我國(guó)治安承包的正當(dāng)性及法律規(guī)制研究

曾靖貽

摘 要：治安承包模式是引入行政契約與市場(chǎng)機(jī)制，允許市場(chǎng)主體等參與治安管理與防控工作，以緩解公安機(jī)關(guān)工作壓力與行政成本，提升治安管理水平的有效方式。我國(guó)治安承包模式運(yùn)行時(shí)間較長(zhǎng)，發(fā)揮出了積極作用，但依然存在一些典型的問(wèn)題與不足，需要依靠法律規(guī)制來(lái)規(guī)范其運(yùn)行。通過(guò)完善相關(guān)立法、明確承包方式、規(guī)范模式運(yùn)行、強(qiáng)化監(jiān)管考核等措施，引導(dǎo)治安承包模式規(guī)范有序地運(yùn)行，發(fā)揮出積極的作用，全面提升我國(guó)社會(huì)治安水平，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定和諧。

關(guān)鍵詞：治安承包;正當(dāng)性;法律規(guī)制

我國(guó)有著龐大的人口數(shù)量，且處于快速流動(dòng)中，社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期矛盾糾紛增加，使得治安工作的展開(kāi)面臨前所未有的壓力。一直以來(lái)，基層公安機(jī)關(guān)的工作任務(wù)繁重、工作壓力較大，影響了社會(huì)治安管理的效果。治安承包模式下，將原本由公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)的治安防范與管理工作，對(duì)外“承包”出去，引入行政契約與市場(chǎng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了治安管理模式的創(chuàng)新，使基層民警的工作壓力大大減輕，行政成本得以有效降低，治安防范與管理的成效也有了進(jìn)步提升。

一、治安承包的正當(dāng)性

治安承包，可以說(shuō)是本土化的公私合作，是將治安管理與治安防范的任務(wù)，在公私部門進(jìn)行的重新分配。治安承包的模式在我國(guó)由來(lái)已久，在大力提倡政府購(gòu)買公共服務(wù)的背景下，治安承包亦有其正當(dāng)性。

（一）功能上的合理性

安居樂(lè)業(yè)、生活穩(wěn)定是基層群眾的美好生活期冀。滿足群眾的這一要求，需要以完善的社會(huì)治安管理與防控運(yùn)行體系作為保障?；鶎由鐣?huì)治安秩序直接關(guān)系到廣大群眾的切身利益，關(guān)系到生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的有序展開(kāi)，也關(guān)系到政府的形象塑造。在嚴(yán)峻的治安形勢(shì)下，不斷增長(zhǎng)擴(kuò)張的治安需求下，繁重的工作任務(wù)使得原本負(fù)責(zé)治安工作的公安機(jī)關(guān)疲于應(yīng)對(duì)。警務(wù)人手有限，短時(shí)間內(nèi)，公安機(jī)關(guān)又難以實(shí)現(xiàn)編制的擴(kuò)容。此時(shí)，能夠緩解公安機(jī)關(guān)治安工作壓力，能夠完成一定的社會(huì)治安防控任務(wù)的治安承包模式就有了存在的正當(dāng)性。治安承包模式在功能上，體現(xiàn)為對(duì)違法犯罪的防控功能，正是因?yàn)檫@一功能本身的合理性與必要性，才使得這一模式有了正當(dāng)性的理由。

（二）法律上的合法性

在政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的背景下，公安機(jī)關(guān)以治安承包的方式，與市場(chǎng)主體形成合作關(guān)系，也是符合立法的精神與法律的要求的。承包方“代替”公安機(jī)關(guān)去行使治安管理的“公權(quán)力”，這一權(quán)力有其來(lái)源，也受到相應(yīng)法律規(guī)范的約束，以有效避免公權(quán)力的濫用。法律的授權(quán)、行政委托及行政助手的規(guī)定，使得治安承包中的“承包方”，在行使權(quán)力展開(kāi)治安防控的具體工作時(shí)，有了依據(jù)，也有了保障?？梢?jiàn)，與現(xiàn)行法律的統(tǒng)一性，使得治安承包模式有了正當(dāng)性。

（三）運(yùn)行中的有效性

伴隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)步發(fā)展，社會(huì)公眾的觀念也在發(fā)生轉(zhuǎn)變。在行政管理領(lǐng)域，公眾不再僅關(guān)注管理的效果，也在考慮管理的成本與收益。良好的治安工作，不僅要有理想的管理成效，而且應(yīng)該建立在較小的投資基礎(chǔ)之上。毫無(wú)疑問(wèn)，治安承包的模式是投資與收益比的最大化?；ㄙM(fèi)較低的成本，引入市場(chǎng)機(jī)制，用專業(yè)的人去完成專業(yè)的工作，緩解行政機(jī)關(guān)的工作壓力，又能夠極大地提高治安防控的成效。實(shí)踐中，我國(guó)各地已有治安承包模式在運(yùn)行，也的確取得了理想的治安防控效果，有效降低了違法犯罪率，實(shí)現(xiàn)了對(duì)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全的保護(hù)，也獲得了群眾的認(rèn)可和支持。

二、治安承包的法律規(guī)制

盡管治安承包有其存在的必要性和正當(dāng)性，在實(shí)踐中也發(fā)揮出了積極作用，有效實(shí)現(xiàn)了治安防控的目標(biāo)。但與此同時(shí)，治安承包模式運(yùn)行下，也帶來(lái)了一些問(wèn)題。權(quán)力如何規(guī)制、承包主體如何選擇、運(yùn)作運(yùn)行如何有序、監(jiān)管如何落實(shí)等一系列難題亟待得到解答。要確保治安承包規(guī)范有序地運(yùn)行，需要采取必要措施對(duì)這一模式進(jìn)行法律規(guī)制，以規(guī)避其缺陷，引導(dǎo)其發(fā)展，發(fā)揮其作用。

（一）完善治安承包的立法

治安承包模式在運(yùn)行的過(guò)程中，屢遭質(zhì)疑、屢出問(wèn)題，究其根本，是因?yàn)槲覈?guó)現(xiàn)階段并無(wú)關(guān)于這一模式的明確立法規(guī)定。因此這一模式的運(yùn)行也只能在已有的法律中尋找依據(jù)，難免會(huì)存在針對(duì)性不強(qiáng)、說(shuō)服力不強(qiáng)的問(wèn)題?；诖耍覈?guó)應(yīng)該要在立法中對(duì)治安承包模式作出明確的規(guī)定，肯定這一模式的合法性與正當(dāng)性，完善與之相關(guān)的各項(xiàng)具體規(guī)定，為實(shí)踐中具體操作的展開(kāi)提供法律依據(jù)、奠定法律基礎(chǔ)。

在立法中需要明確治安承包的主體資格和確立程序。選擇合適的主體，是治安承包模式得以運(yùn)行的關(guān)鍵。公安機(jī)關(guān)應(yīng)該選擇哪一類型的主體展開(kāi)治安管理合作，以及應(yīng)該如何明確承包主體的資質(zhì)條件等，都是需要在立法中予以明確的。考慮到我國(guó)復(fù)雜的治安防控及管理形勢(shì)，可以允許組織及個(gè)人等主體成為治安承包的主體，與公安機(jī)關(guān)形成合作關(guān)系。因治安防控與管理工作的特殊性，對(duì)承包方也應(yīng)該有資質(zhì)的要求。例如，如果承包方是組織機(jī)構(gòu)，要符合受委托組織的立法要求，也應(yīng)該要有健全完善的內(nèi)部管理章程，有對(duì)應(yīng)的工作保障制度等。在程序方面，應(yīng)該要完善承包方的篩選流程，依靠完善的程序，來(lái)避免在治安承包中出現(xiàn)各類腐敗現(xiàn)象。完善的流程，明確的資質(zhì)要求，從源頭上篩選符合條件的承包方，實(shí)現(xiàn)與公安機(jī)關(guān)的高效合作，為治安承包模式的運(yùn)行奠定良好基礎(chǔ)。

（二）明確治安承包的方式

治安承包工作的性質(zhì)和內(nèi)容存在差異，因此在承包方式上也應(yīng)該要體現(xiàn)出不同。治安防范事務(wù)，并不涉及治安巡邏和盤查，危險(xiǎn)系數(shù)較小，對(duì)承包方的要求也偏低，因此在承包的方式上，可以相對(duì)開(kāi)放和靈活。公安機(jī)關(guān)可以適當(dāng)讓渡部分權(quán)力，使更多的社會(huì)主體可以參與到治安防范之中，共同構(gòu)建形成全社會(huì)參與的治安防范體系，提高社會(huì)公眾的治安防范意識(shí)。

治安管理事務(wù)，涉及到治安巡邏和盤查工作任務(wù)，危險(xiǎn)性高、專業(yè)度也比較高，需要承包方有相應(yīng)的資質(zhì)。在承包方式上，則可以以行政委托的方式來(lái)進(jìn)行。負(fù)責(zé)發(fā)包的只能是行使公權(quán)力的公安機(jī)關(guān)，且工作的內(nèi)容只能是非強(qiáng)制性的治安管理事務(wù)和治安巡邏工作。因公安機(jī)關(guān)工作任務(wù)較多，其中有大量的具有強(qiáng)制性的治安處罰、治安強(qiáng)制措施等，這些工作是不能夠?qū)ν獍l(fā)包的，以免出現(xiàn)公權(quán)力被濫用的現(xiàn)象，嚴(yán)重?fù)p害公安機(jī)關(guān)的形象，也會(huì)侵害廣大社會(huì)公眾的合法權(quán)益。治安管理工作畢竟是專業(yè)的工作，需要公安機(jī)關(guān)作出篩選，選擇其中可以向外發(fā)包的工作內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)與私領(lǐng)域的合作與銜接。

（三）規(guī)范治安承包的運(yùn)行

選定承包方之后，發(fā)包方要與承包方形成承包合同，以對(duì)雙方的權(quán)利義務(wù)作出約定，便于合作的順利展開(kāi)。法律方面應(yīng)該要對(duì)承包合同的形式和內(nèi)容作出規(guī)定，以免出現(xiàn)權(quán)利義務(wù)的不均衡現(xiàn)象，導(dǎo)致一方主體的利益受損。例如，承包方在發(fā)現(xiàn)犯罪嫌疑人時(shí)，不能代替公安機(jī)關(guān)來(lái)作出處罰，只能將其交由公安機(jī)關(guān)來(lái)處理，以免影響正常的執(zhí)法工作，以及損害第三方的合法權(quán)益。此外，公安機(jī)關(guān)作為發(fā)包方，必須始終是治安管理與治安防范的主體，任何時(shí)候都應(yīng)該要積極主動(dòng)地完成工作任務(wù)，履行職責(zé)，同時(shí)也要對(duì)承包方的工作進(jìn)行必要的監(jiān)管。雙方應(yīng)該在合同中明確作出規(guī)定，一旦出現(xiàn)任何一方違反合同的情形，也應(yīng)該有相應(yīng)的懲戒措施，以督促各方主體嚴(yán)格依照承包合同的要求來(lái)履行義務(wù)、行使權(quán)利。通過(guò)治安承包合同的優(yōu)化完善，對(duì)雙方形成約束，使整個(gè)治安承包模式都能在規(guī)范、有序下運(yùn)行，確保治安工作高效的展開(kāi)，切實(shí)維護(hù)保障廣大人民群眾的合法權(quán)益。

（四）強(qiáng)化治安承包的考核

發(fā)包方與承包方簽訂承包合同，實(shí)現(xiàn)治安承包模式的運(yùn)行后，發(fā)包方也應(yīng)該要采取積極措施，對(duì)治安承包活動(dòng)進(jìn)行考核與評(píng)估。通過(guò)考核與評(píng)估，既是檢驗(yàn)承包方的工作成效，也是對(duì)承包方的督促和引導(dǎo)，更是為了有效地防范在治安承包中出現(xiàn)貪腐現(xiàn)象，損害公私利益。

考核方式上，要有發(fā)包方對(duì)承包方的監(jiān)管與考核，也應(yīng)該要有承包方的主動(dòng)匯報(bào)，從而實(shí)現(xiàn)考核的互動(dòng)性，提高考核的有效性。對(duì)于在工作展開(kāi)時(shí)取得的成績(jī)，發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，存在的不足等，承包方應(yīng)該積極與發(fā)包方溝通，便于發(fā)包方結(jié)合工作中的問(wèn)題采取必要的措施來(lái)優(yōu)化與完善。此外，在考核評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)上，要體現(xiàn)出多元性。不能僅以發(fā)案率及抓捕的犯罪人數(shù)來(lái)對(duì)承包方的工作進(jìn)行評(píng)判，而是要綜合考慮各方面的因素，從整體上、宏觀上衡量承包方的工作成效。要積極與廣大基層群眾互動(dòng)溝通，了解群眾對(duì)治安管理與防范工作的滿意度，從而從側(cè)面來(lái)了解承包方的工作情況，以便于形成科學(xué)合理的判斷，實(shí)現(xiàn)對(duì)承包方工作成果的檢驗(yàn)。對(duì)于承包方在工作中存在的欠缺，應(yīng)該由發(fā)包方與其進(jìn)行積極溝通，便于承包方改進(jìn)優(yōu)化，提升工作的效率質(zhì)量，真正地發(fā)揮出治安承包模式的作用。

三、結(jié)語(yǔ)

治安承包模式，是在治安防控與管理領(lǐng)域的公私合作，是資源的合理配置，是化解社會(huì)治安工作難題的有效路徑，也是與政府治理模式改革下相契合的運(yùn)行模式。治安承包的存在有其正當(dāng)性，功能上的合理性、法律上的合法性以及運(yùn)行中的有效性，都表明了這一模式不僅有存在的價(jià)值，也與法律的精神原則相統(tǒng)一，是適合我國(guó)的治安管理與防控模式。盡管治安承包有存在的正當(dāng)性，但這一模式在實(shí)務(wù)運(yùn)行中依然暴露出不少問(wèn)題，依然有爭(zhēng)議和困惑。因此，可以采取必要的優(yōu)化措施，通過(guò)完善相關(guān)立法、明確承包方式、規(guī)范模式運(yùn)行、強(qiáng)化監(jiān)管考核等措施，引導(dǎo)治安承包模式規(guī)范有序的運(yùn)行，發(fā)揮出積極的作用，全面提升我國(guó)社會(huì)治安水平，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定和諧。

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