鄉(xiāng)村治理機(jī)制創(chuàng)新“花園經(jīng)驗(yàn)”

胡豹

鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。浙江省推進(jìn)鄉(xiāng)村治理機(jī)制創(chuàng)新建設(shè)走在全國(guó)前列，通過(guò)推進(jìn)黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治、智治融合的鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)，堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代楓橋經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)總結(jié)基層好經(jīng)驗(yàn)好做法，并上升為鄉(xiāng)村治理的制度機(jī)制。

通過(guò)推進(jìn)縣級(jí)社會(huì)矛盾糾紛調(diào)處化解中心規(guī)范化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)矛盾糾紛化解“最多跑一地”。全面推進(jìn)數(shù)字鄉(xiāng)村和“智慧村莊”建設(shè)，有效推進(jìn)“最多跑一次”改革延伸到村。

浙江省東陽(yáng)市花園村以“治理有效”為保障，在創(chuàng)新推廣楓橋經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，以“奉獻(xiàn)、公正、公平、公開(kāi)”為原則，實(shí)現(xiàn)39年“小事大事不出村，矛盾糾紛不上交，村民辦事不出村”。

從楓橋經(jīng)驗(yàn)到花園經(jīng)驗(yàn)

把楓橋經(jīng)驗(yàn)堅(jiān)持好、發(fā)展好。20世紀(jì)60年代初，浙江省諸暨市楓橋鎮(zhèn)在社會(huì)主義教育運(yùn)動(dòng)中創(chuàng)造了“發(fā)動(dòng)和依靠群眾，堅(jiān)持矛盾不上交，就地解決，實(shí)現(xiàn)捕人少，治安好”的楓橋經(jīng)驗(yàn)。

毛澤東同志曾于1963年親筆批示“要各地仿效，經(jīng)過(guò)試點(diǎn)，推廣去做”，楓橋經(jīng)驗(yàn)由此成為全國(guó)政法戰(zhàn)線一個(gè)膾炙人口的典型。

2013年10月，習(xí)近平總書(shū)記就堅(jiān)持和發(fā)展楓橋經(jīng)驗(yàn)作出重要指示強(qiáng)調(diào)，要充分認(rèn)識(shí)楓橋經(jīng)驗(yàn)的重大意義，發(fā)揚(yáng)優(yōu)良作風(fēng)，適應(yīng)時(shí)代要求，創(chuàng)新群眾工作方法，善于運(yùn)用法治思維和法治方式，解決涉及群眾切身利益的矛盾和問(wèn)題，堅(jiān)持和發(fā)展楓橋經(jīng)驗(yàn)。

新時(shí)代鄉(xiāng)村治理的新課題和新考量。近年，伴隨工業(yè)化和城鎮(zhèn)化水平不斷提升，城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程不斷加速，城鄉(xiāng)社會(huì)變革不斷加快，社會(huì)轉(zhuǎn)型、階層分化、流動(dòng)加速、利益多元的態(tài)勢(shì)不斷凸顯，鄉(xiāng)村社會(huì)問(wèn)題不斷顯化，新老矛盾疊加交織，鄉(xiāng)村治理也面臨新情況和新問(wèn)題。

新時(shí)期黨群干群關(guān)系、外來(lái)務(wù)工人員管理、準(zhǔn)城市化鄉(xiāng)村治理、貧富差距、社會(huì)公平等都考量著當(dāng)前鄉(xiāng)村治理的創(chuàng)新。保障民安、改善民生、促進(jìn)民富、推進(jìn)民主、激活民力、提高民智，正成為新時(shí)代創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理的主要任務(wù)和主攻方向。

50年前，浙江楓橋創(chuàng)造了“依靠群眾就地化解矛盾”的楓橋經(jīng)驗(yàn)，如何學(xué)習(xí)推廣楓橋經(jīng)驗(yàn)，并根據(jù)形勢(shì)變化不斷賦予其新內(nèi)涵，已經(jīng)成為當(dāng)前推進(jìn)鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的一項(xiàng)重大課題。

花園村推進(jìn)鄉(xiāng)村治理的創(chuàng)新與嬗變。浙江省東陽(yáng)市花園村在學(xué)習(xí)推廣楓橋經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，融合現(xiàn)代城市管理方式與傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理經(jīng)驗(yàn)，發(fā)展出一套較為成熟的鄉(xiāng)村治理機(jī)制，不但實(shí)現(xiàn)39年間“矛盾不上交、糾紛不出村、選舉不拉票、村民零上訪”，還保障村集體經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展壯大。

花園村也因此成為農(nóng)村基層構(gòu)建和諧社會(huì)的典型和高水平全面建成小康社會(huì)的示范，并初步創(chuàng)造了新時(shí)期鄉(xiāng)村治理的“花園經(jīng)驗(yàn)”。

花園村

花園村黨委被中共中央授予全國(guó)先進(jìn)基層黨組織，被民政部、司法部評(píng)為全國(guó)民主法治示范村，被國(guó)家旅游局評(píng)為中國(guó)十大優(yōu)秀國(guó)際鄉(xiāng)村旅游目的地和國(guó)家4A級(jí)旅游景區(qū)。

2019年，全村實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)收入602億元，村民人均年收入達(dá)13.5萬(wàn)元，是40年前的1550倍?；▓@村作為全省唯一的“村域小城市”試點(diǎn)建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)，并升級(jí)為唯一的浙江省鄉(xiāng)村振興綜合改革試點(diǎn)，全面呈現(xiàn)了“村民比市民富、村容比城市美、生活品質(zhì)比城市高、田園風(fēng)光和城市文明高度融合”的鄉(xiāng)村振興“花園樣板”。

“花園經(jīng)驗(yàn)”的主要做法

從能人治村向依法治村的治理轉(zhuǎn)型。改革開(kāi)放以來(lái)，能人治村的典型并不鮮見(jiàn)，能人也順理成章地成為鄉(xiāng)村治理的核心人物。

花園村黨支部書(shū)記邵欽祥無(wú)疑就是這樣一位能人，在推動(dòng)村莊建設(shè)、謀劃產(chǎn)業(yè)布局、解決村民矛盾等方面發(fā)揮了舉足輕重的作用。隨著花園村人口不斷增長(zhǎng)，能人治村弊端凸顯，治理理念面臨轉(zhuǎn)型壓力。

為此，花園村建立了一套村治規(guī)章制度，涵蓋村務(wù)管理、黨員管理、村民管理三大方面。村務(wù)管理包括決策程序、議事規(guī)則、財(cái)務(wù)管理、村務(wù)公開(kāi)、公共事務(wù)管理、聯(lián)系群眾、干部考核和日常管理8項(xiàng)內(nèi)容。黨員管理包括黨員作用發(fā)揮、黨員活動(dòng)、外出黨員管理、黨費(fèi)收繳、黨員評(píng)議、黨員考核6項(xiàng)內(nèi)容。村民管理主要是村民自治章程和村規(guī)民約。

這套治理制度也體現(xiàn)了原始鄉(xiāng)村治理向新時(shí)期城市化管理方式的轉(zhuǎn)變。

打破常規(guī)設(shè)立村治專門事務(wù)機(jī)構(gòu)。為保障規(guī)章制度的執(zhí)行，花園村成立社會(huì)綜合治理領(lǐng)導(dǎo)小組和法律事務(wù)部，發(fā)揮派出所和法院的派生功能。

社會(huì)綜合治理領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)治保委員會(huì)、人民調(diào)解委員會(huì)、矛盾糾紛排查調(diào)處小組、外來(lái)人員管理領(lǐng)導(dǎo)小組、矯正人員幫教領(lǐng)導(dǎo)小組、預(yù)防青少年違法犯罪領(lǐng)導(dǎo)小組和消防隊(duì)，是解決糾紛、處理突發(fā)事件的核心機(jī)構(gòu)。

一旦有突發(fā)事件，治安小組介入處理，3天內(nèi)解決不了的移交法律事務(wù)部，法律事務(wù)部解決不了的移交國(guó)家公檢法部門處理。村里還設(shè)立紀(jì)委辦、政法辦、安全保衛(wèi)處、村建辦、招標(biāo)辦、詢價(jià)組等機(jī)構(gòu)，保證村里每一項(xiàng)事務(wù)都有專人依法依規(guī)辦理。

高度重視黨員干部服務(wù)理念教育?；▓@村把黨員的教育培訓(xùn)放在突出位置，每半月一次黨員學(xué)習(xí)，每月一次黨員會(huì)議，邀請(qǐng)專家和領(lǐng)導(dǎo)到村里授課，已堅(jiān)持30多年。

促使黨員干部形成“講奉獻(xiàn)”的思想，從而能夠在工作中恪守“公開(kāi)、公平、公正”的原則，保證了政策的實(shí)施效果。例如，凡是涉及村莊規(guī)劃、房屋拆建、工程招標(biāo)、選舉、發(fā)展新黨員等事務(wù)，一律通過(guò)公示欄公布。

此外，村里還要求黨員干部帶頭履行規(guī)章制度，要求每一名黨員干部聯(lián)系農(nóng)戶進(jìn)行幫扶，規(guī)定黨員干部服務(wù)村里不計(jì)報(bào)酬，不發(fā)誤工補(bǔ)貼。

挖掘利用鄉(xiāng)村內(nèi)生性治理資源?；▓@村制定了系列化的《村規(guī)民約》《生態(tài)公約》《村民道德公約》等，從生活起居、環(huán)境保護(hù)、道德養(yǎng)成等方面對(duì)村民進(jìn)行全方位行為規(guī)范。村民都把村規(guī)民約看成“小憲法”，村民對(duì)“小憲法”與國(guó)家大法一樣心存敬畏，并嚴(yán)格遵守，許多人都能說(shuō)出其中的條款。

內(nèi)生性治理資源的有效利用使村民道德水準(zhǔn)保持在較高水平，有利于一系列政策的貫徹實(shí)施，“三改一拆”“五水共治”等工作的提前完成足以說(shuō)明其價(jià)值所在。

公平對(duì)待新并入村民的民生福祉增進(jìn)。花園村原有農(nóng)戶183戶、496人，面積0.99平方公里。2004年10月，花園村與周邊9個(gè)村合并組建成新花園村，有農(nóng)戶1748戶、村民5021人，面積5平方公里。

2017年3月，又一村并九村，村域面積擴(kuò)大到12平方公里，農(nóng)戶4681戶，戶籍人口13879人，外來(lái)人口5萬(wàn)多。

為解決新老村民利益劃分、福利待遇等矛盾，花園村搞起了“一分五統(tǒng)”。其中，“一分”即村企分開(kāi)，集體企業(yè)與花園村在政治和經(jīng)濟(jì)上相互獨(dú)立;“五統(tǒng)”即財(cái)務(wù)統(tǒng)一管理、干部統(tǒng)一使用、勞動(dòng)力統(tǒng)一安排、福利統(tǒng)一發(fā)放、村莊建設(shè)統(tǒng)一規(guī)劃實(shí)施，把老花園村和后并入的村莊集體經(jīng)濟(jì)混合到一起，打破原先各村的格局，新老村民混合居住，從而破解了新老村民之間的隔閡和顧慮，打破原有村落宗派勢(shì)力，使新花園村真正融合成一個(gè)整體。

推進(jìn)鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的若干建議

創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理制度體系，全面強(qiáng)化依法治村。全面確立依法治村的總指引，完善鄉(xiāng)村治理的各項(xiàng)規(guī)章制度，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。根據(jù)需要，允許村一級(jí)設(shè)置派生職能部門，保證制度的有效實(shí)施。有效利用鄉(xiāng)村內(nèi)生性治理資源，使村規(guī)民約等內(nèi)生于鄉(xiāng)村的非正式制度成為正式治理制度的有益補(bǔ)充。

創(chuàng)新基層黨建工作思路，強(qiáng)化黨員干部服務(wù)意識(shí)。切實(shí)推進(jìn)基層黨組織建設(shè)，做到支部建在村小組上、黨員教育活動(dòng)點(diǎn)建在戶上、黨員主體作用發(fā)揮在戶上。探索打造黨建引領(lǐng)品牌，利用黨建品牌的影響力與認(rèn)可度，營(yíng)造黨員干部恪守“公開(kāi)、公正、公平”原則，奉獻(xiàn)自我，服務(wù)群眾的良好氛圍。

創(chuàng)新鄉(xiāng)村精神文明建設(shè)，提升村民道德素養(yǎng)。要以高尚道德引導(dǎo)人，發(fā)揮典型、榜樣的引領(lǐng)作用，開(kāi)展相關(guān)教育活動(dòng)，組織先進(jìn)典型的評(píng)選。要以優(yōu)美環(huán)境改造人，做好舊村改造和整村規(guī)劃，著力打造硬化、凈化、亮化、綠化、美化的居住環(huán)境。要以科學(xué)理論教育人，實(shí)施全民素質(zhì)教育工程，建立教育活動(dòng)點(diǎn)，創(chuàng)辦特色課堂，實(shí)施高密度培訓(xùn)。

創(chuàng)新鄉(xiāng)賢宗族作用機(jī)制，增強(qiáng)村民的凝聚力?；▓@村的實(shí)踐表明，鄉(xiāng)賢是鄉(xiāng)村治理的一支重要力量。探索建立鄉(xiāng)賢“聯(lián)絡(luò)員”機(jī)制，發(fā)揮其在村民與村委之間的紐帶與橋梁作用。探索建立鄉(xiāng)賢“調(diào)解員”機(jī)制，發(fā)揮其在家族和鄰里的威信力和親和力。探索建立家訓(xùn)、族約機(jī)制，弘揚(yáng)敬長(zhǎng)輩、孝父母、尊師長(zhǎng)、崇儉樸、戒奢侈、禁賭博等倫理規(guī)范。探索建立鄉(xiāng)賢“宣講員”機(jī)制，摒除陳規(guī)陋俗，倡導(dǎo)移風(fēng)易俗。