jù)，實現(xiàn)信息互融、數(shù)據(jù)共享。當(dāng)前，由于我國統(tǒng)籌管理機(jī)制缺失，政府治理過程中，數(shù)據(jù)碎片、數(shù)據(jù)割據(jù)和數(shù)據(jù)孤島現(xiàn)象十分突出，部門分割和利益沖突制約了數(shù)據(jù)的自由流動和交互共享，各級政府跨部門、跨地區(qū)、跨層級的信息資源共享開放進(jìn)展緩慢，不利于形成協(xié)同聯(lián)動、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的治理體系。

數(shù)據(jù)應(yīng)用能力是關(guān)鍵。數(shù)據(jù)應(yīng)用能力是互聯(lián)網(wǎng)條件下提升國家治理能力的基本功，數(shù)據(jù)價值能否充分釋放，要看政府是否具備挖掘和運(yùn)用的能力。如美國注重通過教育培訓(xùn)、體制機(jī)制創(chuàng)新等方式強(qiáng)化對政務(wù)人員數(shù)據(jù)應(yīng)用能力的培養(yǎng)?！堵?lián)邦大數(shù)據(jù)研發(fā)戰(zhàn)略計劃》中提出，所有部門的員工和管理人員都需要參加“新兵訓(xùn)練營”、專業(yè)研討會和證書課程等培訓(xùn)，學(xué)習(xí)與工作相關(guān)的大數(shù)據(jù)知識，并通過建立跨機(jī)構(gòu)“開發(fā)沙盒”、制定數(shù)據(jù)跨部門動態(tài)共享政策、組建由各聯(lián)邦機(jī)構(gòu)從業(yè)者組成的團(tuán)體等方式，來提高聯(lián)邦機(jī)構(gòu)在大數(shù)據(jù)應(yīng)用領(lǐng)域的合作能力。

數(shù)據(jù)安全是前提。數(shù)據(jù)集中化、透明化、網(wǎng)絡(luò)化趨勢加大了數(shù)據(jù)泄露的風(fēng)險，個人隱私、商業(yè)機(jī)密、國家情報等信息泄露已成為國家治理的新難題。此外，由于安全管理不當(dāng)造成的數(shù)據(jù)丟失、損壞、盜取，極易引發(fā)嚴(yán)重的安全事件，是應(yīng)用大數(shù)據(jù)面臨的最大風(fēng)險。當(dāng)前，我國數(shù)據(jù)泄露事件頻發(fā)，用戶數(shù)據(jù)泄露、社保系統(tǒng)存在高危漏洞等事件引發(fā)社會廣泛關(guān)注。統(tǒng)計顯示，2015年下半年至2016年上半年，我國網(wǎng)民因詐騙信息、個人信息泄露等遭受的經(jīng)濟(jì)損失達(dá)到915億元。2019年上半年以來，我國虛假貸款A(yù)pp或網(wǎng)站達(dá)1.5萬個，在此類詐騙平臺上提交姓名、身份證照片、個人資產(chǎn)證明等個人隱私信息的用戶數(shù)量超過90萬，大量受害用戶支付了上萬元的“擔(dān)保費”或“手續(xù)費”等，經(jīng)濟(jì)利益受到實質(zhì)損害。

數(shù)據(jù)治理是保障。大數(shù)據(jù)分析需要集合各領(lǐng)域的信息資源，很多數(shù)據(jù)真假難辨、價值難以度量，針對數(shù)據(jù)的治理也是國家治理的重要內(nèi)容。需通過從組織架構(gòu)、管理制度、操作規(guī)范、IT應(yīng)用等維度對數(shù)據(jù)模型、架構(gòu)、質(zhì)量、安全進(jìn)行管理，提高數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性、完整性、共享性和一致性。例如，美國環(huán)保署構(gòu)建覆蓋政策規(guī)劃、信息管理、交換共享、訪問使用、用戶反饋等環(huán)節(jié)的管理環(huán)境信息生命周期框架，從源頭上保障數(shù)據(jù)質(zhì)量。

對策建議

樹立大數(shù)據(jù)意識，加強(qiáng)數(shù)據(jù)資源統(tǒng)籌管理。按照行政整體性原則，設(shè)立全國一體化的國家大數(shù)據(jù)中心，統(tǒng)籌管理國家數(shù)據(jù)資源共享開放和整合利用，推進(jìn)技術(shù)融合、業(yè)務(wù)融合、數(shù)據(jù)融合。推動建立政府部門數(shù)據(jù)資源共享交換管理制度，形成跨部門調(diào)取應(yīng)用數(shù)據(jù)的長效機(jī)制。建立公共數(shù)據(jù)資源開放工作考評制度、保密審查制度和責(zé)任追究制度等制度規(guī)范，推動公共數(shù)據(jù)資源規(guī)范有序開展。組織制定數(shù)據(jù)采集、管理、開放、交易、應(yīng)用、安全等標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。

以試點示范為抓手，帶動提高數(shù)據(jù)應(yīng)用能力。在宏觀經(jīng)濟(jì)、市場監(jiān)管、公共服務(wù)、社會管理、新型城鎮(zhèn)化等領(lǐng)域，組織開展基于大數(shù)據(jù)的協(xié)同治理創(chuàng)新試點示范，創(chuàng)新組織結(jié)構(gòu)，優(yōu)化業(yè)務(wù)流程，探索以大數(shù)據(jù)提高感知社會、政民互動和決策能力的模式、機(jī)制和路徑。及時發(fā)現(xiàn)、總結(jié)和推廣各地以大數(shù)據(jù)提升治理能力的創(chuàng)新性案例和典型經(jīng)驗。定期開展政務(wù)人員大數(shù)據(jù)應(yīng)用培訓(xùn)，培養(yǎng)數(shù)據(jù)思維，提高搜集、分析、甄別、處理數(shù)據(jù)的能力。

依法加強(qiáng)數(shù)據(jù)治理，兼顧數(shù)據(jù)效益和數(shù)據(jù)安全。通過頂層設(shè)計、技術(shù)創(chuàng)新、流程優(yōu)化、標(biāo)準(zhǔn)制定等方式，統(tǒng)一數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，提供標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)接口，提高數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)化、關(guān)聯(lián)性、一致性水平。加快制定個人大數(shù)據(jù)立法、大數(shù)據(jù)交易立法等相關(guān)法律法規(guī)，建立保護(hù)國家安全、市場安全和個人隱私安全的法律法規(guī)和制度體系。從數(shù)據(jù)壟斷、信息安全等角度加強(qiáng)對大數(shù)據(jù)開放與利用的有效審查和監(jiān)管，開展風(fēng)險評估，制定合理的風(fēng)險防范策略。