我國(guó)公共租賃住房發(fā)展的路徑優(yōu)化

胡吉亞

(中國(guó)社會(huì)科學(xué)院大學(xué)金融研究所，北京 102488)

2010年，住建部等七部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見(jiàn)》，公共租賃住房正式成為我國(guó)住房保障體系的重要組成部分，2013年，《關(guān)于公共租賃住房和廉租住房并軌運(yùn)行的通知》重新定義了公共租賃住房，公共租賃住房在我國(guó)各地逐步推廣。但是，由于種種原因，其推廣進(jìn)度并未達(dá)到人們的預(yù)期，本文擬就我國(guó)公共租賃住房的發(fā)展困境進(jìn)行研究，并提出相關(guān)改進(jìn)建議。

一、 文獻(xiàn)綜述

由于我國(guó)公共租賃住房起步較晚，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和官方資料較少，因此，對(duì)于我國(guó)公共租賃住房的研究主要集中在最近六七年。從文獻(xiàn)資料來(lái)看，學(xué)者們對(duì)我國(guó)公共租賃住房發(fā)展的研究側(cè)重于租金定價(jià)、資金問(wèn)題和供給方式三個(gè)方面。

目前較為流行的公租房租金定價(jià)方法包括成本定價(jià)法、市場(chǎng)定價(jià)法和收入定價(jià)法，三種方法各有利弊。家庭收入決定租金支付能力，當(dāng)租金超過(guò)家庭收入的四分之一時(shí)，會(huì)給中低收入家庭帶來(lái)負(fù)擔(dān)，對(duì)于收入較低的家庭，政府在提供公租房的同時(shí)，還應(yīng)適當(dāng)給予補(bǔ)貼，以保障租戶居有所安。(1)Michael E. Stone. A Housing Affordability Standard for the UK [J]. Housing Studies， 2006，21(4)： 453-476.(2)Edgar O.Olsen. Is Rent Control Good Social Policy?[J]. Chicago-Kent Law Review， 1991，67(3)： 931-945.(3)虞曉芬，鄭吳陽(yáng).我國(guó)公共租賃房定價(jià)機(jī)制研究[J].價(jià)格理論與實(shí)踐，2014(2)： 67-69.政府補(bǔ)貼可采用多種形式，例如，直接補(bǔ)貼、稅費(fèi)減免或者低息借款等。(4)M. Oxley. Supply-Side Subsidies for Affordable Rental Housing [M]// Smith， S.J. (ed.). International Encyclopedia of Housing and Home. Oxford： Elsevier Science. 2012.(5)Schwartz A. Future Prospects for Public Housing in the United States： lessons from the rental assistance demonstration program [J]. Housing Policy Debate， 2017，27(5)： 789-806.基于我國(guó)公租房籌建和資金融通現(xiàn)狀，其租金定價(jià)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以成本為導(dǎo)向，充分考慮回收周期以及租金變化的棘輪效應(yīng)。(6)望曉東，魏玲.基于財(cái)政投入可持續(xù)的公租房租金定價(jià)研究[J].中國(guó)財(cái)政，2015(15)： 41-43.(7)王波，蔣和勝，張新春.“租補(bǔ)分離”模式下中國(guó)公共租賃住房的定價(jià)模型設(shè)計(jì)[J].財(cái)經(jīng)理論與實(shí)踐，2016(3)： 101-106.(8)蔡菊花，賈士軍.基于Hedonic模型的住宅租賃價(jià)格影響因素分析[J].經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊，2010(30)： 150-152.陳立文、張濤(2016)主要從市場(chǎng)的角度研究租金定價(jià)機(jī)制，指出公租房租金應(yīng)基于市場(chǎng)租金下浮一定比例，參照市場(chǎng)租金設(shè)定上限。(9)陳立文，張濤.公租房租金定價(jià)影響因素的評(píng)價(jià)研究[J].價(jià)格月刊，2016(6)： 7-11.(10)曹麗娟.我國(guó)公租房定價(jià)模式研究[J].價(jià)格理論與實(shí)踐，2014(5)： 52-54.也有學(xué)者指出，公租房租金定價(jià)問(wèn)題較為復(fù)雜，應(yīng)綜合宏觀、微觀等諸多指標(biāo)，綜合定價(jià)。(11)黃冠，曾龍.公租房租金定價(jià)方式研究——基于國(guó)內(nèi)外公租房定價(jià)方式比較分析[J].當(dāng)代經(jīng)濟(jì)，2016(8)： 6-8.(12)易成棟.公共租賃住房租金調(diào)整政策比較及借鑒[J].中國(guó)房地產(chǎn)，2015(6)： 57-63.其中，鄒勁松(2017)運(yùn)用ARIMA模型，綜合考察過(guò)去五年周邊房租情況、區(qū)域因素、房屋成本和家庭支付能力等，構(gòu)建出公共租賃住房定價(jià)模型，較之以往的定價(jià)模型，考察面更廣，指標(biāo)選擇也更加的科學(xué)合理。(13)鄒勁松.公共租賃住房定價(jià)機(jī)制研究： 以北京市為例[J].中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2017(5)： 119-126.

近年來(lái)，資產(chǎn)證券化的發(fā)展，為公租房的融資提供了全新的操作模式。(14)中國(guó)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部.全國(guó)首單公租房資產(chǎn)證券化項(xiàng)目啟動(dòng)[EB/OL].(2018-11-19)[2020-07-06].http：//www.mohurd.gov.cn/dfxx/201811/t20181119_238438.html.盡管資產(chǎn)證券化被詬病為美國(guó)次貸危機(jī)的元兇，但是，從本質(zhì)上看，只要對(duì)于提前償還、基礎(chǔ)資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)、違約風(fēng)險(xiǎn)和證券化層次進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，公租房融資仍可以采用ABS模式。(15)Bluhm C， Wagner C. Valuation and Risk Management of Collateralized Debt Obligations and Related Securities [J]. Annual Review of Financial Economics， 2011，3(12)： 193-222.(16)Tao H， Fu M， Qian R. Positive Solutions for Fractional Differential Equations from Real Estate Asset Securitization via New Fixed Point Theorem [J]. Abstract & Applied Analysis， 2012，2012(special issue)： 1-11.就我國(guó)現(xiàn)狀而言，PPP模式并不適用于公共租賃住房的籌建，而REITs和ABS模式的可操作性較強(qiáng)，其中，學(xué)者們對(duì)于REITs模式的認(rèn)可度較高，而REITs的發(fā)展和推動(dòng)需要政府的大力扶持。(17)羅寅.我國(guó)公共租賃房建設(shè)融資模式研究[J].社會(huì)科學(xué)家，2013(1)： 70-74.(18)吳章達(dá).REITs在公共租賃住房供應(yīng)中的應(yīng)用研究[J].上海經(jīng)濟(jì)研究，2013(9)： 120-128.(19)張笑語(yǔ).基于REITs模式的公共租賃住房融資問(wèn)題研究[J].財(cái)會(huì)通訊，2013(5)： 8-9.

供給模式主要包括實(shí)物配租和貨幣補(bǔ)貼兩種類型。實(shí)物配租是大多數(shù)國(guó)家在推行公租房政策初期普遍采用的方式，實(shí)物配租能夠及時(shí)滿足中低收入人群居住需求，解決房源短缺問(wèn)題。但是，弊端也很明顯： 籌建住房占用大量財(cái)政資金使得政府赤字嚴(yán)重；政府人力資源不足導(dǎo)致配租不合理、監(jiān)管困難；住房分布邊緣化造成平民窟現(xiàn)象；分配機(jī)制不健全容易滋生腐敗等問(wèn)題。(20)張齊武，徐燕雯.經(jīng)濟(jì)適用房還是公共租賃房？——對(duì)住房保障政策改革的反思[J].公共管理學(xué)報(bào)，2010(4)： 86-92.從財(cái)政資金節(jié)約、精準(zhǔn)幫扶、保障效用以及社會(huì)福利增長(zhǎng)等方面分析，貨幣化補(bǔ)貼方式都要優(yōu)于實(shí)物配租方式，因此，由實(shí)物配租向貨幣化補(bǔ)貼轉(zhuǎn)變是公租房發(fā)展的必然路徑。(21)James. C. Ohls. Public policy toward low income housing and filtering in housing markets [J]. Journal of Urban Economics, 1975,2(4): 144-171.(22)付建軍.城市社會(huì)治理創(chuàng)新的制度化研究[J].上海交通大學(xué)學(xué)報(bào)，2019，27(2)： 50-59.(23)[美]阿瑟·奧沙利文.城市經(jīng)濟(jì)學(xué)[M].蘇曉燕等譯.北京： 中信出版社，2003： 354-355.(24)Henry J Aaron. The Inefficiency of Transfer in Kind： The Case of Housing Assistance [J]. Western Economic Journal， 1971，9(2)： 184-191.(25)李克武，聶圣.從實(shí)物配租到貨幣配租： 我國(guó)公租房制度的理性選擇[J].江西社會(huì)科學(xué)，2019(8)： 154-162.

綜上所述，國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)于公共租賃住房的租金定價(jià)、資金問(wèn)題和供給模式進(jìn)行了大量的研究，得出一些有益的結(jié)論。然而，在目前的學(xué)術(shù)研究中，租金定價(jià)問(wèn)題多聚焦于某一種定價(jià)模式或者某一個(gè)具體城市的樣本分析，將三種定價(jià)方式統(tǒng)籌分析并建立全國(guó)性定價(jià)模型的文獻(xiàn)較少。資金問(wèn)題的研究較為深入，不少學(xué)者提出借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家公租房的融資經(jīng)驗(yàn)，但是，發(fā)達(dá)國(guó)家發(fā)展階段以及社會(huì)制度與我國(guó)有諸多不同，在借鑒中應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)創(chuàng)新，并結(jié)合我國(guó)公租房發(fā)展現(xiàn)狀才能夠使得政策建議具有實(shí)用性。國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)于供給方式的分析側(cè)重于討論實(shí)物配租和貨幣補(bǔ)貼的優(yōu)劣，需要指出的是，兩種供給方式的優(yōu)劣并不能簡(jiǎn)單而論，應(yīng)當(dāng)賦予其時(shí)代性、區(qū)域性和福利性特征，以保障群體的需求為出發(fā)點(diǎn)，而不是僅僅關(guān)注政府供給的難度或其他因素。由于我國(guó)公共租賃住房起步較晚，發(fā)展過(guò)程中不免存在一些問(wèn)題，本文擬選擇公共租賃住房的租金定價(jià)、資金問(wèn)題和供給模式三個(gè)方面作為研究重點(diǎn)，在對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)歸納總結(jié)的基礎(chǔ)上，提出推進(jìn)我國(guó)公租房發(fā)展的可行性建議。

二、 我國(guó)公共租賃住房發(fā)展現(xiàn)狀分析

(一) 籌建資金問(wèn)題

資金匱乏是公共租賃住房籌建過(guò)程中最核心的問(wèn)題。目前我國(guó)公租房的籌建主要依靠財(cái)政投入，從表1數(shù)據(jù)來(lái)看，上海公租房的財(cái)政投入成本最大，平均每1萬(wàn)平方米公租房財(cái)政投入達(dá)68.25億元，浙江省位列第二，平均每1萬(wàn)平方米公租房財(cái)政投入為30.64億元。值得注意的是東北三省，尤其是黑龍江和遼寧，每1萬(wàn)平方米公租房財(cái)政投入超過(guò)了北京和天津，分別達(dá)到了15.41億元和14.86億元。由于養(yǎng)老壓力和海南房?jī)r(jià)低而引起的海南購(gòu)房熱潮，抬升了海南的房?jī)r(jià)，導(dǎo)致海南的公租房供給成本也增大。

表1 我國(guó)主要省份公共租賃住房財(cái)政投入

表中第3列和第7列為保障性住房(廉租房和公租房)建設(shè)用地劃撥情況(單位： 萬(wàn)平方米)。

表中第4列和第8列為平均每1萬(wàn)平方米土地的財(cái)政投入(單位： 億元)。

土地出讓金是公租房籌建的主要成本之一，在公租房的籌建中，政府往往以減免土地出讓金的形式提供支持，并且，在土地出讓收益中還會(huì)撥出一定數(shù)額的資金支持保障性住房建設(shè)。由于2016—2018年財(cái)政部官網(wǎng)并未發(fā)布《全國(guó)土地出讓金收支情況》，根據(jù)財(cái)政部2015年的報(bào)告，土地出讓收益中，用于保障性安居工程支出823.49億元，占12.0%。

住房公積金在公租房籌建方面的貢獻(xiàn)度日漸上升，2017年末，住房公積金累計(jì)向373個(gè)保障房項(xiàng)目提供資金871.69億元，公積金增值收益的58.73%用于支持公租房建設(shè)，共計(jì)2 904.59億元。但是，與2017年全年住房公積金繳存額18 726.74億元相比較而言，公積金對(duì)于公租房籌建的資金支持力度還有上升空間。(26)中央人民政府.全國(guó)住房公積金2017年年度報(bào)告[R/OL].(2018-06-01)[2019-04-16].http：//www.gov.cn/xinwen/2018-06/01/content_5295208.htm.

就住房保障領(lǐng)域的信貸而言，銀行的資金更傾向于支持棚戶區(qū)改造項(xiàng)目。以四大商業(yè)銀行和國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行為例，國(guó)開(kāi)行2018年年報(bào)數(shù)據(jù)顯示，2017年全年發(fā)放棚戶區(qū)改造貸款8 800億元，未提及對(duì)于公共租賃住房的資金支持。2017年中國(guó)工商銀行累計(jì)發(fā)放保障性住房貸款780.27億元，其中棚戶區(qū)改造貸款761.48億元；2017年中國(guó)建設(shè)銀行為2.71萬(wàn)戶中低收入家庭發(fā)放保障性個(gè)人住房貸款100.84億元，并未有明顯性指向。截至2017年底，中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行保障性安居工程貸款達(dá)1 415.8億元，棚戶區(qū)改造貸款余額3 271.22億元。截至2017年末，中國(guó)銀行保障性住房貸款余額537億元，同比增長(zhǎng)23.74%。其中，棚戶區(qū)改造貸款余額為313億元，同比增長(zhǎng)63.88%。由此可見(jiàn)，公共租賃住房較少獲得銀行資本的青睞。

此外，由于我國(guó)資本市場(chǎng)不發(fā)達(dá)，公共租賃住房的創(chuàng)新融資模式尚在起步試點(diǎn)階段，在為我國(guó)公共租賃住房提供資金支持方面，并未起到應(yīng)有的作用。

(二) 供給需求情況

公共租賃這一經(jīng)濟(jì)屬性深化了財(cái)政支持公租房建設(shè)的供給邏輯，也決定了公共租賃住房的保障性質(zhì)。由于供給主體單一、財(cái)政資金有限以及成本收益不對(duì)稱等原因，公共租賃住房的發(fā)展一直呈現(xiàn)出“躊躇向前”的狀態(tài)，推進(jìn)速度遲緩。

以2018年我國(guó)GDP排名前十的城市為例(這十座城市都屬于一線城市且人口幾乎都超過(guò)千萬(wàn))，見(jiàn)圖1，截至2017年末，這十座城市中只有重慶市和天津市的公租房數(shù)量達(dá)到了國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)。而且由于我國(guó)城鎮(zhèn)化步伐不斷加快，人口逐漸向大城市集聚，我國(guó)一線城市公租房供求缺口較大，公租房建設(shè)任重道遠(yuǎn)。

除了總量上的失衡之外，各區(qū)域間也呈現(xiàn)出不同的特征。東部地區(qū)由于人口相對(duì)集中，對(duì)于公租房的需求遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于供給，籌建壓力較大。中西部地區(qū)雖然人口基數(shù)較少，但是由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不足，需要保障的人口比例較大，因此，在公租房的籌建方面也面臨較大壓力。從城市規(guī)模方面來(lái)看，特大城市和一線城市的人口集中，公租房需求旺盛，公租房供需缺口較大，而中小城市則基本上能夠達(dá)到供需平衡，甚至出現(xiàn)空房率較高的情況。

(三) 租金定價(jià)模式

我國(guó)目前尚未有統(tǒng)一、權(quán)威的公租房租金定價(jià)規(guī)則，各地區(qū)一般因地制宜，各自為政?？傮w來(lái)看，公租房租金的三種定價(jià)模式在我國(guó)皆有省市采用。

北京市和重慶市的公共租賃住房采用成本定價(jià)法確定租金。北京市的政治、經(jīng)濟(jì)和文化地位決定了房屋建筑成本和租金基數(shù)都高于國(guó)內(nèi)絕大多數(shù)城市，盡管北京市明確公共租賃住房以保本微利為原則，但是成本租金的下限也位于20—30元/平方米/月，在城六區(qū)較好的地段，公租房的租金水平可以高達(dá)40—50元/平方米/月。以這個(gè)單價(jià)計(jì)算，北京市60平方米的公租房大概需要1 200—3 000元/月不等。重慶市的公租房籌建成本相較于北京市要低很多，租金水平也相應(yīng)地定位在8—11元/平方米，比同時(shí)段同區(qū)域商品房租金低30%—40%左右。(27)郝晨帆.基于住房支付能力的公共租賃住房租金定價(jià)研究[D].山西財(cái)經(jīng)大學(xué)，2018： 22-30.

采用市場(chǎng)定價(jià)法的典型城市是上海市和鄭州市。上海市政府組織專業(yè)機(jī)構(gòu)建立公租房租金定價(jià)規(guī)則，并根據(jù)房屋的位置、年限、樓層、面積等特性“一屋一定價(jià)”，以差異化定價(jià)保證租金水平的“公平性”。租金標(biāo)準(zhǔn)以年度為限進(jìn)行調(diào)整。鄭州市將公共租賃住房的租金上限定為市場(chǎng)平均租金的70%，并根據(jù)宏觀經(jīng)濟(jì)狀況、地區(qū)發(fā)展水平和房地產(chǎn)市場(chǎng)走向每年動(dòng)態(tài)調(diào)整租金水平。鄭州市的公租房分為三類，政府產(chǎn)權(quán)和單位自建公租房的租金不超過(guò)市場(chǎng)租金的70%，而城中村改造項(xiàng)目和商品房中配建的公租房租金可以在20%以內(nèi)上浮。(28)何雅平.公共租賃住房租金定價(jià)的研究[D].山西財(cái)經(jīng)大學(xué)，2019： 18-19.

我國(guó)還有部分城市采用收入法定價(jià)確定公租房租金，并基于承租人家庭收入劃分租金檔次，制定補(bǔ)貼政策。例如，杭州市將公租房的租金劃分十二個(gè)等級(jí)，單位租金由5.5元/平方米到36元/平方米不等，并配合相應(yīng)的租金減免政策，租賃1—2級(jí)土地等級(jí)公共租賃住房的減免租金30%，租賃3—4級(jí)的減免40%，租賃5—8級(jí)的減免50%。(29)中央人民政府.杭州發(fā)布市區(qū)公共租賃住房租金管理暫行辦法[A/OL].(2012-4-11)[2019-04-16].http：//www.gov.cn/jrzg/2012-04/11/content_2110909.htm.惠州市和寧波市以租戶收入為衡量標(biāo)準(zhǔn)，為不同層級(jí)的人群設(shè)定差異化的補(bǔ)貼系數(shù)。

三、 我國(guó)公共租賃住房發(fā)展中存在的主要問(wèn)題

(一)政府供給動(dòng)力不足

隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，地方政府的債務(wù)規(guī)模也在不斷刷新紀(jì)錄，截至2018年11月末，全國(guó)地方政府債務(wù)余額共計(jì)182 903億元。與此同時(shí)，公共租賃住房的建設(shè)主要依靠地方財(cái)政資金支持，并且公租房的土地出讓金幾乎為零，削減了財(cái)政收入，因此，地方政府在建設(shè)公租房方面積極性不強(qiáng)。

仍以2018年我國(guó)GDP排名前十的城市為例，其中有七個(gè)城市的地方政府債務(wù)超過(guò)了千億，北京市、上海市、重慶市和天津市的債務(wù)超過(guò)了4 000億，很顯然，政府的財(cái)政壓力很大。從表2中可以看出，北京市2018年的土地購(gòu)置費(fèi)和商品房交易契稅共計(jì)520億元，上海市2018年的土地購(gòu)置費(fèi)和商品房交易契稅共計(jì)2 212億元，武漢市和天津市分別為2 025億元和1 494億元，可以看出，土地購(gòu)置費(fèi)和商品房交易契稅是地方政府的主要收入來(lái)源和償債保障。

表2 基于政府視角的公共租賃住房籌建利弊(2017—2018年)

表中廣州市、深圳市和蘇州市是2017年數(shù)據(jù)，其他城市數(shù)據(jù)是2018年。

單位： 2—5列： 億元；最后1列： 萬(wàn)元。

公共租賃住房籌建成本與收益并不成正比，從收益角度來(lái)看，以2019年3月城市房產(chǎn)網(wǎng)公布的各城市每平方米的月租金計(jì)算，假定公租房租金為市場(chǎng)租金的80%，年租金最高的是北京市，年租金可達(dá)7.37萬(wàn)元，年租金最低的城市是重慶市，只有2.23萬(wàn)元。假定公租房平均每套建筑面積80平方米，每平方米建筑成本4 000元，僅考慮建筑成本，北京市平均每套公租房收回成本需要4.34年，上海市需要5.48年，廣州市需要7.86年，深圳市需要5.21年，租金最低的重慶市需要14.35年。如果再加上政府的土地購(gòu)置費(fèi)和其他稅費(fèi)減免的成本，這些城市公租房的成本回籠至少需要8—15年。

數(shù)額巨大的債務(wù)、高昂的土地出讓收入和商品房交易的稅收使得地方政府很難在公共租賃住房領(lǐng)域投入過(guò)多的資金和關(guān)注。此外，在公共租賃住房籌建的實(shí)際工作中，雖然中央政府出臺(tái)了指導(dǎo)思想，但是并未具體設(shè)計(jì)工作目標(biāo)和時(shí)間節(jié)點(diǎn)，造成地方政府在實(shí)際工作中執(zhí)行不嚴(yán)。如何解決公租房的供需矛盾，增加公租房的有效供給，是我國(guó)政府在住房保障工作中面臨的首要問(wèn)題。

(二) 資金支持渠道單一

資金是公共租賃住房項(xiàng)目順利開(kāi)展的潤(rùn)滑劑。目前我國(guó)公共租賃住房建設(shè)的資金主要來(lái)自財(cái)政資金、住房公積金和銀行信貸，極少有新的融資渠道。

政府財(cái)政資金包括專項(xiàng)資金撥付、土地出讓金凈收益等，主要用于直接投資、投資補(bǔ)貼和貸款補(bǔ)貼；住房公積金主要通過(guò)住房公積金管理中心，委托貸款銀行向公共租賃住房籌建項(xiàng)目發(fā)放貸款。然而，值得指出的是，政府財(cái)政資金有限，地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)較重，很難將公共租賃住房的籌建放在重要位置。住房公積金對(duì)公租房建設(shè)的支持力度也較為不足。金融機(jī)構(gòu)基于“安全性”考慮，往往會(huì)要求借款者出具一系列的償債保證等，還會(huì)有貸款分類和貸款額度的諸多限制條件，客觀上將公租房的融資排除在外。我國(guó)的債券市場(chǎng)要求發(fā)行主體(例如股份有限公司)的凈資產(chǎn)不低于3 000萬(wàn)元，最近三個(gè)會(huì)計(jì)年度實(shí)現(xiàn)的年均可分配利潤(rùn)不少于公司債券1年的利息等，目前我國(guó)的公租房建設(shè)主體大多不符合這些要求，而股票市場(chǎng)的要求更為嚴(yán)苛。

在全國(guó)各省市中，以重慶市和北京市的公租房籌建最具創(chuàng)新色彩，數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)最為全面，本文以這兩座城市為例進(jìn)行說(shuō)明。2010年重慶開(kāi)工建設(shè)1 300萬(wàn)平方米的公租房，耗資300億元，其中，政府投入100億元的資金(包括政府撥款32億元，稅費(fèi)減免43億元，劃撥土地投入50多億元)，市場(chǎng)融資200多億元(包括公積金貸款30多億元，銀行貸款58億元，其他類型貸款110億元)。(30)宋皓.公租房融資模式研究[D].重慶大學(xué)，2012： 26.據(jù)《重慶市公共租賃住房管理暫行辦法》顯示，公租房的資金來(lái)源主要包括中央安排的專項(xiàng)補(bǔ)助資金；地方政府財(cái)政年度預(yù)算安排的資金；土地出讓收益的5%；銀行、非銀行金融機(jī)構(gòu)貸款；發(fā)行債券。(31)重慶市人民政府.關(guān)于印發(fā)公共租賃住房管理暫行辦法的通知[J].住宅產(chǎn)業(yè)，2010(8)： 28-30.2018年，中央廉租房項(xiàng)目專項(xiàng)資金向重慶撥款12.5億元，重慶市公共租賃住房財(cái)政支出13.1億元，政府性基金支出51億元；截至2013年，銀行信貸為重慶市公租房提供了超過(guò)300億的貸款。(32)重慶市財(cái)政局.關(guān)于重慶市2018年預(yù)算執(zhí)行情況和2019年預(yù)算草案的報(bào)告[R/OL].(2019-2-15)[2019-04-16].http：//czj.cq.gov.cn/html/xxgk/czsj/czys/content-23179.shtml.(33)朱麗莎.重慶市公租房融資模式比較研究[D].重慶理工大學(xué)，2014： 20.到目前為止，重慶市共發(fā)行50億元的企業(yè)債券，全部用于公租房建設(shè)。(34)證券時(shí)報(bào)網(wǎng).重慶發(fā)行50億公租房建設(shè)企業(yè)債券[N/OL].(2012-04-26)[2019-04-16].http：//finance.eastmoney.com/news/1345，20120426202950141.html.

再以北京市為例，2018年北京市公共租賃住房財(cái)政支出20億元，政府性基金支出近60億元。(35)北京市人民政府.北京市2018年預(yù)算執(zhí)行情況和2019年預(yù)算草案的報(bào)告[R/OL].(2019-02-01)[2019-04-16].http：//www.beijing.gov.cn/gongkai/caizheng/czbg/ysbg/201906/t20190612_93552.html.對(duì)于公租房的籌建主體，政府每套公租房每年的貼息獎(jiǎng)勵(lì)額為7 000元，貼息獎(jiǎng)勵(lì)期限原則上不超過(guò)10年，資金由市政府和區(qū)政府按照8∶2分擔(dān)。(36)北京市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì).北京市公共租賃住房財(cái)政貼息獎(jiǎng)勵(lì)資金管理辦法[A/OL].(2014-10-28)[2019-04-16].http：//zjw.beijing.gov.cn/bjjs/zfbz/zcfg/qtwj/363867/index.shtml.2016年9月，國(guó)開(kāi)行北京分行向住房保障領(lǐng)域提供200億元資金支持；同年11月，北京銀行與保障房中心簽署80億元授信合同。2017年至今，并未顯示有其他銀行貸款支持公租房建設(shè)。從2013年至今，北京市保障房中心共發(fā)行75億元的債券，用于保障房建設(shè)，但未指明公租房使用額度。(37)北京市保障性住房建設(shè)投資中心.大事記[EB/OL].(2020-02-01)[2019-04-16].https：//www.bphc.cn/article/list/98c7d685a1f3477aa06ae312b555b2df.html.由此可見(jiàn)，我國(guó)公租房建設(shè)資金渠道目前仍未有實(shí)質(zhì)性的拓展。

在各類型的保障性住房中，投資限價(jià)房的利潤(rùn)介于10%—15%之間；經(jīng)濟(jì)適用房的投資回報(bào)率大約5%—8%；棚戶區(qū)改造項(xiàng)目可以配套商業(yè)地產(chǎn)，因而收益可以保證；但是，公租房、廉租房的收益有“天花板”，雖然可以搭配商品房銷售，但依然入不敷出。(38)中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào).公租房資金缺口達(dá)千億 盈利模式考驗(yàn)社會(huì)資本[N/OL].(2012-06-02)[2019-04-16].https：//news.fang.com/2012-06-02/7804317.htm.因此，社會(huì)資本往往不愿意涉足公共租賃住房的開(kāi)發(fā)?；诖朔N情況，一些城市已經(jīng)開(kāi)展了一些有益的創(chuàng)新，例如，重慶市采用“1+3”的融資模式，即以政府投入吸引社會(huì)資本參與公租房的籌建；北京市以債券融資方式解決公租房籌建資金問(wèn)題；上海市則盤活保險(xiǎn)資金為公租房提供資金。(39)高笛.公共租賃房融資難問(wèn)題的思考[J].西南金融，2012(5)： 65-66.但是，這些創(chuàng)新的融資模式無(wú)論是從使用規(guī)模還是從采用頻率上來(lái)看都處于探索試點(diǎn)階段，并未在全國(guó)范圍內(nèi)推廣和運(yùn)用。

(三) 供給模式匹配度差

實(shí)物配租方式和貨幣補(bǔ)貼模式各有利弊，選擇供給模式應(yīng)當(dāng)首先考察時(shí)代特征和經(jīng)濟(jì)、人口狀況。目前我國(guó)公租房領(lǐng)域?qū)嵨锱渥饽Ｊ胶拓泿叛a(bǔ)貼模式共存，且供給模式正處在由“實(shí)物配租”向“貨幣化補(bǔ)貼”過(guò)渡階段，總體來(lái)說(shuō)，我國(guó)公租房供給模式匹配度較差，主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

其一，供給模式與城市特點(diǎn)匹配度差。我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)區(qū)域間不均衡情況，東、中、西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈遞減狀況，不同城市發(fā)達(dá)程度各異。一般而言，經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)好、國(guó)際化程度高、人口密度大的城市更適宜采用貨幣補(bǔ)貼方式，而經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)則適宜選擇實(shí)物配租方式。但是，從我國(guó)公租房供給模式選擇上來(lái)看，各城市各自為政，無(wú)論是超大型城市、一線城市，還是二三線城市皆有兩種方式并存的情況。例如，北京市2019年籌建公租房5萬(wàn)套，2018年上半年北京市大興區(qū)共發(fā)放公租房租金補(bǔ)貼49.25萬(wàn)元，順義區(qū)共發(fā)放租金補(bǔ)貼235.18萬(wàn)元。(40)北京市人民政府網(wǎng)[EB/OL].[2019-04-16].http：//www.beijing.gov.cn.2019年，哈爾濱市通過(guò)實(shí)物配租和貨幣補(bǔ)貼兩種方式，對(duì)全市符合保障條件的6萬(wàn)戶居民實(shí)現(xiàn)全覆蓋式保障，發(fā)放租金補(bǔ)貼7 753萬(wàn)元。(41)邢漢夫.2019年公租房租賃補(bǔ)貼發(fā)放7 753萬(wàn)元惠及近3萬(wàn)居民[N/OL].黑龍江日?qǐng)?bào)，(2020-01-01)[2020-04-20].http：//epaper.hljnews.cn/hljrb/20200101/456066.html.可以看出，盡管兩座城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市規(guī)模和人口數(shù)量大不相同，供給方式和租金補(bǔ)貼金額卻并未出現(xiàn)明顯差別，從租金補(bǔ)貼數(shù)額來(lái)看，北京市比哈爾濱市還要低一些。

其二，供給模式與承租人群匹配度差。就實(shí)物配租而言，主要存在準(zhǔn)入門檻模糊、職住分離以及“籌建難、空置多”并存的問(wèn)題。實(shí)物配租方式的準(zhǔn)入門檻并未有全國(guó)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，一般而言，人口密集的超大型城市和部分一線城市會(huì)設(shè)置戶籍門檻，其他城市則主要以收入為劃分標(biāo)準(zhǔn)，由于工資水平不同，城市間在公租房門檻設(shè)定方面并不統(tǒng)一。另外，由于中低收入人群存在個(gè)體差異化特征，準(zhǔn)入門檻難以精準(zhǔn)量化。此外，部分二三線城市由于人口流出，公租房出現(xiàn)空置現(xiàn)象。審計(jì)署2018年發(fā)文指出，“由于配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后等原因，9.71萬(wàn)套住房已基本建成1年以上未分配或分配后無(wú)法入??；由于供需不匹配、規(guī)劃設(shè)計(jì)不合理、地址偏遠(yuǎn)等原因，14.21萬(wàn)套已竣工驗(yàn)收的住房至2017年底空置超過(guò)1年”(42)審計(jì)署.9.71萬(wàn)套住房建成后未分配或分配后無(wú)法入住[N/OL].經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)，(2018-06-20)[2019-04-16].http：//news.eastday.com/eastday/13news/auto/news/china/20180620/u7ai7830872.html.。貨幣化補(bǔ)貼同樣存在門檻設(shè)定問(wèn)題，同時(shí)還有福利依賴問(wèn)題。例如，北京市規(guī)定人均月收入在1 600元(不含)—2 000元家庭可享受25%的租金補(bǔ)貼，而1 200元—1 600(含)元區(qū)間的家庭可享受70%的租金補(bǔ)貼，那么人均月收入處于1 600元臨界點(diǎn)的家庭可能為了獲得更多的租金補(bǔ)貼而消極怠工，產(chǎn)生福利依賴。

(四) 定價(jià)模型指標(biāo)單一

目前我國(guó)公租房租金定價(jià)模型較為簡(jiǎn)單，定價(jià)模型中的指標(biāo)選擇單一。

具體來(lái)說(shuō)，成本定價(jià)法著眼于籌建公租房的成本計(jì)算，以收回成本、保本微利為定價(jià)原則，租金計(jì)算方式和模型設(shè)計(jì)理念更接近“住房保障”本質(zhì)，有助于規(guī)范公共租賃住房的發(fā)展軌跡。在計(jì)算方法上也相對(duì)簡(jiǎn)單，容易量化和透明化。但是，以成本定價(jià)首先忽略了房屋本身的其他屬性，房屋籌建成本僅僅反映原材料價(jià)格、土地購(gòu)置費(fèi)以及其他一些基本的費(fèi)用，對(duì)于房屋所在區(qū)域、房屋附屬資源以及周邊配套設(shè)施并未納入定價(jià)考量。其次，人為割裂了公租房和商品房的價(jià)格聯(lián)動(dòng)性，商品房的租金變動(dòng)或多或少會(huì)對(duì)公租房領(lǐng)域有所影響，如果僅以成本推算租金，無(wú)視市場(chǎng)關(guān)聯(lián)度，可能會(huì)造成福利陷阱，影響整個(gè)公租房運(yùn)行體系的發(fā)展。再次，容易打擊建筑商積極性，造成融資困難，以成本定價(jià)最大化地壓縮了建筑商的利潤(rùn)，可能會(huì)造成房屋質(zhì)量問(wèn)題以及建筑商的消極抵制，而利潤(rùn)的減少對(duì)于拓展融資渠道也較為不利。

市場(chǎng)定價(jià)法可以市場(chǎng)發(fā)展的自發(fā)性彌補(bǔ)行政干預(yù)的盲目性和滯后性，提高定價(jià)效率，激發(fā)房屋籌建方和供給方的熱情。然而，市場(chǎng)定價(jià)法容易忽略公租房“保障性質(zhì)”，從而將一部分低收入人群排擠在外。在市場(chǎng)定價(jià)法計(jì)算過(guò)程中，涉及公租房租金略低于同地段商品房租金的比例，在實(shí)際操作中很大程度上受主觀因素影響，舉例來(lái)看，重慶市設(shè)定的下浮比例是低于商品房租金40%，鄭州市、青島市等城市的下浮比例是30%，有些省市將下浮比例定為10%，如何界定這些比例的合理性和公平性是尚待解決的問(wèn)題。此外，房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展受到諸多因素的影響，宏觀、中觀甚至微觀的因素都將導(dǎo)致市場(chǎng)價(jià)格的不穩(wěn)定，如果公租房定價(jià)掛鉤商品房，如何消除這些不穩(wěn)定因素給保障性住房帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)？

收入定價(jià)法的優(yōu)點(diǎn)明顯，即以人為本，保證了公租房的使用效率和保障對(duì)象的精準(zhǔn)性。但是，這種定價(jià)模式的缺點(diǎn)也顯而易見(jiàn)。首先，經(jīng)濟(jì)低迷引致的貨幣超發(fā)使得通貨膨脹高于正常時(shí)期，不同行業(yè)人員的收入增長(zhǎng)率出現(xiàn)差異，收入定價(jià)法無(wú)法精準(zhǔn)地?fù)崞竭@些差異。其次，由于職住不平衡問(wèn)題的存在，公租房的地理位置可能涉及教育資源、醫(yī)療資源等方面的優(yōu)劣勢(shì)不同，僅以租戶收入定價(jià)明顯有失公平。再次，中低收入人群的收入來(lái)源可能呈現(xiàn)多樣化特征，統(tǒng)計(jì)難度大和更新頻率多等難題都會(huì)直接影響住房保障工作的合理性和可行性。最后，公租房針對(duì)的人群大多是中低收入人群和貧困人群，收入水平基準(zhǔn)較低，直接拉低了公租房的租金水平，容易造成籌建資金回收周期延長(zhǎng)、資金周轉(zhuǎn)率低的結(jié)果，進(jìn)而減緩了新一輪公租房的籌建速度，拖延了輪候人群的等待時(shí)間。

四、 發(fā)達(dá)國(guó)家公共租賃住房運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

發(fā)達(dá)國(guó)家公共租賃住房制度相對(duì)較為成熟，其中，美國(guó)住房領(lǐng)域的法制最為健全，房屋籌建的資金來(lái)源多元化，英國(guó)公共租賃住房的供給數(shù)量非常充足，新加坡公租房的管理堪為典范，本文以美國(guó)、英國(guó)和新加坡為例，借鑒其在公共租賃住房發(fā)展領(lǐng)域的經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合我國(guó)國(guó)情，探索完善我國(guó)公共租賃住房建設(shè)的路徑。

(一) 美國(guó)

美國(guó)公共租賃住房的供給與管理是以政府為主體。美國(guó)設(shè)立了專業(yè)的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)公共租賃住房的籌建與管理——公共住房署(1937年)和住房和城市發(fā)展部HUD(1965年)，主管保障性住房的各項(xiàng)事宜。HUD每年測(cè)算530個(gè)都市區(qū)和2 045個(gè)非都市區(qū)郡的公平市場(chǎng)租金，并向社會(huì)公布，同時(shí)，各州都設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)監(jiān)管租金的定價(jià)及波動(dòng)。(43)隋鈺冰.美日金融支持住房租賃市場(chǎng)啟示[J].中國(guó)金融，2017(19)： 87-88.2008年金融危機(jī)后，美國(guó)失業(yè)率上升，HUD每年拿出500億美元財(cái)政資金對(duì)于住房租賃市場(chǎng)進(jìn)行補(bǔ)貼。此外，美國(guó)還將租戶按照一定標(biāo)準(zhǔn)劃分等級(jí)，差別化補(bǔ)貼，以提高補(bǔ)貼的有效性。(44)何愛(ài)華.住房租賃市場(chǎng)發(fā)展的制約因素、國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與改進(jìn)方向[J].西南金融，2018(8)： 37-42.

美國(guó)公共租賃住房的快速發(fā)展依賴于其成熟的資本市場(chǎng)和完善的金融體系，見(jiàn)圖2。

美國(guó)公共住房籌建的資金來(lái)源較為多元，首先，政府撥款是公共住房穩(wěn)健發(fā)展的基礎(chǔ)，此外，聯(lián)邦政府還通過(guò)發(fā)行公共住房債券的方式吸收社會(huì)資本，并且通過(guò)各種優(yōu)惠政策和補(bǔ)貼鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)商、大型企業(yè)、個(gè)人和各類基金等參與公共住房的籌建，緩解財(cái)政資金的壓力。2014年，美國(guó)公共住房運(yùn)營(yíng)基金總額達(dá)42.24億美元，2015年達(dá)到44.62億美元。(45)US Housing and Urban Development Bureau官網(wǎng)[EB/OL].(2019-04-20)[2019-04-26].https：//www.britannica.com/topic/US-Department-of-Housing-and-Urban-Development.其次，得益于發(fā)達(dá)的資本市場(chǎng)，美國(guó)通過(guò)金融制度和金融工具的創(chuàng)新為公共住房的籌建拓寬籌資渠道，住房抵押貸款證券化、BOT模式、PPP模式和房地產(chǎn)投資信托(REITs)的發(fā)展成為推動(dòng)公共住房工作的加速器。20世紀(jì)70年代以后，美國(guó)政府以稅收減免計(jì)劃鼓勵(lì)PPP模式在公共住房領(lǐng)域的推廣，2009年，美國(guó)共有150萬(wàn)套住房直接受惠于該計(jì)劃，2015年，這個(gè)數(shù)值達(dá)到300萬(wàn)套。(46)蘇寧金融研究院.美國(guó)人是如何調(diào)控住房租賃市場(chǎng)的？[EB/OL].(2018-09-14)[2019-04-26].https：//www.tmtpost.com/3475295.html?rss=ifeng.目前，REITs為美國(guó)公共租賃住房的發(fā)展籌集了大量資金，截至2018年1月，美國(guó)有225只上市REITs，總市值達(dá)1.1萬(wàn)億美元。(47)何愛(ài)華.住房租賃市場(chǎng)發(fā)展的制約因素、國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與改進(jìn)方向[J].西南金融，2018(8)： 37-42.

此外，美國(guó)擁有完善的政策性住房金融機(jī)構(gòu)體系，包括吉利美、房利美、房地美、退伍軍人事務(wù)處和聯(lián)邦住房貸款銀行系統(tǒng)等。這些政策性住房金融機(jī)構(gòu)大多具有以下職能： 一是發(fā)放政策性住房補(bǔ)貼；二是發(fā)行MBS和CDO；三是提供信貸擔(dān)保。這些金融機(jī)構(gòu)的建立為美國(guó)早期的公共住房籌建做出了巨大的貢獻(xiàn)，例如，1944年至1952年，退伍軍人管理局向近240萬(wàn)二戰(zhàn)退伍軍人提供了住房貸款。1945年，聯(lián)邦政府批準(zhǔn)了大量貸款，共建造了50萬(wàn)套新住房，供復(fù)員軍人優(yōu)先選擇。(48)殷燕.國(guó)際公共住房財(cái)政與金融體系實(shí)證研究[D].北京郵電大學(xué)，2012： 56.

美國(guó)公共租賃住房的租金計(jì)算以收入定價(jià)法為藍(lán)本，將租金支出占租戶家庭收入的比例限定在30%以內(nèi)，并適度考慮市場(chǎng)因素。美國(guó)公共租賃住房租戶的最終租金支付金額計(jì)算將在以下四類標(biāo)準(zhǔn)中取最高值： (1)家庭可支配收入的30%；(2)家庭總收入的10%；(3)最低租金限額；(4)房屋管理局設(shè)定的租金標(biāo)準(zhǔn)。(49)張夢(mèng).公共租賃房定價(jià)機(jī)制研究[D].浙江工業(yè)大學(xué)，2011： 18-19.如果租金超過(guò)了家庭可支配收入的三分之一，政府會(huì)視情況不同給予租戶補(bǔ)貼，以保障租戶家庭的生活質(zhì)量。

(二) 英國(guó)

1974年英國(guó)頒布《住房法》將住房協(xié)會(huì)納入社會(huì)住房體系，確立其地位。截至2015年8月，僅英格蘭地區(qū)就擁有住房協(xié)會(huì)1 591家，其中，非盈利的住房協(xié)會(huì)有1 562家，專職負(fù)責(zé)住房保障工作的運(yùn)行、監(jiān)督和維護(hù)。英國(guó)政府對(duì)于住房租賃市場(chǎng)的監(jiān)管較為嚴(yán)格。例如，2006年出臺(tái)的合租強(qiáng)制許可證制度，對(duì)于出租屋和租戶進(jìn)行嚴(yán)格審核；建立專門協(xié)調(diào)租戶、房主與中介關(guān)系的機(jī)構(gòu)TRO(Tenancy Relations Officer)和專門監(jiān)管環(huán)境衛(wèi)生的機(jī)構(gòu)EHO(Environmental Health Officer)，確保住房環(huán)境的舒適度；英國(guó)社會(huì)住房局HCA還設(shè)定租金標(biāo)準(zhǔn)保障低收入租戶的利益(見(jiàn)表3)。

表3 英國(guó)社會(huì)住房局HCA設(shè)定的租金標(biāo)準(zhǔn)

租房現(xiàn)象在英國(guó)非常普遍，英國(guó)大約有100萬(wàn)套房屋、200萬(wàn)個(gè)樓盤在長(zhǎng)期租賃，40%新建房屋的屬性為租賃。(50)胡吉亞.美英保障性住房融資機(jī)制比較分析及對(duì)我國(guó)的啟示[J].農(nóng)村金融研究，2016(3)： 47-52.政府負(fù)責(zé)一部分公租房的籌建，建成后以低于市場(chǎng)租金40%的水平租給低收入者。除此之外，英國(guó)政府以稅收減免等方式大力鼓勵(lì)社會(huì)資本參與公共租賃住房的籌建與管理。在英國(guó)，住房協(xié)會(huì)和住房金融公司等組織數(shù)量眾多，為住房保障提供了大量的資金支持。

(三) 新加坡

新加坡的“組屋”保障標(biāo)準(zhǔn)明確，保障人群層次劃分清晰，并且由于專業(yè)管理機(jī)構(gòu)的設(shè)立，“組屋”的維護(hù)修繕和地理分布也較為規(guī)范。新加坡“組屋”的保障性受到法律的保護(hù)，如果出現(xiàn)違規(guī)申報(bào)和違規(guī)租售，當(dāng)事人可能會(huì)面臨6個(gè)月的監(jiān)禁和高額罰金，以此來(lái)保證“組屋”保障的有效性。專業(yè)規(guī)范化的管理運(yùn)作使得新加坡的“組屋”在公共住房管理方面堪為典范。

新加坡的“組屋”由政府主導(dǎo)籌建并管理，為盡快籌建公共住房，新加坡政府出臺(tái)法案使得土地國(guó)有化，保證了公共住房工作的順利推進(jìn)。建屋局是新加坡政府設(shè)立的專職住房管理機(jī)構(gòu)，政府出資補(bǔ)貼，負(fù)責(zé)維護(hù)公共住房的日常運(yùn)作。建屋局常年赤字，新加坡建屋局最新公布的2017—2018財(cái)政年年報(bào)顯示，該年度的赤字為24億新元。(51)瑞投咨網(wǎng).新加坡建屋發(fā)展局上財(cái)政年凈赤字達(dá)17億元比前一年增加近42%[EB/OL].(2018-10-23)[2019-04-16].http：//www.65singapore.com/news/sinnews/54706.html.

早在1968年，新加坡公共住房的建設(shè)資金中就有一部分來(lái)自于公積金。2017年新加坡公積金繳存比例為37%，遠(yuǎn)高于其他國(guó)家，截至2018年9月，新加坡中央公積金繳納人數(shù)達(dá)390萬(wàn)人，占新加坡總?cè)丝?/3，公積金總規(guī)模也達(dá)到了3 840億新加坡元(見(jiàn)圖3)，公積金中的80%都用于支持組屋籌建。(52)胡吉亞.英、美、新共有產(chǎn)權(quán)房運(yùn)作模式及其對(duì)我國(guó)的有益啟示[J].理論探索，2018(5)： 95-102.

新加坡公共租賃組屋的租金受政府約束，參照市場(chǎng)租金，但是遠(yuǎn)低于市場(chǎng)租金，一般而言，最高為市場(chǎng)租金的50%左右，最低為市場(chǎng)租金的25%。并且，以家庭月收入等指標(biāo)劃分對(duì)應(yīng)的租金類型，見(jiàn)表4。

表4 新加坡公共組屋租金標(biāo)準(zhǔn)

綜上所述，美國(guó)、英國(guó)和新加坡公共租賃住房的運(yùn)營(yíng)雖各有特點(diǎn)，但是，可以為我國(guó)借鑒之處卻有一些共性： 首先，美國(guó)、英國(guó)和新加坡都明確了政府在公共租賃住房中的主導(dǎo)地位，在公租房的運(yùn)作過(guò)程中政府搭建了完整的制度框架進(jìn)行規(guī)范；其次，政府依托中介機(jī)構(gòu)對(duì)公租房的籌建、分配以及定價(jià)等環(huán)節(jié)進(jìn)行專業(yè)化管理，保證公共租賃住房的福利性和公平性；其三，無(wú)論是從資本市場(chǎng)融資(美國(guó))還是政府資金支持(新加坡)，公共租賃住房的資金融通渠道通暢而穩(wěn)定；最后，租金定價(jià)機(jī)制切合本國(guó)國(guó)情，既能考慮籌建成本問(wèn)題，又更多的兼顧承租人的可支付性，在實(shí)物配租的同時(shí)合理配套差別化補(bǔ)貼措施。

五、 我國(guó)公共租賃住房發(fā)展完善路徑

(一) 頂層設(shè)計(jì)公租房供給方式，保證有效供給

公租房工作的穩(wěn)步推進(jìn)需要制定“全國(guó)一盤棋”的戰(zhàn)略方針，盡快落實(shí)頂層設(shè)計(jì)，以權(quán)威制度框架規(guī)范各地區(qū)公租房的供給模式。

公租房供給模式錯(cuò)配問(wèn)題根源在于我國(guó)缺乏權(quán)威科學(xué)的公租房供給頂層設(shè)計(jì)和指導(dǎo)意見(jiàn)，建議政府盡快召集專家成立專項(xiàng)工作組，針對(duì)我國(guó)主要城市進(jìn)行調(diào)研論證，根據(jù)城市間經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口流動(dòng)、收入水平和產(chǎn)業(yè)分布等指標(biāo)進(jìn)行大數(shù)據(jù)分析，設(shè)立公租房供給模式框架，優(yōu)化公租房供給模式與城市之間的匹配度，同時(shí)對(duì)于城市中實(shí)物配租和貨幣補(bǔ)貼的配合機(jī)制進(jìn)行修正和完善。

美國(guó)次貸危機(jī)引發(fā)世界性的經(jīng)濟(jì)低迷，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)升級(jí)成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的引擎，政府相關(guān)部門應(yīng)借助此次產(chǎn)業(yè)調(diào)整契機(jī)，重塑國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)布局，將部分勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)內(nèi)遷，進(jìn)而引導(dǎo)人口流向?！叭珖?guó)一盤棋”的布局戰(zhàn)略，一方面能夠以商品房市場(chǎng)的“去庫(kù)存”反哺公租房領(lǐng)域的“難籌建”，化解房市風(fēng)險(xiǎn)，增加公租房供應(yīng)數(shù)量和質(zhì)量，減少輪候人群的等待時(shí)間；另一方面，以產(chǎn)業(yè)布局干預(yù)人口分布，可以緩解大型城市資源壓力，同時(shí)，在一定程度上解決職住分離問(wèn)題。

準(zhǔn)入門檻的設(shè)定直接關(guān)乎保障人群的覆蓋范圍和福利狀況。應(yīng)該堅(jiān)持以需求為導(dǎo)向，以人為本，重置準(zhǔn)入門檻，并設(shè)定動(dòng)態(tài)化調(diào)整機(jī)制，以定性和定量相結(jié)合的方式制定2—3套可選方案，由被保障人群根據(jù)自身具體情況自主選擇供給模式。將公共租賃住房產(chǎn)業(yè)化，建立包括公共租賃住房的設(shè)計(jì)、構(gòu)思、選址、籌建、分配、后續(xù)維護(hù)等運(yùn)作程序在內(nèi)的規(guī)范、統(tǒng)一的住房保障建設(shè)組織體系。公租房產(chǎn)業(yè)化能夠統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范公共租賃住房的申請(qǐng)和退出機(jī)制，減少在公共租賃住房工程運(yùn)作中出現(xiàn)的困難和糾紛，從長(zhǎng)遠(yuǎn)上看，對(duì)于降低公共租賃住房的籌建成本、提高房屋質(zhì)量和完善公共租賃住房運(yùn)行機(jī)制都能起到促進(jìn)作用。

此外，應(yīng)當(dāng)盡快建立第三方獨(dú)立的審計(jì)機(jī)構(gòu)，專職審核各地區(qū)公租房運(yùn)行是否有效。審計(jì)機(jī)構(gòu)應(yīng)向供需雙方雙向收費(fèi)，保證報(bào)告的真實(shí)性、實(shí)效性和權(quán)威性。由審計(jì)機(jī)構(gòu)出具的年度報(bào)告應(yīng)當(dāng)至少具有考核各地區(qū)公租房管理效率以及指導(dǎo)各地區(qū)公租房工作穩(wěn)步改進(jìn)的作用。

(二) 政策化激勵(lì)，增加建設(shè)資金來(lái)源

受國(guó)際金融危機(jī)的影響，我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)仍未見(jiàn)復(fù)蘇景象，實(shí)體經(jīng)濟(jì)的振興和崛起也非一日之功，短期內(nèi)我國(guó)財(cái)政收入的來(lái)源不能從根本上拓展，土地財(cái)政現(xiàn)狀的改變需要長(zhǎng)時(shí)期多領(lǐng)域的共同努力，基于中央和地方財(cái)政的收支現(xiàn)狀，如果不積極拓寬公共租賃住房的資金來(lái)源，我國(guó)公共租賃住房工作的推進(jìn)速度和深度仍不能在短期內(nèi)有所改觀。

首先，應(yīng)積極創(chuàng)新適合我國(guó)國(guó)情的融資制度。我國(guó)國(guó)民偏好儲(chǔ)蓄，巨額的儲(chǔ)蓄資金僅僅作為“存款”存放于銀行體系，并未轉(zhuǎn)化為資本，與公租房的資金緊缺現(xiàn)象并存，如何盤活存量，提高資金的運(yùn)用效率，是創(chuàng)新融資制度的關(guān)鍵。

其次，建立健全住房金融機(jī)制，包括建立政策性金融機(jī)構(gòu)專司保障性住房的籌建與管理；出臺(tái)稅收優(yōu)惠、政府兜底等政策鼓勵(lì)其他金融機(jī)構(gòu)投資；依法明確投資主體權(quán)、責(zé)、利并建立多重?fù)?dān)保機(jī)制，引導(dǎo)社會(huì)資本支持公租房的建設(shè)，解決公共租賃住房貸款難題，形成符合我國(guó)實(shí)際的公共租賃住房金融支持體系。

此外，應(yīng)積極試點(diǎn)新型的融資模式。例如，美國(guó)資本市場(chǎng)針對(duì)住房市場(chǎng)設(shè)計(jì)的創(chuàng)新融資方式——住房抵押貸款證券化，在資金籌措和風(fēng)險(xiǎn)管理方面都有很多地方值得我國(guó)借鑒。2014年，在央行930地產(chǎn)新政中，已經(jīng)明確支持符合條件的房地產(chǎn)企業(yè)在銀行間債券市場(chǎng)發(fā)行債務(wù)融資工具，并積極穩(wěn)妥開(kāi)展房地產(chǎn)投資信托基金(REITs)試點(diǎn)，積極利用和創(chuàng)新資本市場(chǎng)融資工具，是拓寬公共租賃住房資金來(lái)源的可行之道。

(三) 模型化租金定價(jià)機(jī)制，統(tǒng)籌多項(xiàng)影響指標(biāo)

租金定價(jià)問(wèn)題直接關(guān)乎公共租賃住房的健康運(yùn)行和可持續(xù)發(fā)展，基于目前我國(guó)各地區(qū)采用的三種租金定價(jià)模式，建議綜合三種定價(jià)模式的優(yōu)勢(shì)，模型化公租房租金定價(jià)機(jī)制，統(tǒng)籌影響租金的主要因素，并置入可調(diào)整變量，使公租房的租金定價(jià)機(jī)制具備權(quán)威性和計(jì)量性的特征。

首先，統(tǒng)籌市場(chǎng)因素、成本支出和租戶收入，遵循差別定價(jià)原則、動(dòng)態(tài)調(diào)整原則和可支付性原則，構(gòu)建公租房租金定價(jià)模型框架，確定基準(zhǔn)租金；其次，根據(jù)影響租金的各方面因素，設(shè)計(jì)可調(diào)整變量，變量的設(shè)置至少包括區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、區(qū)域內(nèi)城鎮(zhèn)人均可支配收入、土地成本、商品房租金價(jià)格、房屋所處區(qū)位及周邊配套設(shè)施、籌建成本以及公租房輪候家庭戶數(shù)量等，根據(jù)這些變量對(duì)于基準(zhǔn)租金進(jìn)行定期修正(一般以年度為限)。最后，根據(jù)分析結(jié)果，設(shè)定租金最終計(jì)量公式并創(chuàng)新配套補(bǔ)貼模式，確定租金檔次及對(duì)應(yīng)的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。

在借鑒鄒勁松(2017)(53)鄒勁松.公共租賃住房定價(jià)機(jī)制： 以北京市為例[J].中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2017(5)： 119-126.租金定價(jià)模型的基礎(chǔ)上，本文將公共租賃住房租金定價(jià)模型聯(lián)立方程設(shè)計(jì)如下：

第一個(gè)公式計(jì)算公共租賃住房基準(zhǔn)租金RB， RB根據(jù)周邊商品房租金均值P、房屋籌建成本C和承租人收入S綜合決定。其中，周邊商品房租金均值P由公共租賃住房周邊10個(gè)商品房小區(qū)24個(gè)月的租金簡(jiǎn)單平均計(jì)算所得，能夠在一定程度上體現(xiàn)樣本多樣化和抵消時(shí)滯效應(yīng)；房屋籌建成本中最主要的兩項(xiàng)即為土地成本和建安成本，特別是在北上廣這樣的超大型國(guó)際化城市，土地成本往往相當(dāng)高昂；承租人的收入來(lái)源可能并不單一，公式中的S應(yīng)當(dāng)囊括承租人所有的收入來(lái)源。α和β體現(xiàn)P與C之間的比例，γ則代表政府對(duì)房?jī)r(jià)調(diào)控力度。

最后一個(gè)公式在第一個(gè)公式的基礎(chǔ)上加入部分可調(diào)整變量，根據(jù)各城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口流動(dòng)情況，考察土地稀缺性E、住房配套設(shè)施和房屋特性G以及申請(qǐng)公租房的輪候人數(shù)X對(duì)于公租房租金的影響，并最終確定承租人實(shí)際支付的租金金額RP。此外，還應(yīng)當(dāng)結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及租戶收入實(shí)際情況，配以分檔補(bǔ)貼。

值得指出的是，這里建立的公租房定價(jià)模型只是提供了一個(gè)思路，具體指標(biāo)的選擇和計(jì)量細(xì)節(jié)應(yīng)根據(jù)地區(qū)實(shí)際情況統(tǒng)籌安排。