形式主義久禁不止的主要原因究竟是什么

李克軍

中辦又發(fā)出通知，要求“持續(xù)解決形式主義問題”。這里面的原因當然是多方面的，但我認為，很重要的一條是“病根兒”找得不準，沒有對癥下藥。

一、對形式主義的幾類看法

各級黨委政府和紀檢監(jiān)察機關(guān)紛紛作出壓縮會議文件和控制各種督查活動的硬性規(guī)定，有的地方還采取強化督查的辦法減少督查。在新一輪整治斗爭中，很多黨政官員和專家學者，都在分析形式主義的根源。概括起來，大體有三類看法：

第一類，認為形式主義和官僚主義的主要“病根兒”是一些干部特別是基層干部的思想觀念存在問題。如某省省委常委會在討論這個問題時強調(diào)，一些干部在“行動上具有搞形式主義、官僚主義的表現(xiàn)，其原因是思想上出了問題、政治理想不堅定，功利主義、實用主義作祟，政績觀錯位、責任心缺失，官本位思想嚴重，價值觀走偏、權(quán)力觀扭曲，嚴重脫離實際、脫離群眾。如果要清除這些思想觀念上的霧霾，必須首先從思想根源上著力”。某黨建方面的雜志刊發(fā)的文章，圍繞干部特別是縣鄉(xiāng)干部思想觀念和工作作風方面的問題，列舉出六大類型，然后把形式主義官僚主義病根歸結(jié)為“觀念錯位”“責任缺失”（具體闡釋為“責任感不強，不愿負責擔當，庸懶散浮拖思想在深處作祟”）、“本領(lǐng)不強”。另一紀檢監(jiān)察方面的雜志的文章，總結(jié)形式主義、官僚主義問題的五大根源：一是政績觀扭曲導(dǎo)致脫離實際胡亂作為;二是缺乏擔當、本領(lǐng)恐慌導(dǎo)致懶政怠政;三是“官本位”思想影響導(dǎo)致脫離群眾高高在上;四是發(fā)現(xiàn)難監(jiān)督難，導(dǎo)致心存僥幸少有顧忌;五是上級罔顧實際，下級應(yīng)付差事，官僚主義催生形式主義。

第二類看法是，基層的形式主義是上級的官僚主義逼出來的。如，中紀委網(wǎng)站轉(zhuǎn)發(fā)署名段相宇的一篇文章使用的題目是：? 《“形式主義留痕”都是官僚主義考核逼出來的》。文章指出：“痕跡主義”之所以蔓延，一方面是部分黨員干部仍然奉行只唯上不唯實的政績觀、權(quán)力觀，唯“領(lǐng)導(dǎo)重視”而行事，將群眾利益訴求拋在一邊;另一方面，則是部分上級單位在工作中脫離實際、脫離群眾，特別是在運用考核“指揮棒”時，沒有深入基層了解情況，而是流于形式、失之空泛。

第三類看法是，普遍存在的形式主義問題與“頂格管理”模式及其理念有關(guān)。這是中國社會科學院政治學研究所房寧所長指出的。所謂頂格管理，簡單說來，就是一切按照上限進行管理的操作模式和理念。全部管理工作要求“四最”——“最全事項、最高標準、最嚴要求、最快速度”，也就是追求經(jīng)濟學講的“最優(yōu)化”。然而，實行頂格管理，追求最優(yōu)化，是要有前提的。首先，需要最優(yōu)條件;其次，要付出極高代價與成本。而在實際生活中，這種最優(yōu)化的前提條件和成本支付都難以實現(xiàn)。如果強行這么要求，就會造成包括形式主義在內(nèi)的很多問題。頂格管理，一是會推高管理成本，二是因缺乏操作的靈活性，會降低政策的適應(yīng)性，以致各種工作難以真正落實。明明做不到，又強制要求，于是現(xiàn)實中就只好應(yīng)付，形式主義就這樣出來了。或者按下面干部的說法，形式主義是官僚主義逼出來的。

二、“壓力型”管理體制是形式主義的主要根源? ??

我覺得，把形式主義泛濫歸咎于官僚主義或“頂格管理”，與過分強調(diào)思想觀念問題和過分責備基層干部的傾向相比，確實前進了一大步，并且獲得了基層干部的廣泛認同。但似乎仍然存在一些不好解釋的問題。

大量事實表明，形式主義久禁不止的主要根源在于“壓力型”管理體制。會議多、文件多、督查考評多、形式主義泛濫，實質(zhì)上是過分倚重會議、文件及領(lǐng)導(dǎo)講話管理基層、社會的表現(xiàn)，也是政府包攬事務(wù)太多的結(jié)果。我們說，“壓力型”管理體制是形式主義、官僚主義的主要根源，至少有以下四個方面的理由：

1. “壓力型”管理體制的一個重要特征是層層“對上負責”。下級對上級的任何要求、指令，很少說“不”;對于脫離實際的高指標，也不得不硬著頭皮接受。結(jié)果，虛與委蛇，甚至弄虛作假成為下級應(yīng)對上級的常態(tài);上級為了取信于民，就要通過督查、巡視手段來糾正下級的虛浮作風。結(jié)果，往往形成“高指標—虛浮—高壓督查—更虛浮”的惡性循環(huán)。

2. “壓力型”管理體制與“運動式”治理模式共生相伴，形成了頑強的工作慣性和路徑依賴。一些地方上級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)和各部門不斷提出一些“高”“嚴”“全”“美”的要求和任務(wù)，像傾盆大雨一樣壓給基層。當發(fā)現(xiàn)落實效果不佳時，不是采取降壓減負的辦法去釜底抽薪，而是采用強化督查、考核問責、集中整治的辦法，繼續(xù)向上集中權(quán)力、向下施加壓力。結(jié)果往往是南轅北轍。

3. 一些地方，由于民眾意愿和利益表達渠道不暢，基層干部和熟悉基層的地方官員又不愿意冒險“犯上”，“說破”真相。所以，某些“民生工程”或“民心工程”僅僅是上級領(lǐng)導(dǎo)的一廂情愿。到基層，往往演變成脫離群眾的“自拉自唱”，有時還要強拉群眾“登臺”“演戲”，變成了擾民工程。這些年的扶貧工作，特別強調(diào)“造血式”，這當然是很好的理念。但因為一些地方規(guī)定了“開發(fā)型項目”的比重，并嚴格督查、層層施壓，迫使有的基層政府絞盡腦汁“為民做主”選項目，再花錢送給貧困村、貧困戶。在方方面面精心呵護下，有的項目成功了，但付出了巨大成本;更多的項目因為來自領(lǐng)導(dǎo)者的偏好，難以與生產(chǎn)經(jīng)營主體的需求契合，再加上幫扶對象的經(jīng)營能力相對孱弱，往往使好事辦“砸”，甚至讓貧困戶捧上了“燙手山芋”。

4. 一些地方，部門權(quán)力（利）剛性化，使催生形式主義的督查檢查、考核評比難以有效控制。政府發(fā)出的指令，多數(shù)是通過某一職能部門醞釀提出來的，指令發(fā)出后，又要通過這個職能部門去跟蹤落實和督查問責。有些管理“重點工作”的職能部門，往往極盡所能地爭取對相關(guān)工作的話語權(quán)、管理權(quán)和裁判權(quán);同時，千方百計地推卸服務(wù)和監(jiān)管責任。他們不但不愿放棄已經(jīng)“制造”出的檢查考核、達標競賽和“一票否決”項目，而且還要尋找各種機會，制造新的檢查考核項目。

（摘自《改革內(nèi)參》）