論政務(wù)處分與黨紀(jì)處分的區(qū)分與銜接

于志斌

摘 要：政務(wù)處分與黨紀(jì)處分是當(dāng)前我國(guó)實(shí)現(xiàn)國(guó)家監(jiān)察與黨內(nèi)監(jiān)督的必要手段，《政務(wù)處分法》的修訂在一定程度上是為了使國(guó)家監(jiān)察與黨內(nèi)監(jiān)督相匹配，從而實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督與國(guó)家監(jiān)察的良性互動(dòng)。為了充分發(fā)揮政務(wù)處分與黨紀(jì)處分應(yīng)有的作用，必須在明確黨紀(jì)處分與政務(wù)處分的關(guān)系的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)黨紀(jì)處分與政務(wù)處分的區(qū)分與銜接。

關(guān)鍵詞：政務(wù)處分;黨紀(jì)處分：區(qū)分;銜接

2020年04月26日，《政務(wù)處分法》經(jīng)過(guò)了全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議的二次審議，這次審議進(jìn)一步完善了政務(wù)處分的程序，使《政務(wù)處分法》離正式出臺(tái)又邁進(jìn)了一大步。本次審議的《政務(wù)處分法》是落實(shí)《監(jiān)察法》的配套法律，其最開始的起草思路就是逐步建立起與黨紀(jì)處分相匹配的政務(wù)處分制度，從而完善國(guó)家監(jiān)察體系。明確政務(wù)處分和黨紀(jì)處分的關(guān)系是政務(wù)處分立法的過(guò)程中不可忽視的問(wèn)題，而解決這個(gè)問(wèn)題的關(guān)鍵就在于實(shí)現(xiàn)政務(wù)處分與黨紀(jì)處分的有效區(qū)分與銜接。

一、政務(wù)處分與黨紀(jì)處分的區(qū)分與銜接的必要性

政務(wù)處分是各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)察和處置的重要手段，而黨紀(jì)處分則是基于黨內(nèi)法規(guī)而產(chǎn)生的對(duì)黨員進(jìn)行黨內(nèi)監(jiān)督的重要舉措。由于我國(guó)行使公權(quán)力的公務(wù)員群體中黨員的比例占絕大多數(shù)，這就使得政務(wù)處分與黨內(nèi)處分在處分對(duì)象上不可避免的具有一定的重合性，再加上履行黨紀(jì)處分的主體紀(jì)檢機(jī)關(guān)同作為政務(wù)處分主體的監(jiān)察機(jī)關(guān)合署辦公，雖然提高了辦事效率，卻會(huì)導(dǎo)致黨紀(jì)處分與政務(wù)處分中出現(xiàn)部分工作的交叉，進(jìn)一步加劇了這種重合性。這種重合性在一定程度上就容易在實(shí)踐中產(chǎn)生了一些不配套、顧此失彼的問(wèn)題[1]，為了避免這些問(wèn)題的產(chǎn)生，必須要從多角度認(rèn)識(shí)和實(shí)現(xiàn)政務(wù)處分與黨紀(jì)處分之間的區(qū)分與銜接。

二、政務(wù)處分與黨紀(jì)處分的聯(lián)系與區(qū)別

實(shí)現(xiàn)政務(wù)處分與黨紀(jì)處分的區(qū)分與銜接，首先必須清楚的認(rèn)識(shí)政務(wù)處分與黨紀(jì)處分之間的關(guān)系，而認(rèn)識(shí)它們之間的關(guān)系就要厘清二者之間的聯(lián)系和區(qū)別。

黨內(nèi)監(jiān)督與國(guó)家監(jiān)察的高度一致性決定了政務(wù)處分與黨紀(jì)處分之間存在著諸多聯(lián)系。具體來(lái)說(shuō)表現(xiàn)在三方面：一是處分主體方面。監(jiān)察機(jī)關(guān)與紀(jì)檢機(jī)關(guān)實(shí)行合署辦公的模式，即掛兩個(gè)牌子，共用一套辦事機(jī)構(gòu)，這套機(jī)構(gòu)同時(shí)承擔(dān)監(jiān)察和紀(jì)檢兩項(xiàng)職能，在某些實(shí)際情形中就會(huì)使政務(wù)處分權(quán)的行使主體與政紀(jì)處分權(quán)的行使主體重合。二是處分對(duì)象方面?！侗O(jiān)察法》將一切行使公權(quán)力的公職人員作為政務(wù)處分的對(duì)象，而黨員在公職人員之中占很大比例，再加上黨的機(jī)關(guān)的公務(wù)員必然也處于監(jiān)察對(duì)象之列，這導(dǎo)致政務(wù)處分的對(duì)象很多時(shí)候也是黨紀(jì)處分的對(duì)象。三是在處分事由方面。雖然黨紀(jì)嚴(yán)于國(guó)法，但他們也有重合之處，《黨章》明確規(guī)定了“黨員有模范遵守國(guó)家法律法規(guī)的義務(wù)，違反國(guó)家法律法規(guī)的行為都是違紀(jì)行為”，因此，對(duì)于具有黨員身份的公務(wù)員來(lái)說(shuō)，一旦其行為觸犯法律，就要同時(shí)受到兩種處分。

政務(wù)處分與黨紀(jì)處分作為國(guó)家監(jiān)察和黨內(nèi)監(jiān)督的懲戒措施，在很多方面都存在著不同，具體表現(xiàn)在五個(gè)方面：一是實(shí)施的主體不同。實(shí)施政務(wù)處分的主體是各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)，而實(shí)施黨紀(jì)處分的主體則是是各級(jí)黨委和紀(jì)檢機(jī)關(guān)。二是處分的對(duì)象不同。政務(wù)處分的對(duì)象是違法行使公權(quán)力的公職人員，而黨紀(jì)處分的對(duì)象則是實(shí)施違紀(jì)行為并且應(yīng)受到黨紀(jì)追責(zé)的黨組織和黨員。三是適用的法律依據(jù)不同。政務(wù)處分的法律依據(jù)主要是《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》等法律法規(guī)，正處于修訂中的《行政處分法草案》也能提供一定的參考，而黨紀(jì)處分的依據(jù)主要是《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》、《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》等黨內(nèi)法規(guī)。四是處分的措施不同?！侗O(jiān)察法》明確規(guī)定政務(wù)處分的措施有六種，包括警告、記過(guò)、記大過(guò)、降級(jí)、撤職、開除，而黨紀(jì)處分的措施有五種，分別是警告、嚴(yán)重警告、撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看、開除黨籍。五是對(duì)權(quán)利的救濟(jì)不同。對(duì)作出的政務(wù)處分不服尋求救濟(jì)，只能向作出決定的監(jiān)察機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)審，不能向其他機(jī)關(guān)提出，并且還有一個(gè)月的時(shí)效限制，而對(duì)黨紀(jì)處分決定的申訴既向決定作出的黨組織提出，也可以向它的上級(jí)黨組織提出，并沒有規(guī)定相應(yīng)的時(shí)效限制。

三、政務(wù)處分與黨紀(jì)處分的區(qū)分與銜接的路徑

從上文可知，政務(wù)處分與黨紀(jì)處分之間既存在較大差異，又有著諸多的聯(lián)系。從政務(wù)處分與黨紀(jì)處分之間主體、對(duì)象等方面的不同，可以對(duì)它們進(jìn)行明確的區(qū)分;從政務(wù)處分與黨紀(jì)處分之間的聯(lián)系來(lái)著手實(shí)現(xiàn)二者的銜接。為了在《公職人員政務(wù)處分法》不斷制定完善的過(guò)程中避免走彎路，解決在實(shí)踐中出現(xiàn)的政務(wù)處分與黨紀(jì)處分失調(diào)的問(wèn)題，可以從三個(gè)層面來(lái)實(shí)現(xiàn)政務(wù)處分與黨紀(jì)處分之間的區(qū)分與銜接。

首先應(yīng)該進(jìn)一步加強(qiáng)國(guó)家法律與黨內(nèi)法規(guī)的區(qū)分與銜接。政務(wù)處分和黨紀(jì)處分分別由國(guó)家法律和黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定，政務(wù)處分與黨紀(jì)處分的區(qū)分與銜接從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)就是國(guó)家法律與黨內(nèi)法規(guī)之間的協(xié)調(diào)[2]。國(guó)家法律與黨內(nèi)法規(guī)的協(xié)調(diào)最忌諱的一點(diǎn)是把它們直接放在一塊比較，一定要分出來(lái)個(gè)誰(shuí)高誰(shuí)低，二者雖然存在著一定程度的交叉，但黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律歸根到底來(lái)說(shuō)分屬不同類型的規(guī)范，黨內(nèi)法規(guī)不可能和國(guó)家法律等同，國(guó)家法律所發(fā)揮的作用也不可能由黨內(nèi)法規(guī)的功能所替代。解決國(guó)家法律與黨內(nèi)法規(guī)之間的區(qū)分與銜接問(wèn)題的關(guān)鍵是如何發(fā)揮它們的特性和共性，即在何時(shí)注重國(guó)家法律與黨內(nèi)法規(guī)的區(qū)分，以充分發(fā)揮其各自的作用，在何時(shí)關(guān)注國(guó)法與黨規(guī)的銜接，以最大程度發(fā)揮國(guó)家法律與黨內(nèi)法規(guī)的合力，從而在理論層面幫助實(shí)現(xiàn)政務(wù)處分的區(qū)分與銜接。

其次應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)監(jiān)察工作與紀(jì)檢工作的區(qū)分與銜接。如果說(shuō)國(guó)家法律與黨內(nèi)法規(guī)的區(qū)分與銜接是規(guī)則制定層面的要求，那么監(jiān)察工作與執(zhí)紀(jì)工作的區(qū)分與銜接則是規(guī)則實(shí)施層面的要求。實(shí)現(xiàn)監(jiān)察工作與紀(jì)檢工作的區(qū)分與銜接要求紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在法律框架內(nèi)進(jìn)行大膽的實(shí)踐創(chuàng)新。各派出監(jiān)察辦公室與鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）紀(jì)委合署辦公，實(shí)行“一套班子、兩塊牌子”。如北京市紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)率先嘗試在執(zhí)紀(jì)執(zhí)法的過(guò)程中實(shí)行“一程序、兩報(bào)告”工作模式[3]，即當(dāng)具備黨員身份的公職人員有違紀(jì)違法行為時(shí)，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)只需要履行一套程序，最終會(huì)同時(shí)形成執(zhí)紀(jì)審查、職務(wù)違法犯罪調(diào)查兩份報(bào)告，使政務(wù)處分和黨紀(jì)處分同步進(jìn)行，相互銜接，在實(shí)踐中取得了較好的成效。其中“一程序”是在實(shí)踐中對(duì)政務(wù)處分與黨紀(jì)處分銜接的積極探索，而“兩份報(bào)告”則是明顯的區(qū)分了政務(wù)處分與黨紀(jì)處分。此外，對(duì)于同一違法違紀(jì)的行為，政務(wù)處分措施與黨紀(jì)處分措施之間也應(yīng)當(dāng)彼此協(xié)調(diào)，其中尤為重要的是輕重程度的協(xié)調(diào)，《公職人員政務(wù)處分暫行規(guī)定》第8條規(guī)定：“政務(wù)處分一般應(yīng)與黨紀(jì)處分的輕重程度相匹配”，由此可知，政務(wù)處分與黨紀(jì)處分在具體匹配中必須遵循輕重相當(dāng)性的原則。

最后應(yīng)該加強(qiáng)培養(yǎng)和鍛造一批知識(shí)、素質(zhì)、能力過(guò)硬的紀(jì)檢監(jiān)察人才。有了規(guī)則和規(guī)則實(shí)施的要求，就必須要有相應(yīng)的具備專業(yè)知識(shí)的人才去落實(shí)，這就對(duì)從事紀(jì)檢監(jiān)察工作的人員的選拔和任用提出了更高的標(biāo)準(zhǔn)。紀(jì)檢監(jiān)察人員如果要在具體的監(jiān)察調(diào)查實(shí)踐中做到紀(jì)法銜接，不僅應(yīng)當(dāng)認(rèn)真學(xué)習(xí)黨規(guī)黨紀(jì)，增強(qiáng)黨紀(jì)的意識(shí)，提升執(zhí)紀(jì)的本領(lǐng)，還必須要牢固掌握國(guó)家監(jiān)察法及相關(guān)立法動(dòng)向，深刻體會(huì)《監(jiān)察法》所傳遞的精神實(shí)質(zhì)，并且在日常的工作實(shí)踐中不斷融會(huì)貫通，使之成為處理相關(guān)問(wèn)題、作出行動(dòng)決策的思考習(xí)慣，最終真正養(yǎng)成合理運(yùn)用國(guó)家法律和黨規(guī)黨紀(jì)的行動(dòng)自覺。

結(jié)語(yǔ)

實(shí)現(xiàn)政務(wù)處分與黨紀(jì)處分的區(qū)分與銜接實(shí)際上就是“紀(jì)法銜接”的一個(gè)重要問(wèn)題。《政務(wù)處分法》的修訂的一個(gè)重點(diǎn)就是對(duì)政務(wù)處分過(guò)程中的“紀(jì)法銜接”相關(guān)問(wèn)題做出回應(yīng)，從而連接貫通黨內(nèi)監(jiān)督與國(guó)家機(jī)關(guān)的監(jiān)督，提高黨紀(jì)與國(guó)法的相容性，其在一定程度上也是對(duì)以往實(shí)踐中出現(xiàn)不協(xié)調(diào)，不連貫的問(wèn)題作出的回應(yīng)。隨著《政務(wù)處分法》的不斷審議修改，在其審議的過(guò)程中必須通過(guò)明確政務(wù)處分與黨紀(jì)處分的區(qū)別與銜接，必須要反復(fù)審視其各自定位。政務(wù)處分既要與黨紀(jì)處分相互匹配，也不能忽視其獨(dú)特性，明確其區(qū)分，還要從細(xì)節(jié)處注重與黨內(nèi)法規(guī)相關(guān)規(guī)定的內(nèi)在統(tǒng)一銜接，同時(shí)，相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)也要隨著政務(wù)處分法的出臺(tái)做好相應(yīng)的修訂，以促進(jìn)政務(wù)工作與黨紀(jì)處分工作能夠相互貫通。

參考文獻(xiàn)

[1]孫永軍：《精準(zhǔn)運(yùn)用紀(jì)律法律兩把“尺子”—當(dāng)前有關(guān)案件審理工作實(shí)務(wù)問(wèn)題的調(diào)研》，載《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》2018年5月24日

[2]秦前紅：《監(jiān)察體制改革的邏輯與方法》，載《環(huán)球法律評(píng)論》2017年第2期

[3]李兵、趙艷群：《北京探索執(zhí)紀(jì)執(zhí)法“一程序兩報(bào)告”》，載《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》2018年3月20日