新形勢下地方政府投融資平臺債務(wù)化解探究

溫晴　

摘要：地方政府投融資平臺企業(yè)，是區(qū)域發(fā)展的排頭兵，承擔(dān)了大量的債務(wù)，隨著貸款逐漸到期，投融資平臺企業(yè)的償還債務(wù)壓力增加，可能導(dǎo)致企業(yè)產(chǎn)生債務(wù)危機。本文從貸款存量、政策調(diào)整、融資模式三方面闡述地方政府投融資平臺企業(yè)面臨的債務(wù)風(fēng)險，并從結(jié)構(gòu)搭建、債務(wù)管控、運營模式等方面提出化解債務(wù)風(fēng)險的對策。

關(guān)鍵詞：地方政府;投融資平臺;債務(wù)化解

融資平臺是指由各級政府出資設(shè)立，通過劃撥土地、股權(quán)、規(guī)費、債券、稅費返還等資產(chǎn)（其中主要是通過劃撥土地），組建成一個資產(chǎn)和現(xiàn)金流均可達到融資標(biāo)準(zhǔn)的地方國有企業(yè)或企業(yè)集團，這些地方國有企業(yè)或企業(yè)集團實際上由政府控制，具體形式可以是城市建設(shè)投資類公司、交通運輸投資類公司、國有資產(chǎn)管理公司、各類開發(fā)區(qū)（園區(qū)）投資類公司和土地儲備類公司等。長期以來地方融資平臺運作的主要模式是以政府信用為支撐，將所籌集的資金主要用于市政建設(shè)、產(chǎn)業(yè)扶持、土地儲備及征收、保障性住房等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目和公益性項目，融資還款主要來源于土地出讓收入、政府補貼以及借新還舊。近幾年來，地方債務(wù)受中央政策的管控，地方融資平臺的政府融資職能逐步被剝離，地方融資平臺融資能力下降，傳統(tǒng)的融資模式受到制約。本文從當(dāng)前政策形勢的分析入手，探究地方融資平臺如何有效地化解債務(wù)風(fēng)險，持續(xù)性地發(fā)展。

一、地方政府投融資平臺開展融資業(yè)務(wù)的政策限制

地方融資平臺一直承擔(dān)地方政府融資職能，中央政府為了確保政府信用，對地方債務(wù)進行嚴格管控，出臺了一系列政策。國發(fā)〔2014〕43號宣告以地方政府信用支持、以政府投融資平臺作為主要融資渠道的傳統(tǒng)融資模式的終結(jié)。財預(yù)〔2017〕50號限制地方政府向融資平臺公司注入公益性資產(chǎn)、儲備土地。財 金〔2018〕23號限制了地方融資平臺的融資渠道。各地方政府相繼出臺了相關(guān)的規(guī)范性文件，例如重慶市人民政府出臺的《關(guān)于深化區(qū)縣國企國資改革的指導(dǎo)意見》（渝府辦發(fā)〔2019〕112號）明確規(guī)定投融資平臺公司原有的涉及公益性資產(chǎn)及土地的不得作為融資項目，融資渠道越來越窄。

二、地方政府投融資平臺面臨的債務(wù)風(fēng)險

當(dāng)前融資平臺的債務(wù)風(fēng)險主要集中在存量債務(wù)到期償還。之前融資平臺還可通過“借新還舊”的方式處理存量債務(wù)，債務(wù)的雪球越滾越大，但是傳統(tǒng)融資模式和融資渠道被限制后，之前“借新還舊”的方式也受到限制。

（一）經(jīng)營性資產(chǎn)不足、收入來源單一

投融資平臺主要投資建設(shè)的是無收益或收益較小的公益性建設(shè)項目和配套基礎(chǔ)設(shè)施，再進行招商引資企業(yè)，對企業(yè)進行產(chǎn)業(yè)扶持。由于這些項目自身現(xiàn)金流不能夠完全覆蓋貸款本息，償債主要來源于土地出讓收入、代建管理費、財政補貼、資產(chǎn)處置收入等。投融資平臺缺乏經(jīng)營性資產(chǎn)、持續(xù)性盈利能力，自身滾動發(fā)展難以實現(xiàn)，當(dāng)遇到政府財政資金收緊，將會直接影響投融資平臺債務(wù)的償還。

（二）資金流動性差、還本付息壓力大

投融資平臺將大量的資金投入到區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目中去，由于基礎(chǔ)設(shè)施及配套項目普遍投入金額大，周期長，短時間內(nèi)很難實現(xiàn)現(xiàn)金收益，資金流動性十分差，還本付息壓力無形中增大。面臨巨大的債務(wù)壓力，投融資平臺為了確保存活，常常不計成本，借道信托公司、租賃公司，采取非標(biāo)準(zhǔn)化的模式進行融資的情況，不僅融資成本較高，而且直接導(dǎo)致了借新債、還舊債的情況。投融資平臺甚至不惜將公司持有的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)進行抵押或出售，籌集的資金用來彌補償債資金缺口，這樣不但使優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)未能實現(xiàn)最佳效益，還增加了企業(yè)運營風(fēng)險，不利于長期建設(shè)和發(fā)展。

（三）融資模式單一，政策限制較多

一直以來，地方融資平臺承擔(dān)地方政府融資職能，所依賴的是政府信用及政府的財政資金。但現(xiàn)今根據(jù)國發(fā)〔2014〕43號和財預(yù)〔2017〕50號等政策文件的規(guī)定，地方融資平臺依賴于政府而融資的模式已經(jīng)受限。地方融資平臺的融資能力下降，目前可實施的項目主要以交易商協(xié)會、交易所發(fā)行各類債券為主，銀行的項目貸款、流貸以及融資租賃作為補充，部分地方政府對融資成本管控較嚴格，高成本的信托等項目幾乎無法實施。

（四）財政收入縮水，平臺企業(yè)負擔(dān)重

在當(dāng)前減稅降費背景下，地方償債壓力會進一步增加，財政支出的壓力有增無減。純公益性項目，如市政道路基礎(chǔ)設(shè)施、公辦學(xué)校建設(shè)及設(shè)備采購、配套醫(yī)院、公園建設(shè)等項目，財政無法承擔(dān)，區(qū)域建設(shè)資金壓力轉(zhuǎn)嫁至平臺公司，由于公益性項目不能產(chǎn)生現(xiàn)金收益，受隱形債務(wù)限制，市場化融資路徑不暢。公益性項目讓地方政府融資難的矛盾進一步顯現(xiàn)。

三、化解地方政府融資平臺債務(wù)風(fēng)險的幾點對策

（一）建立集團化“一母多N”運作模式

加大區(qū)域內(nèi)融資平臺的整合，實行集團化運作的模式，集中地區(qū)之力重點打造集團母公司，從資產(chǎn)規(guī)模、外部評級等方面進行優(yōu)化，同在集團之下設(shè)立不同板塊的子公司，按性質(zhì)分為從事公益性和經(jīng)營性子公司。通過一系列的整合，集團公司能夠形成合力，既可以助推不同類別單個平臺的發(fā)展，還可以平衡集團內(nèi)部的收益，保障地方融資平臺獲得持續(xù)營運能力。同時，集中力量辦好事，除了增加集團母公司資產(chǎn)規(guī)模，增加母公司的外部評級以外，還可以有效的降低地區(qū)平臺整體融資成本。

（二）增強投融資平臺償債能力管理

一是建立完善的債務(wù)風(fēng)險評價體系。根據(jù)投融資平臺資產(chǎn)負債情況，結(jié)合財政資金預(yù)期償還情況，確定合理的負債率、償債率等評價指標(biāo)，對其債務(wù)規(guī)模、結(jié)構(gòu)和安全性進行動態(tài)監(jiān)測和評估。二是建立健全風(fēng)險預(yù)警機制。平臺公司根據(jù)當(dāng)?shù)卣畠攤芰σ约皡^(qū)域經(jīng)濟發(fā)展情況，確定當(dāng)年的融資目標(biāo)，并由財政金融部門牽頭，從融資規(guī)模、融資成本、還款計劃、還款方式以及收入來源等角度綜合考慮編制年度融資計劃，設(shè)置投融資警戒線，并關(guān)注平臺企業(yè)償債能力，一旦超出融資警戒線或平臺企業(yè)償債出現(xiàn)資金缺口，及時進行預(yù)警，提前做好預(yù)案。

（三）完善平臺公司自身造血功能

首先應(yīng)盤活存量資產(chǎn)，增強資產(chǎn)的運營能力，對平臺公司自持的資產(chǎn)進行盤活，建立自身造血功能。其次，實施戰(zhàn)略性投資，對園區(qū)優(yōu)質(zhì)招商企業(yè)實施投資入股，進一步提升自我盈利能力和融資能力，促進承貸和信用能力不斷提高。隨著平臺企業(yè)具備一定的運營能力和穩(wěn)定收益后，結(jié)合實際需求創(chuàng)新融資模式，比如通過PPP、EPC、資產(chǎn)證券化、受托經(jīng)營、代建、開具商票等多方式、多渠道拓寬融資模式，緩解資金的壓力。

（四）探索開展平臺企業(yè)債轉(zhuǎn)股

按照《關(guān)于市場化銀行債權(quán)轉(zhuǎn)股權(quán)實施中有關(guān)具體政策問題的通知》（發(fā)改財金〔2018〕152號）的相關(guān)內(nèi)容，銀行及其他債權(quán)人可以探索以市場化方式參與債轉(zhuǎn)股，降低承接政府債務(wù)后的償債風(fēng)險，完善地方政府融資平臺公司的治理結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)規(guī)范發(fā)展和平穩(wěn)運行。嘗試將銀行類金融機構(gòu)的債務(wù)，通過變更平臺企業(yè)的股權(quán)結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)化為對平臺企業(yè)的股權(quán)投資，既可以增加銀行金融機構(gòu)對平臺企業(yè)的資金投入，還可以優(yōu)化平臺企業(yè)的債務(wù)結(jié)構(gòu)，降低資產(chǎn)負債率，同時還有效的降低了政府債務(wù)的風(fēng)險。

（五）探索平臺企業(yè)股權(quán)制度改革

通過招商選商，引入優(yōu)質(zhì)的企業(yè)作為平臺企業(yè)的戰(zhàn)略合作者，通過股權(quán)投資的方式推進平臺公司混合所有制改革。推行混合所有制改革既可以提高國有企業(yè)經(jīng)營和國有資本的運行效率，還能夠?qū)崿F(xiàn)投融資平臺成功轉(zhuǎn)型，并能有效地化解地方政府債務(wù)。投融資平臺公司具體自身優(yōu)勢，多年來主導(dǎo)地方城建投融資領(lǐng)域，累積了一定的資源和政策優(yōu)勢，同時與政府部門有良好的合作關(guān)系，這是能夠吸引非國有股份戰(zhàn)略投資者合作的關(guān)鍵點所在。因此在追求合作共贏的前提之下，引進戰(zhàn)略投資者，推進混合所有制改革也是化解地方政府債務(wù)的舉措之一。

四、結(jié)語

地方政府投融資平臺負債規(guī)模大，且增長速度較快，大量債務(wù)還存在一定的償還風(fēng)險，平臺公司有效處置和化解債務(wù)風(fēng)險，同時快速向市場化運營轉(zhuǎn)型，增強自身造血能力，創(chuàng)新商業(yè)化運作模式推動企業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

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作者簡介：溫 晴（1983—），女，漢族，重慶榮昌人，中級會計師，研究生，主要從事財務(wù)管理、金融研究。