我國房地產(chǎn)調(diào)控政策執(zhí)行力提升對策研究

宋書鈺 山東政法學(xué)院 經(jīng)濟貿(mào)易法學(xué)院 孔煒 上海浦東發(fā)展銀行股份有限公司濟南分行

我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，促使房地產(chǎn)行業(yè)規(guī)模不斷擴大，房地產(chǎn)市場成為國民經(jīng)濟的重要推力。作為國家著重關(guān)注的領(lǐng)域，房地產(chǎn)市場的快速發(fā)展也帶來了諸多問題，例如市場運行缺乏秩序、房價上漲不合理等等，這些問題嚴重影響了人民群眾住房民生問題的解決和國家經(jīng)濟的健康發(fā)展。我國政府也逐漸意識到這些問題，尤其是在2011 年之后相繼頒布了土地政策、財政政策、信貸政策等一系列宏觀調(diào)控政策來緩解上述問題，這些政策反映了國家解決房地產(chǎn)市場問題的苦心和決心，對穩(wěn)定房價、建立房地產(chǎn)市場秩序起到了一定作用，但其效果與國家政策實施目標(biāo)的實現(xiàn)之間還存在著一定差距，究其原因，主要是因為我國房地產(chǎn)調(diào)控政策在執(zhí)行過程中出現(xiàn)了政策執(zhí)行不到位、執(zhí)行偏差、執(zhí)行中斷等問題，如此一來就減弱了相關(guān)政策執(zhí)行力的效度，難以達到預(yù)期的目標(biāo)，無法發(fā)揮出應(yīng)有的作用。因此，要想促使房地產(chǎn)調(diào)控政策發(fā)揮出應(yīng)有的作用，必須加快我國房地產(chǎn)調(diào)控政策執(zhí)行力的提高，為制度優(yōu)化起到持續(xù)性的作用，保障我國房地產(chǎn)市場的穩(wěn)健發(fā)展。

一、完善政策目標(biāo)的制定

我國房地產(chǎn)政策制定和執(zhí)行的目標(biāo)相對單一，不能夠同時滿足國家、企業(yè)、民眾的要求，因此制定的政策要具有多元性，既要制定中長期的房地產(chǎn)市場發(fā)展規(guī)劃，保障國民經(jīng)濟的穩(wěn)健發(fā)展，又要因地制宜地根據(jù)各個城市的實際情況制定符合地方發(fā)展的政策目標(biāo)，滿足人民群眾的基本住房需要。

（一）制定中長期房地產(chǎn)市場發(fā)展規(guī)劃

建立中長期發(fā)展規(guī)劃是實施房地產(chǎn)調(diào)控的有利基礎(chǔ)，進而循序漸進地建立和完善房地產(chǎn)行業(yè)相關(guān)技術(shù)、金融、土地、法律、稅收、監(jiān)管財政等制度。

一方面，為了促進保障性住房建設(shè)的長期發(fā)展，應(yīng)盡早將未納入的城鎮(zhèn)居民特別是農(nóng)民工納入住房公積金體系內(nèi)。在我國經(jīng)濟發(fā)展中，農(nóng)民工為城市的建設(shè)作出巨大貢獻，應(yīng)當(dāng)讓農(nóng)民工享受到城鎮(zhèn)的社會保險，讓他們的養(yǎng)老得到保障，還要讓他們有交納公積金的權(quán)利，這一舉措對于我國的房地產(chǎn)發(fā)展具有很大的影響。另一方面，要與目前城鎮(zhèn)一體化建設(shè)相結(jié)合，并考慮城鄉(xiāng)用地狀況，將城市住房和農(nóng)村廢棄宅基地等統(tǒng)一規(guī)劃，農(nóng)村廢棄宅基地可以以“地票”形式進入到市場中，使得農(nóng)民具有更多資金，進而擁有更強的房屋購買和租賃能力，使農(nóng)民真正在城市中扎根。

（二）實行“一線一策、一城一策”策略

國家實行“一線一策、一城一策”策略，能夠看出我國對房地產(chǎn)調(diào)控的決心，這也是為了推動我國房地產(chǎn)調(diào)控政策的有效執(zhí)行。

從整體上來說，2010 年之后房地產(chǎn)庫存量大大增加，已經(jīng)超過了2 億平方米。商品房待售面積在2011 年為2.7 億平方米，而在2015 年，有大幅度上漲，高達7.2 億平方米，在2011 年到2015 年之間，分別增長26.1%、34.1%、35.2%、26.1%、15.6%，但是在2015年，其增速有所減緩。此外，在2011 年到2013 年之間，商品房待售面積相對于住宅待售面積增速較低，并在2015 年年底，其增速相對于住宅房來說高出4.4%（如圖1 所示）[1]，然而商品房庫存量一直處于高水平。在2015 年年底，辦公樓待售面積相對于商品房高出9.1%，商業(yè)營業(yè)房待售面積相對于商品房高出9%，可以說這兩種類型房屋向比住宅房更難以解決。因此，在減少庫存的同時，要注意房屋類型區(qū)別。

可以說，在解決房地產(chǎn)庫存問題時，要結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況實施分城政策、分線政策。對于庫存較高的城市，可以統(tǒng)一由政府部門進行解決，并由行政主管部門、稅務(wù)部門、土地部門、金融部門聯(lián)合參與，做到以房地產(chǎn)市場為中心，結(jié)合我國的實際情況，然后制定長遠的發(fā)展規(guī)劃，把所有的問題都暴露出來，各個擊破，堅決把問題全部解決。

圖1 2011～2015 年商品房、住宅待售面積增速情況

二、完善政策執(zhí)行連貫性

政策執(zhí)行的連貫性是保障政策執(zhí)行力度和執(zhí)行效果的重要決定性因素。但是我國房地產(chǎn)調(diào)控政策在執(zhí)行過程中常常出現(xiàn)“突然襲擊”，不僅會造成銀行、房地產(chǎn)商的措手不及，還會增加購房者和潛在購房者的焦慮情緒，造成各方之間的矛盾。例如2016 年國慶長假前后，先是南京、蘇州、杭州等前期漲勢過猛的城市先后升級了樓市措施，之后北京也在9 月30 日晚宣布提高首付比例等重量級房地產(chǎn)市場調(diào)控政策，緊接著共有超過20 個城市收緊了房地產(chǎn)政策。上述調(diào)控政策的效果迅速顯現(xiàn)，二手房交易量迅速下降，房地產(chǎn)價格松動，但同時造成各大銀行前期受理卻未審批貸款的無法發(fā)放，購房者、銀行與房地產(chǎn)商之間的矛盾和糾紛增加，不利于房地產(chǎn)市場的穩(wěn)定。

因此，筆者認為應(yīng)該加強我國房地產(chǎn)調(diào)控政策的執(zhí)行連貫性，建立聽證制度，使政策制定者在政策頒布之前能夠聽取各方意見，并在政策執(zhí)行前建立緩沖期，減少矛盾的產(chǎn)生；政策執(zhí)行之后及時反饋信息，通過科學(xué)分析，對政策進行調(diào)整，以切實提高政策的執(zhí)行力。我國房地產(chǎn)調(diào)控政策必須根據(jù)國情、民情等實際情況而變化，與時俱進地調(diào)整房地產(chǎn)市場，才能夠產(chǎn)生最佳的政策執(zhí)行效果。

三、健全政策執(zhí)行手段

房地產(chǎn)調(diào)控政策的執(zhí)行包含多個層面，比如說行政、經(jīng)濟等等，因此我國應(yīng)該在未來的政策執(zhí)行中健全政策執(zhí)行體制，采用高效的手段提升政策執(zhí)行力，從而達到預(yù)期的執(zhí)行效果。

（一）完善我國土地政策

我國房地產(chǎn)調(diào)控政策在短期內(nèi)，要適當(dāng)控制房地產(chǎn)開發(fā)規(guī)模和速度，尤其是在三線城市和四線城市中。政府要將土地供應(yīng)和房地產(chǎn)開發(fā)以及住房市場規(guī)劃相結(jié)合，來解決房屋庫存現(xiàn)象。對于較大房地產(chǎn)庫存的城市，要對土地供應(yīng)進行限制，減少或暫緩房地產(chǎn)開發(fā)的土地供應(yīng)。

以長遠角度來看，我國房地產(chǎn)行業(yè)發(fā)展趨勢有所變化，表現(xiàn)為GDP 由先前的高速逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橹懈咚?；我國人口增長速度逐漸變緩；投資減少；城鎮(zhèn)化建設(shè)速度放緩；住房資源充足；二手房市場規(guī)模逐漸增大；保障性住房不斷增多等。因此，這也使得住房需求量相對減少，政府部門要結(jié)合這些因素，制定合理的土地供給規(guī)劃，使房屋供求平衡。例如，國家相關(guān)部門自2015 以來相繼發(fā)文對各地的土地供應(yīng)提出了“有供、有限”的要求，優(yōu)化土地結(jié)構(gòu)，建設(shè)透明化、公開化土地供應(yīng)市場，來減少土地供應(yīng)；國土資源部也采取了有效方式進行市場調(diào)控，例如不斷優(yōu)化市場結(jié)構(gòu)、實施分類調(diào)控等，不斷完善土地供應(yīng)政策和制度。

（二）建立健全財政政策

建立健全的財政政策可以切實地保障房地產(chǎn)調(diào)控政策執(zhí)行力的發(fā)揮，保障購房者的購房需求得到合適的釋放。國家要想使房地產(chǎn)市場穩(wěn)步發(fā)展，就需要在以下幾個方面進行相應(yīng)的調(diào)整：一是制定合適的基準利率和存款準備金率，保證合適的購房成本和貸款利率，建立較為健康、寬松、有利于房地產(chǎn)調(diào)控政策執(zhí)行的金融環(huán)境。二是設(shè)定合理的首付比例，2017 年房地產(chǎn)行業(yè)通過降低三線城市和四線城市中購房貸款首付比例，來減少房屋庫存壓力，通過這樣的方式可以穩(wěn)固市場，同時也能在一定程度上使得相關(guān)的政策可以有效的執(zhí)行下去。三是實施公積金新政，以支持住房需求、擴大公積金覆蓋范圍和提高公積金使用效率，并要求各地在政策執(zhí)行的松緊程度上有所差別，順應(yīng)各地的實際情況。

（三）加快保障性住房及住房租賃市場的建設(shè)

首先，實現(xiàn)棚戶區(qū)改造與去庫存的有機結(jié)合。對于需要進行棚戶區(qū)改造的城市，政府先要了解當(dāng)?shù)氐姆慨a(chǎn)庫存量，可以對老百姓進行拆除補償，促使居民利用貨幣補償在房地產(chǎn)交易市場中自行購買房產(chǎn)，從而實現(xiàn)庫存消耗，防止出現(xiàn)新的“貧民窟”。

其次，加快住房租賃市場的建設(shè)。從我國目前的租賃市場情況來看，市場較為混亂，沒有統(tǒng)一的規(guī)范和標(biāo)準，這些問題都需要國家政策的治理。所以住房租賃市場缺少法律約束這一點需要盡快落實，形成相關(guān)的法律條文，讓住房租賃市場更加規(guī)范，緩解我國的住房壓力。

最后，從現(xiàn)在的住房租賃市場來看，房地產(chǎn)企業(yè)基本不實施房屋租賃行業(yè)投資，這就需要政府制定相關(guān)政策，不斷鼓勵和引導(dǎo)更多企業(yè)進入到房屋租賃行業(yè)，進而為居民提供更多的住房渠道，完善房屋租賃市場[2]。

四、加強政策執(zhí)行長效機制建設(shè)

面對房地產(chǎn)市場新常態(tài)發(fā)展態(tài)勢，政府實施合理定位，適當(dāng)進行房屋戰(zhàn)略調(diào)整，不斷優(yōu)化房地產(chǎn)行業(yè)服務(wù)和金融服務(wù)，減少金融市場風(fēng)險，多方協(xié)作，建立政策執(zhí)行的長效機制，進一步促進房地產(chǎn)行業(yè)轉(zhuǎn)型和升級，促進房地產(chǎn)行業(yè)健康持續(xù)發(fā)展。

（一）構(gòu)建利益協(xié)調(diào)和整合機制

在房地產(chǎn)市場中實施利益整合可以提高政策間的互補，利用公共權(quán)力來維持各階層的利益，從而使其都能夠分享經(jīng)濟成果。

利益整合機制的建立應(yīng)遵循以下原則：首先，個體和整體的平衡原則。我國政府在制定房地產(chǎn)調(diào)控政策時，應(yīng)注意個體與整體的平衡，將各方利益與目標(biāo)以及社會整體利益目標(biāo)聯(lián)系起來，做到在實現(xiàn)個人利益時，亦達到整體目標(biāo)；在達成總目標(biāo)時，亦需實現(xiàn)個人利益。其次，確保弱勢群體的利益。消費者作為房地產(chǎn)交易中的弱勢群體，其掌握的社會資源、所處的社會地位、對政策制定的影響力等多個方面都處于劣勢地位。因此，我國政府在制定房地產(chǎn)調(diào)控政策時應(yīng)關(guān)注消費者群體的利益，在合理的價格下滿足消費者的基本住房需求。最后，增進社會福利。我國房地產(chǎn)調(diào)控政策的制定過程充滿著多元利益主體的博弈，整個公共政策的制定與執(zhí)行都要實現(xiàn)社會福利的最大化，即帕累托最優(yōu)[3]。

（二）健全利益受損補償機制

在我國房地產(chǎn)調(diào)控政策執(zhí)行過程中存在著較為嚴重的博弈情況，政府、房地產(chǎn)商等依托各自的權(quán)力或資金優(yōu)勢而期望獲得利益的最大化，這就不可避免地會造成消費者等弱勢群體的利益損失，激化政策執(zhí)行過程中的矛盾，不利于房地產(chǎn)市場的穩(wěn)健發(fā)展。所以，應(yīng)該創(chuàng)建補償機制，健全監(jiān)督機制，保障各個方面的利益，推動房地產(chǎn)市場的穩(wěn)定前行。

首先，針對弱勢群體進行必要的司法救助，增強民眾法律意識。針對公民法律理念缺失、法律意識淡化、法律知識匱乏的現(xiàn)狀，政府與社區(qū)應(yīng)當(dāng)加強普法宣傳力度，讓公民意識到法律是維護自身利益的重要工具，還可以降低由于救濟途徑不順暢而產(chǎn)生突發(fā)事件的概率。

其次，針對行政復(fù)議、行政訴訟的法律體系進行優(yōu)化，完善救濟途徑。目前，我國司法部門的獨立性比較弱，對待公權(quán)力的“合法傷害”公民找不到與之相抗衡的救濟制度來保護自己的利益。因此，應(yīng)當(dāng)加強司法部門的司法審查力度，監(jiān)督行政機關(guān)依法履行職責(zé)以及執(zhí)行法律政策的程度，確保權(quán)力在陽光下運行，將權(quán)力關(guān)在制度的牢籠里，避免權(quán)力越界帶給公民巨大的“合法性”傷害。

最后，要優(yōu)化訴訟救濟程序，增強辦事效率。目前我國司法訴訟程序比較煩瑣，許多受害人不得不因為程序問題付出龐大的成本代價，某些公民因為訴訟成本遠遠大于維權(quán)的收益而放棄救濟，這也為公權(quán)力的合法傷害提供了成本的支持。只有將救濟的成本降到最低，才能使弱勢群體能夠在自己能力承受范圍內(nèi)維護自己的合法利益[4]。

（三）健全政策執(zhí)行監(jiān)督機制

以往調(diào)控政策的執(zhí)行單純依靠政府的內(nèi)部監(jiān)督，但是由于監(jiān)督主客體之間存在著信息不對稱的風(fēng)險，容易出現(xiàn)管理問題，例如基于委托代理關(guān)系的政府職能體系存在著“道德風(fēng)險”以及“逆向選擇”的風(fēng)險。因此應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮社會監(jiān)督的力量，及時把暴露出的問題進行有效處理，加強監(jiān)督力度。

同時，為了保證房地產(chǎn)調(diào)控政策的執(zhí)行力，國家必須配置相應(yīng)的監(jiān)督機制和監(jiān)督手段，這樣才能夠避免政策落實不到位或流于形式。政策監(jiān)督機制的建立可以從下列幾點進行優(yōu)化：一是完善制度建設(shè)，用制度管理監(jiān)督。把監(jiān)督機制運用在國家層面，并延續(xù)到各個地方，在具體的使用過程中，保證政策監(jiān)督的時效性，強化廉政監(jiān)督。除了用制度進行保障以外，還需要通過法律來進行約束，保證制度、法律監(jiān)督無死角。二是成立專門的監(jiān)督執(zhí)行機關(guān)。讓監(jiān)察主體和客體做到有效分離，把監(jiān)督職能真正分離出來，提高監(jiān)督力度。三是接受群眾的監(jiān)督[5]。政策的執(zhí)行對社會的影響很大，使用范圍廣，監(jiān)督機構(gòu)要及時獲取群眾反映的問題，并及時給予解決，保證監(jiān)督制度順利實施和有效執(zhí)行。

房地產(chǎn)調(diào)控政策的有效執(zhí)行直接關(guān)系到政府治理目標(biāo)的實現(xiàn)，影響到國家整體的治理水平和現(xiàn)代化建設(shè)的進程，因此必須深入了解政策執(zhí)行力建設(shè)的具體過程及其要素之間的相互關(guān)系，運用博弈的創(chuàng)新手段，針對政策執(zhí)行力提升的問題提出可行性方案，才能提高政府治理能力和政策執(zhí)行力，實現(xiàn)國家房地產(chǎn)市場的有效治理，并進一步推進我國的社會主義現(xiàn)代化進程。