全域旅游背景下旅順口區(qū)旅游公共服務體系建設研究*
——以大連市旅順口區(qū)為例

江海旭

導語

我國旅游業(yè)自1978年以來，呈現(xiàn)出高增長，高消費，高景區(qū)開發(fā)率的迅猛發(fā)展態(tài)勢。但與之相匹配的基礎設施和公共服務設施等的建設相對滯后，存在一定程度上的短板。而隨著大眾旅游消費需求多元化層次的不斷加深，實現(xiàn)將我國旅游業(yè)打造為幸福產(chǎn)業(yè)的目標還有很長一段路要走。作為衡量旅游目的地整體服務質(zhì)量重要指標的旅游公共服務體系，逐漸地受到社會各界的關注與重視。在信息愈加數(shù)據(jù)化、服務愈加智能化、需求愈加多元化的旅游業(yè)發(fā)展新形勢下，對旅游公共服務體系的不斷完善和調(diào)節(jié)將是重中之重。

旅順口區(qū)于2017年5月完成了“國家全域旅游示范區(qū)”創(chuàng)建的申報工作，為順利申報設立為國家全域旅游示范區(qū)，更有效的拉動當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，優(yōu)化旅順口區(qū)產(chǎn)業(yè)結構，進一步深化供給側結構性改革，同時將打造以“旅游+”為整體框架，以“智慧旅游”為動力、以“大眾旅游”為核心、以“優(yōu)質(zhì)旅游”為基礎、以“生態(tài)旅游”為要求、以“文化旅游”為內(nèi)涵、以“體育旅游”為特色、以“文明旅游”為形象的新型旅游業(yè)，積極促進旅順口區(qū)旅游產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，成為引領旅順口區(qū)業(yè)態(tài)發(fā)展新動向的支柱產(chǎn)業(yè)。根據(jù)《大連市人民政府關于進一步深化全域旅游加快旅游業(yè)發(fā)展的實施意見》《大連市人民政府關于大連市推進基本公共服務均等化的實施意見》和《旅順口區(qū)旅游發(fā)展專項資金管理辦法》要求，將加快旅游公共服務中心布局，建設旅順口區(qū)旅游綜合服務中心，形成旅順口區(qū)旅游公共服務體系建設多方聯(lián)動機制，以游客消費需求為導向，突出全域全民共建共享，更好地促進旅游公共服務轉(zhuǎn)型升級。

1 旅游公共服務體系的定義

依據(jù)《中華人民共和國旅游法》，旅游公共服務體系是指以縣級以上政府為主導、以社會團體如旅游行業(yè)組織和旅游企業(yè)等為補充的供給主體，在財政資源及社會合作資源可行范圍內(nèi)，以為旅游者與旅游企業(yè)及相關組織提供旅游公益性服務為目的進行有關服務內(nèi)容、服務形式、服務機制、服務政策等制度安排，以彌補市場機制配置資源的不足。通過對相關條款內(nèi)容的梳理與提煉，我國旅游公共服務體系涵蓋以下方面：旅游資源節(jié)約與環(huán)境保護體系，旅游市場規(guī)則與服務標準體系，旅游綜合協(xié)調(diào)體系機制，旅游行業(yè)組織自律體系，旅游規(guī)劃和促進體系，旅游經(jīng)營與服務的規(guī)范體系，旅游安全體系，旅游監(jiān)督管理體系，旅游糾紛處理體系，違法的責任與懲罰體系。

目前學術界對于旅游公共服務體系還沒有統(tǒng)一的概念。公共服務基于其“公共”的特性是不以贏利為目的的。相對于旅游公共服務來說，旅游公共服務體系是將各類服務資源進行有效整合互為優(yōu)勢，從而實現(xiàn)一個可持續(xù)發(fā)展的長效機制。由此旅游公共服務在公共服務基礎上，是以政府為主導旅游管理部門為主體相關公共部門共同參與的為滿足公共旅游需求、保障旅游者游憩權益、實現(xiàn)旅游最大便利性而提供的公共服務。因此，實現(xiàn)旅游公共服務的行為主體、營運機構、基礎設施或承載服務的設施載體，以及相應的公共政策共同構成旅游公共服務體系。旅游公共服務同樣強調(diào)政府職能部門的主導供給，強調(diào)服務的大眾化、共享性等特點。圍繞旅游公共服務體系的概念和游客旅游過程中的需求，可以構建旅游公共服務體系，建設內(nèi)容主要包括旅游信息咨詢服務體系、旅游安全保障服務體系、旅游交通便捷服務體系、旅游便民惠民服務體系與旅游行政服務體系五大內(nèi)容[1]，詳見表1。

2 旅順口區(qū)旅游公共服務體系建設現(xiàn)狀與存在問題

2.1 旅順口區(qū)旅游公共服務體系建設現(xiàn)狀

2.1.1 加強基礎設施建設，奠定全域旅游基石

旅順口區(qū)距大連市中心45 km，交通設施設備齊全作為全國唯一具有鐵路、港口、火車輪渡、高速公路、城市輕軌、市際公交等多種公共交通系統(tǒng)的區(qū)級單位，正在不斷優(yōu)化“六位一體”的交通布局，逐步形成輕軌—公交—景區(qū)的無縫對接，涵蓋白玉山、旅順博物館、東雞冠山、老鐵山、旅順日俄監(jiān)獄舊址博物館、軍港公園、萬忠墓和203高地櫻花園等多個主要景區(qū)。同時，全區(qū)將逐步建設景區(qū)間網(wǎng)格化旅游專項交通線路運營體系，為市民與游客提供更加便捷的交通方式。

表1 旅游公共服務體系內(nèi)容表＊

2.1.2 重視信息平臺搭建，改善全域旅游狀況

一是旅順口區(qū)重視對于旅游信息公布與宣傳，逐步展開信息平臺搭建的籌備與規(guī)劃。二是通過宣傳公示、電話咨詢、微信公眾號推廣與搭建，不斷拓寬游客獲取信息渠道。同時希望與現(xiàn)有商業(yè)微信公眾平臺合作，進而達到“全域旅游，信息共享，商旅互通”的效果。居民與游客可以及時有效全面地了解到旅順口區(qū)各項精品旅游路線、各種特色節(jié)慶活動和各類營銷以及游購導覽信息等。

2.1.3 開發(fā)個性公共服務，創(chuàng)新全域旅游體驗

專業(yè)化、量身化、智能化、個性化的服務方式將是未來旅游行業(yè)中旅游消費者需求的重點開發(fā)方向。旅順口區(qū)人民政府在創(chuàng)新旅游公共服務新方式，打造公共服務新環(huán)境，逐步形成覆蓋整個旅順口區(qū)智能化、數(shù)據(jù)化公共服務體系方面，為游客和當?shù)鼐用襁M行更加方便、更加快捷、更加優(yōu)質(zhì)的公共服務等方面的努力與探索。

2.2 旅順口區(qū)旅游公共服務體系存在的問題

2.2.1 政府對公共體系建設支持力度仍需提升

首先，旅游公共服務體系并不是單一狹義上指旅游業(yè)的公共服務，更多的是與當?shù)氐某鞘谢A設施服務體系、衛(wèi)生服務體系、教育服務體系、醫(yī)療服務體系、文化服務體系、社會保障服務體系、生態(tài)環(huán)境服務體系以及信息化、數(shù)據(jù)化服務體系等社會公共服務相融合相包含的一種多層次、多方面的公共服務形態(tài)。從基本公共服務水平測度指標體系[2]（表2）中可見，社會基本公共服務水平衡量指標體系所包含的各項主要項目與類別和旅游公共服務體系中所包含的測評指標和測評類別結構框架基本一致。因此，旅游公共服務體系建設和社會公共服務體系建設需要政府各個部門協(xié)調(diào)共管，通力合作，保證旅游公共服務體系建設和旅游活動的順利開展。但是由于各個行政服務部門職能都相對獨立，導致各個服務建設與監(jiān)管方向分散而不統(tǒng)一，無法形成強有力旅游公共服務職能，進而各級旅游機構在和其他相關的政府職能部門聯(lián)合辦公中出現(xiàn)旅游行政管理部門權威不夠，難以高效發(fā)揮其組織協(xié)調(diào)能力。

表2 基本公共服務水平測度指標體系表＊

其次，從以往來看，政府往往更多的關注于旅游產(chǎn)業(yè)為當?shù)貛淼慕?jīng)濟貢獻值，而對旅游產(chǎn)業(yè)為當?shù)貛淼拿裆鷥r值重視程度相對較低，忽視了旅游公共服務體系的系統(tǒng)建設。對于旅游公共服務體系建設相應的制度和政策保障并未加以嚴格制定，進而使旅游公共服務發(fā)展進程受到影響。

2.2.2 旅游公共服務供給結構仍須優(yōu)化

大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)等當代信息技術的廣泛使用以及“5G”技術的推廣與普及，將促使游客對于旅游咨詢方式、咨詢服務內(nèi)容、行程預訂途徑以及游客集散中心的設定需求發(fā)生很大的變化。原有的旅游共公服務供給結構已經(jīng)無法適應當前旅游市場快速發(fā)展的需求變化[3]。

2.2.3 旅游公共服務信息與科技融合仍須深入

目前旅順口區(qū)旅游公共服務信息雖然有公示板、政府網(wǎng)站、微信公眾號等線上線下設施，但其硬件嚴重落后并且未能應用智能化電子設施設備作為載體，線上平臺系統(tǒng)形式層次較少，對外信息推廣嚴重滯后，更是無法實現(xiàn)預期功能。同時，微信平臺功能單一，數(shù)據(jù)陳舊，僅有概況信息介紹，居民了解認知度和參與度低。與旅游商企平臺缺乏合作，在旅游目的地市場品牌樹立和旅游客源地品牌推廣上經(jīng)驗不足，旅游會展活動策劃等方面呈現(xiàn)短板，自身大數(shù)據(jù)庫也有待建設，無法體現(xiàn)出信息數(shù)據(jù)化、服務智能化、體驗智慧化功能。為了彌補旅游公共服務建設在這些內(nèi)容方面與全域旅游公共服務體系之間的差距，因此要在不斷完善旅順口區(qū)旅游服務體系構建的過程中，逐步融合與深化移動電子商務、物聯(lián)網(wǎng)技術、旅游大數(shù)據(jù)系統(tǒng)分析、云計算處理技術、人工智能技術等相關前沿技術應用，從科學技術方面為保障旅順口區(qū)旅游產(chǎn)業(yè)的全面發(fā)展提供動力支撐。

3 旅順口區(qū)旅游公共服務體系建設原則

3.1 充分利用大數(shù)據(jù)，開啟智慧旅游

國務院于2016年頒布的《“十三五”旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃》和2016年國家文化和旅游部（原國家旅游局）先后印發(fā)的《“十三五”全國旅游信息化規(guī)劃》、2015年《關于促進智慧旅游發(fā)展的指導意見》和《關于實施旅游+互聯(lián)網(wǎng)行動計劃的通知》，就旅游信息化提升工程、旅游業(yè)態(tài)向綜合性和融合型轉(zhuǎn)型提升、國家智慧旅游公共服務平臺建設等多方面作出了明確要求。要求在旅游公共服務領域，對于現(xiàn)代信息技術的應用應加快步伐，在旅游公共服務體系建設中，要加大對新一代信息網(wǎng)絡技術和裝備的運用，注重大數(shù)據(jù)庫資源的整合與共建共享，實現(xiàn)旅游服務、旅游管理、旅游營銷、旅游體驗的線上線下銜接，拓寬旅游服務信息化供給渠道，真正實現(xiàn)旅游公共服務質(zhì)量的提升。

3.2 融入全域旅游理念，構建生態(tài)環(huán)境網(wǎng)絡

將建設擁有發(fā)達便捷的交通體系、完善的旅游咨詢集散系統(tǒng)、有效的智能旅游引導網(wǎng)絡、高標準的生態(tài)衛(wèi)生服務等與基礎公共服務相結合的新型旅游公共服務體系為目標。要開展旅游公共服務體系和社會公共服務體系的融合工作，進一步拓展旅順口區(qū)多元公共服務覆蓋范圍，深化和拓寬旅順口區(qū)旅游公共服務的深度與廣度。打破單項單行業(yè)建設的現(xiàn)行方式，將生態(tài)環(huán)境保護紅線作為旅游公共服務體系建設過程中的通行標準，形成在建設中保護生態(tài)環(huán)境、在建設中依托生態(tài)環(huán)境、在建設中融入生態(tài)環(huán)境、在建設中豐富生態(tài)環(huán)境的環(huán)保理念和立體式、深層次、全覆蓋、硬標準的生態(tài)社會公共服務發(fā)展體系和綠色旅游公共服務體系相融合的建設發(fā)展方向，進而為實現(xiàn)將旅游產(chǎn)業(yè)建設作為全域化、大眾化、優(yōu)質(zhì)化、文明化的幸福產(chǎn)業(yè)之首夯實基礎。

3.3 以利益相關者為核心，實現(xiàn)全員共建共享

基于利益相關者理論，建設旅游公共服務體系涉及多方主體，因此在其建設和發(fā)展的過程中要重視多方協(xié)調(diào)統(tǒng)籌，堅持責任共擔、成果共享的理念。發(fā)揮好政府、投資者（股東）、顧客（游客）、社區(qū)、員工、非政府組織、非贏利組織等在旅游公共服務體系建設中的作用，尤其是在資本投入過程中，在政府主導的基本框架下，在社會資本特別是民間資本進入旅游公共服務體系建設時，要加以積極引導和相應的政策支持。在當前旅游投資上有PPP、BOT、BT、TOT、TBT、PFI、ABS等多種投資運營模式，鑒于我國實際情況，可運用PPP模式，即公共資本和社會資本相結合的形式[4]，也就是政府和非營利組織、贏利性企業(yè)形成的相互合作關系。這樣既可以解決基礎設施建設和旅游服務項目建設過程中出現(xiàn)的資金短缺問題，又能增強風險管控能力，降低系統(tǒng)性風險和非系統(tǒng)性風險發(fā)生概率，保證融資模型的可實施性和穩(wěn)定運行。在人力資源投入和運用等方面，可將中后期建設和維護運營階段所需的基礎崗位提供給當?shù)鼐用瘢蛡虍數(shù)厥?、待業(yè)和離退休的居民，用以緩解人力資源閑置問題。對于專業(yè)知識型人才的選用，因旅順經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)高校眾多，可運用政府—學?！髽I(yè)三方聯(lián)動方式，既解決了人才短缺問題，也為高校提供了實踐教育基地，同時在一定程度上降低了從外引進人才的障礙以及資金消耗。

3.4 深化供給側結構性改革，拓展旅游者需求供給空間

堅持以人為本，始終以游客的需求作為自身發(fā)展建設的方向。要積極進行發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，即由需求側向供給側轉(zhuǎn)變，從刺激需求向優(yōu)化供給的轉(zhuǎn)變，在旅游公共服務體系建設過程中，要做到制度改革、規(guī)劃改革、供給改革和理念改革四個方面齊頭并進。其一，制度改革要做到衛(wèi)生、交通、民政、司法、公安、科技、教育、財政、環(huán)境、人力和社保，以及文化和旅游等跨部門協(xié)同合作，政府、各高等院校和相關企業(yè)協(xié)同合作，并制定跨部門、跨類別發(fā)展規(guī)劃。其二，聽取當?shù)厣鐓^(qū)居民、各行業(yè)從業(yè)者以及旅游者對于基礎設施建設和旅游公共服務體系建設的想法和建議，充分考慮當?shù)厣鐓^(qū)居民的感受和切身利益，并將這些納入旅游公共服務體系建設規(guī)劃中，真正實現(xiàn)全民共建共享。其三，供給改革主要體現(xiàn)在旅游服務體系建設的融資供給、環(huán)境供給、資源供給和實施供給四個方面，以融資供給為例，要在傳統(tǒng)的政府補貼和“旅銀”合作的基礎上積極接納社會資本的進入，對于華僑投資和外資的進入要進行細致科學的討論與研究。其四，在深化供給側結構改革的進程中，最重要的也是最困難的一部分就是理念變革，這不單指政府方面，更多的在于大眾以及參與企業(yè)的理念和思維的轉(zhuǎn)變。只有大眾真正認識到自身在旅游服務體系建設中的作用，只有企業(yè)真正認識到消費者也是建造者，才能真正實現(xiàn)和消費者的平等對接，而這也就是旅順口區(qū)旅游服務體系建設乃至全域旅游示范區(qū)建設的關鍵所在。

4 旅順口區(qū)旅游公共服務體系的構建與具體內(nèi)容

圍繞旅順口區(qū)建設全域旅游示范區(qū)和打造近郊游、生態(tài)游、歷史文化游以及體育游等品牌旅游線路，以“先保護后開發(fā)為底線”穩(wěn)步推進旅順口區(qū)旅游公共服務體系建設，搭建旅游公共服務智慧體系，其主體框架可闡述為：一個中心（智能化綜合服務中心）、兩個方向（前方應用服務方向和后方質(zhì)監(jiān)保障方向）、三個平臺（政企合作平臺、高校智庫平臺和社會交流平臺）、四個技術（大數(shù)據(jù)、5G信息、人工智能和云計算）。

4.1 優(yōu)化旅游基礎設施建設結構

首先是旅游休憩區(qū)、廁所等基礎配套設施的建設。隨著旅順口區(qū)鄉(xiāng)村旅游、文化旅游、紅色旅游和海岸旅游的推廣，尤其是在白玉山、老鐵山、旅順博物館等公共型和外景開放式旅游景區(qū)的推廣過程中，與之配套的旅游休憩區(qū)、廁所等公共基礎設施仍需擴建。要堅持生態(tài)化、品質(zhì)化、可持續(xù)建設理念，讓廁所融入景區(qū)，實現(xiàn)旅游休憩區(qū)風景化，以及無線網(wǎng)絡全覆蓋、“互聯(lián)網(wǎng)+廁所”的智能定位。其次要做到醫(yī)療服務站、旅游咨詢投訴站、景區(qū)線上體驗推廣和特色紀念品無人導購站等在主要景區(qū)、相關街道的定點投置，由初期人力資源配置，過渡到后期各景區(qū)、各街道的智能電子服務。最后增設匹配的多語種服務和老弱病殘人士服務設施，為多語種游客和老弱病殘人士提供最大程度的便利和幫助，實現(xiàn)全民全域旅游。

4.2 構建旅游交通智慧便捷體系

首先是對道路交通結構優(yōu)化。旅順口區(qū)整體交通道路種類齊全，但道路老化程度嚴重，且線路結構陳舊，全國首批鄉(xiāng)村旅游重點村水師營街道小南村和第五屆全國文明村鎮(zhèn)雙島灣街道張家村旅游業(yè)發(fā)展迅速，因此對于道路建設和配套綠化亟待擴展。同時對于相應的鄉(xiāng)村旅游交通線路和相應導覽系統(tǒng)建設要和原有的公交系統(tǒng)相串聯(lián)，在公交系統(tǒng)和導覽標識建設上，實施統(tǒng)一規(guī)劃，突出旅順口區(qū)旅游品牌形象[5]。其次，在交通系統(tǒng)構建的過程中，掃碼乘車、各個站點一鍵定位等要做到智能化、便捷化，可借鑒海南公交系統(tǒng)電子一卡通形式，對于公交卡押金等也應做出對應調(diào)整[6]。同時要注意自駕游私家車公共停車場的規(guī)劃和自駕車營地的開發(fā)，以滿足自駕車游客門票、餐飲、娛樂、住宿、購物、加油等多方面的需求，打造旅順口區(qū)特色自駕旅游品牌形象。

4.3 提高旅游公共信息服務水平

首先開展大數(shù)據(jù)智能化信息平臺的搭建，推動人工智能、5G通訊信息、互聯(lián)網(wǎng)、VR技術、云計算等在旅順口區(qū)旅游公共服務領域的應用。在自身微信公共平臺的基礎上，進一步優(yōu)化升級旅順旅游APP，借鑒北京故宮相關APP軟件，開發(fā)“文體旅順”APP，并在全區(qū)主要站點進行宣傳推廣，將旅順旅游信息有序整合，推出各種優(yōu)質(zhì)旅游參觀路線以及景區(qū)實時情況匯總，如天氣、客流量、各種節(jié)慶活動和各項優(yōu)惠活動信息等。其次，要促進酒店業(yè)的不斷更新調(diào)整，向信息化、智能化發(fā)展。在原有的思想觀念中，酒店屬于企業(yè)商業(yè)活動的一部分，但是基于服務大眾特別是旅游者的考慮，把游客“留住”，旅游業(yè)的真正意義才算圓滿實現(xiàn)。因此，對于酒店的把關不單單是“硬環(huán)境”的監(jiān)管，更是“軟服務”的提升，而及時、準確地提供信息，應是旅順酒店業(yè)長遠發(fā)展的重要標準。

4.4 不斷推進社區(qū)居民參與服務

實現(xiàn)全域旅游示范區(qū)的建設，對于當?shù)鼐用駞⑴c服務、建設的積極性調(diào)動必不可少。以黃山附近的西遞、宏村為例，政府引導、企業(yè)投資、居民建設，成為真正為當?shù)鼐用駧韺嵒荩瑸楫數(shù)卣徑鈮毫?，為企業(yè)自身贏得效益的良好典范。而且基礎設施建設與保護、旅游公共服務體系建設和生態(tài)環(huán)境的保護等，要有當?shù)鼐用駞⑴c，當?shù)鼐用袂袑崊⑴c建設和保護所獲得實惠和成就感，會有效吸引更多企業(yè)，進一步優(yōu)化地方經(jīng)濟結構，同時促進地方經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展。

4.5 改善旅游便民惠民服務方式

首先落實門票優(yōu)惠政策?！笆弧秉S金周國內(nèi)發(fā)布了新一輪旅游景區(qū)門票降價方案，可見景區(qū)經(jīng)濟尤其是全域旅游經(jīng)濟的發(fā)展不能單靠門票經(jīng)濟作為支撐和來源，這一點在白玉山、東雞冠山等景點實施免票制度后有所展現(xiàn)。因此對于門票問題要進一步科學對待，可以采用“環(huán)狀門票”收費方式，即將景點劃分為核心景點、周邊景點和外圍景點三環(huán)，對于核心景點實施收取門票制度，對于周邊景點，依據(jù)具體情況實施季節(jié)型、節(jié)慶型等門票制度，對于外圍景點實施常年免票制度。同時，要制定社區(qū)居民和游客的門票優(yōu)惠制度，以提升旅順口區(qū)旅游品牌價值和美譽度，具體方式可以參考承德旅游門票優(yōu)惠制度。其次，架構休閑服務設施體系。要推進城市休閑廊道建設，以步道為例，開展綠色生態(tài)步道、文化步道建設，將健康理念、本地文化、特色產(chǎn)品、環(huán)境生態(tài)融入到步道建設中，推動綠色出行新模式建設，以實現(xiàn)游客與居民的健康休閑需求，形成“主客共享”旅游公共服務模型，進而提高全民幸福感，實現(xiàn)幸福產(chǎn)業(yè)建設。

4.6 優(yōu)化旅游公共服務行政體系

首先要逐步建立健全旅游安全保障管理體系。對于重點區(qū)域和景區(qū)實施24小時監(jiān)督管理制度，組建旅游應急救援服務工作辦公室，保障節(jié)假日人流密集期間旅游態(tài)勢的安全穩(wěn)定。其次，完善旅游信用監(jiān)管體系。對旅游者、企業(yè)、社區(qū)居民實施征信制度，對于出現(xiàn)失信行為和不文明行為者，實施記錄和懲戒制度，實現(xiàn)文明旅游。

5 結語

因旅游公共服務體系構建關聯(lián)方向眾多，在論述過程中未能全部展開，只是對直接利益相關者進行了討論，沒有從多元化的角度進行討論，沒有考慮到其他政策和國際貿(mào)易等問題以及軍事管理區(qū)等因素，比如歷史文化建筑、民族聚居區(qū)文化環(huán)境等因素，可為旅游公共服務體系構建提供了廣闊的發(fā)展空間，因此最終影響了結論的深度和廣度。此外，限于篇幅，沒有對旅順口區(qū)旅游公共服務體系建設融資投資機制構建和風險控制方向進行討論，這將在今后研究中進一步探索研究。

（本文在寫作過程中得到了政協(xié)旅順口區(qū)委員會辦公室的幫助與指導，在此表示衷心感謝?。?/p>