基于“兩個框架”的通用航空法規(guī)體系的重構(gòu)

中國民航大學(xué) 陳 靜/文

作為我國民航“兩翼”之一，通用航空因其靈活便捷等特點，在農(nóng)、林、牧、漁、工業(yè)、建筑、科研、交通、娛樂等多個行業(yè)發(fā)揮著獨特的作用。此外，通用航空產(chǎn)業(yè)覆蓋了從通用航空器的研發(fā)制造、市場運營、綜合保障到延伸服務(wù)等一系列產(chǎn)業(yè)鏈，是我國經(jīng)濟發(fā)展新的增長點。

《2018年民航行業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，截至2018年底，我國獲得通用航空經(jīng)營許可證的通用航空企業(yè)有422家，通用航空在冊航空器總數(shù)達到2495架，其中教學(xué)訓(xùn)練用飛機692架，共有202座通用機場獲得頒證。2018年，全行業(yè)完成通用航空生產(chǎn)飛行93.71萬小時，比上年增長11.9%。然而，中國的通用航空產(chǎn)業(yè)規(guī)模遠遠落后于美國，究其原因，除了我國的空域管理制度嚴格、核心技術(shù)水平不足等原因之外，相關(guān)法律規(guī)范的制約也是一個重要因素。過去規(guī)制通用航空的相關(guān)規(guī)范和標準，參照公共航空運輸執(zhí)行。例如通用機場“享受”了運輸機場的“待遇”，在通用機場的建設(shè)上，實行與運輸機場一樣的審批程序。諸如此類的規(guī)定對于通用航空來說過于嚴格，運行通用航空的時間成本和投資成本過高，立法領(lǐng)域的過度監(jiān)管一定程度上阻礙了我國通用航空的發(fā)展。

2012年7月8日，國務(wù)院發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于促進民航業(yè)發(fā)展的若干意見》（國發(fā)[2012]24號），其中的主要任務(wù)提到了要大力發(fā)展通用航空。2016年5月13日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進通用航空業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)[2016]38號），專門針對通用航空發(fā)展的不足與薄弱之處提出了意見和要求。2019年1月21日，民航局政策法規(guī)司發(fā)布了《關(guān)于推進通用航空法規(guī)體系重構(gòu)工作的通知》（民航發(fā)[2019]5號），文件中提出了通航業(yè)務(wù)框架和通航法規(guī)框架（以下簡稱為“兩個框架”），文件表明“兩個框架”是開展中國民航通航政策法規(guī)體系重構(gòu)的總體性文件，明確了未來一段時間中國通用航空整體政策走向、立法思路和制度設(shè)計需要遵循的基本原則和具體要求。用“兩個框架”這種創(chuàng)新性的方式，厘清了我國通用航空產(chǎn)業(yè)的分類，為通用航空的規(guī)范和制度設(shè)計提供了統(tǒng)一、明確的指引，“兩個框架”的發(fā)布旨在用法治化方式對通用航空法規(guī)體系進行整合與重構(gòu)，可以預(yù)見我國通用航空產(chǎn)業(yè)將迎來新的發(fā)展機遇，實現(xiàn)井噴式的增長。

“兩個框架”的內(nèi)容

“兩個框架”共包含了三個附件，分別是附件1通航業(yè)務(wù)框架，附件2通航業(yè)務(wù)框架模塊說明和附件3通航法規(guī)框架及說明（見圖1）。其中附件1和附件2共同構(gòu)成了三維立體式的通航業(yè)務(wù)框架體系，而附件3則厘清了現(xiàn)有通航規(guī)章的未來走向。

（一）通航業(yè)務(wù)框架

附件1通航業(yè)務(wù)框架以劃分橫軸、縱軸的方式展示出一張通航業(yè)務(wù)的表格，橫軸與縱軸的交叉便構(gòu)成了不同的業(yè)務(wù)模塊，附件2通航業(yè)務(wù)框架模塊說明則是一冊針對這些模塊的具體要求的手冊，兩附件共同構(gòu)成了立體的業(yè)務(wù)框架體系。

1.附件1

附件1通航業(yè)務(wù)框架的橫軸為經(jīng)營分類指標，縱軸為運行分級指標。橫軸的經(jīng)營分類指標分為經(jīng)營性與非經(jīng)營性兩大類。其中經(jīng)營性分為：載客（A）、載人（B）與非載人（C）。載客（A）分為兩類：定期運輸（A1）與不定期運輸（A2），載人（B）分為三類：面向社會公眾（B1）、面對非社會公眾（B2）和訓(xùn)練飛行（B3），非載人（C）分為兩類：貨運(含無人機)（C1）和其他非載人活動（含無人機）（C2）。非經(jīng)營性分為載人（D1）和非載人（D2）兩類。

此外，縱軸的運行分級指標分為1～6級，其中1～5級是固定翼飛機，6級是直升機。1～5級分別分為兩類：載人載客飛行的和非載人飛行。1～5級的載人載客飛行按照座位數(shù)分為60座以上、30～59座、20～29座、10～19座和9座以下（均不含機組），非載人飛行結(jié)合各自的座位數(shù)又分為1～2級商載3.4噸以上和3～5級商載3.4噸以下。6級也就是直升機非載人暫不區(qū)分機型，只按照載人載客分級標準分為四類：30座以上、20～29座、10～19座、9座以下（均不含機組）。橫軸縱軸交叉就會形成一個個模塊，除去不符合邏輯的模塊為“不適用”，還有8個“暫不開放”的模塊，剩下的模塊有各自的編號，依據(jù)編號到附件2通航業(yè)務(wù)框架模塊說明中對應(yīng)具體的要求。

2.附件2

除了對一些概念的定義進行說明外，附件2通航業(yè)務(wù)框架模塊說明主要包含了各模塊的通用要求和各模塊的差異性要求，二者的關(guān)系是總則與分則的關(guān)系，即所有模塊都要遵循通用要求，每個模塊又要遵循各自模塊的差異性要求。通用要求中包含初始適航要求，生產(chǎn)安全的一般要求，空管要求和其他要求（價格管理、補貼要求、投資限制、統(tǒng)計要求和安全生產(chǎn)資金投入要求）。差異性要求中對47個模塊進行了逐一說明，每個模塊都有具體的模塊描述，即定義，同時列舉了典型實例，以更準確的將生產(chǎn)、經(jīng)營或服務(wù)的通用航空業(yè)務(wù)與具體要求進行對應(yīng)。各模塊的差異性要求根據(jù)不同的業(yè)務(wù)特點分為五類，分別是經(jīng)營能力、運行能力、機場要求、預(yù)先飛行計劃申報要求和空防要求。要注意的是并非所有模塊都有五類要求，部分模塊只提出四個要求（除機場要求）或三個要求（除機場要求和空防要求），同時，不同模塊的幾類要求中的具體要求也各有不同。

（二）通航法規(guī)框架

附件3通航法規(guī)框架及說明是通用航空業(yè)務(wù)框架在立法方面的轉(zhuǎn)化，同樣以表格的形式將涉及通用航空的23部規(guī)章進行了列明。這些規(guī)章貫穿通用航空產(chǎn)業(yè)的全過程，按照民航管理事項進行分類有十類規(guī)章，分別關(guān)于：航空器、航空人員、一般運行規(guī)則、航空企業(yè)合格審定及運輸、學(xué)校、航空人員及其他單位合格審定及運行、機場建設(shè)和管理、綜合調(diào)控規(guī)則、航空運輸規(guī)則、航空安保以及航空器搜救與事故調(diào)查。同時進行了通航法規(guī)體系的調(diào)整，對這些規(guī)章是否進行調(diào)整 (立、改、廢)以及調(diào)整的具體方式和具體內(nèi)容都進行了歸納整理和說明，清晰的展示出通航法規(guī)體系的變化和未來走向。

“兩個框架”的定位與作用

（一）“兩個框架”的定位

長期以來，我國的民航事業(yè)都處于民航局的嚴格監(jiān)管之下，但是通用航空與公共航空運輸存在著巨大差異，《民用航空法》中對通用航空的專門規(guī)定只有第145～150條，其他事項的要求與公共航空運輸要求一致的做法明顯不妥。公共航空運輸涉及到公共安全、公共服務(wù)等多方面考量，然而通用航空則更偏向于提供多樣化的市場服務(wù)，對通用航空實行過嚴的監(jiān)管方式，使得通用航空產(chǎn)業(yè)從航空器的研發(fā)生產(chǎn)環(huán)節(jié)到通用航空運營與服務(wù)環(huán)節(jié)阻礙重重。我國正在進行簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)的改革，想要激發(fā)通用航空的市場活力，壯大我國通用航空產(chǎn)業(yè)規(guī)模，必然需要結(jié)合通用航空不同的業(yè)務(wù)類型特點進行有針對性的監(jiān)管：哪些事項需要嚴格監(jiān)管，哪些事項可以放松監(jiān)管，哪些事項交給市場自行調(diào)節(jié)都需要在立法上進行調(diào)整，降低企業(yè)合規(guī)成本，便于企業(yè)市場創(chuàng)新。

“兩個框架”將通用航空的經(jīng)營能力與運行能力進行整合形成模塊，以業(yè)務(wù)保障環(huán)節(jié)為標準劃分出機場、空管、安保與維修四方面的要求，對這些分別落實在相應(yīng)規(guī)章中的要求進行重新評估形成了通用航空法規(guī)體系的重構(gòu)。可見，“兩個框架”并非是對通用航空進行簡單的分類，而是精確到模塊的區(qū)分管理，是實現(xiàn)通用航空放管結(jié)合的工具，是實現(xiàn)行業(yè)監(jiān)管模式轉(zhuǎn)變的重大改革，其實踐作用與法律定位見圖2。

（二）“兩個框架”的作用

1.準確定義通用航空

我國的《民用航空法》、《通用航空飛行管制條例》等現(xiàn)有的法律規(guī)范中對于通用航空有所定義，但無論是與國際上的定義相比，還是國內(nèi)各項法律規(guī)范的定義之間，都有所不同。想要通過法律規(guī)范的方式對通用航空進行管理，建立一個新的通用航空規(guī)范體系，厘清和明確通用航空的定義是邏輯前提。但是由于通用航空飛行作業(yè)項目多樣、航空器品種繁雜、空域使用隨意性大、使用機型多、飛行時間不確定等特點，想要準確詳盡的定義通用航空存在困難?！皟蓚€框架”的提出是針對這一問題的有效解決辦法，通過經(jīng)營能力與運行能力中的多項標準劃分出了47個模塊，在附件2通航業(yè)務(wù)框架模塊說明中的模塊描述與典型實例就是對不同模塊從內(nèi)涵到外延全方位的重新定義，這種精準劃分、明確定義的方式使得通用航空這一龐大繁雜的群體得到了細致梳理和準確歸位，為進一步重構(gòu)通用航空法規(guī)體系做好了前提準備。

2.統(tǒng)一監(jiān)管政策

過去，通用航空適用的規(guī)章等有幾十部之多，因通用航空涉及很多的技術(shù)規(guī)范，而承擔(dān)起草這些技術(shù)規(guī)范工作的是民航局不同的職能部門，導(dǎo)致整個通用航空規(guī)范體系并不統(tǒng)一?！皟蓚€框架”以總領(lǐng)性文件的方式為通用航空重新建立了一個體系化、科學(xué)化的規(guī)范系統(tǒng)，為監(jiān)管部門提供指引。一方面，通航業(yè)務(wù)框架中的劃分標準并非沒有緣由，而是因考慮因素的不同，由民航局進行不同方向、不同程度的監(jiān)管。例如，經(jīng)營與否、載人與否、載的人是否為旅客、載的客是否為不特定公眾等因素的劃分會影響到是否涉及市場秩序而需要經(jīng)濟監(jiān)管、是否屬于經(jīng)營活動而需要保護消費者、是否載人而涉及到人身安全的保護、是否涉及社會公眾而具有較大社會影響、是否涉及第三人侵權(quán)而需要有保險要求等。由此，附件1通航業(yè)務(wù)框架以右上角為起點向左下角延伸，對其監(jiān)管的方式和程度應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)出從嚴格到寬松的趨向，附件2通航業(yè)務(wù)框架模塊說明中的具體要求也體現(xiàn)了這一趨勢。另一方面，通航法規(guī)框架將現(xiàn)有相關(guān)的所有規(guī)章進行整合和統(tǒng)一調(diào)整，一些進行一攬子修改，一些根據(jù)實際情況列入立法計劃和立法規(guī)劃。監(jiān)管者對通用航空適用的規(guī)范有了整體性的了解，并對未來相關(guān)規(guī)范的走向有所預(yù)期，可以更好地實現(xiàn)監(jiān)管行為的合法性與合理性，共同推動通用航空產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。

3.穩(wěn)定行業(yè)預(yù)期

正如上文所提到的，導(dǎo)致我國通用航空產(chǎn)業(yè)規(guī)模較小很重要的原因之一就是過度監(jiān)管，在國家要鼓勵通用航空發(fā)展，促進通用航空產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的政策和態(tài)勢下，對于投資者與經(jīng)營者來說無疑是一個利好消息，但是面對繁復(fù)和專業(yè)的通用航空產(chǎn)業(yè)鏈，如何選擇、規(guī)劃、投資與經(jīng)營的方式以實現(xiàn)共贏仍然并不明朗。“兩個框架”以體系化的方式展現(xiàn)出通用航空的行業(yè)脈絡(luò)，形成一幅通用航空市場的分布圖，又以其設(shè)立的標準和說明展現(xiàn)出未來監(jiān)管政策的走向，哪些領(lǐng)域?qū)⒁潘杀O(jiān)管，哪些領(lǐng)域?qū)⒁砰_監(jiān)管，形成對通用航空投資的指引方向。

“兩個框架”的出臺并非只為監(jiān)管者和現(xiàn)有的相關(guān)經(jīng)營者服務(wù)，也是為未來的投資者與經(jīng)營者提供指導(dǎo)。對于已經(jīng)處于行業(yè)中的投資者與經(jīng)營者來說，可以有選擇地擴大投資與經(jīng)營規(guī)模。對于行業(yè)外的人來說，可以為其進入行業(yè)、選擇投資和經(jīng)營何種業(yè)務(wù)提供較為穩(wěn)定的預(yù)期，一定程度上去除其后顧之憂。用規(guī)劃引導(dǎo)、政策支持的方式推動市場，讓更多的新鮮血液流入通用航空產(chǎn)業(yè)，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，增強通用航空的產(chǎn)業(yè)活力，促進通用航空產(chǎn)業(yè)規(guī)模不斷壯大。

“兩個框架”的法律定位

（一）“兩個框架”的法律性質(zhì)

“兩個框架”來源于民航局政策法規(guī)司發(fā)布的《關(guān)于推進通用航空法規(guī)體系重構(gòu)工作的通知》（民航發(fā)[2019]5號）（以下簡稱《通知》），從效力位階上來說，其并非屬于法律、法規(guī)或規(guī)章，而是一部行政規(guī)范性文件。不僅如此，《通知》還是一部內(nèi)部行政規(guī)范性文件。內(nèi)部規(guī)范性文件，顧名思義，就是對內(nèi)部工作人員的工作進行規(guī)范、指導(dǎo)與約束的行為規(guī)則。從《通知》發(fā)布針對的主體來看，其中不論是行政機構(gòu)還是企業(yè)、事業(yè)單位、行業(yè)協(xié)會，全都是由民航局進行民航行政管理的單位，從《通知》的內(nèi)容來看，其要求各單位對“兩個框架”進行宣傳學(xué)習(xí)，統(tǒng)一立法和政策制定工作，梳理現(xiàn)有涉及通用航空的相關(guān)規(guī)范，同時要求按照“兩個框架”的要求開展監(jiān)管工作?？梢姡锻ㄖ肥菍γ窈接嘘P(guān)單位進行通用航空立法與監(jiān)管工作的規(guī)范要求，屬于內(nèi)部行政規(guī)范性文件，也就是說“兩個框架”只有對內(nèi)的拘束力，對外部相對人沒有直接權(quán)利義務(wù)的影響。

從《通知》的作用來看，“兩個框架”的性質(zhì)屬于立法審查標準和監(jiān)管裁量標準。一方面，“兩個框架”不僅是行政規(guī)范性文件的審查標準，還是相關(guān)法規(guī)和規(guī)章的審查標準，以確保形成統(tǒng)一的通用航空法規(guī)體系?！锻ㄖ芬蟾鲉挝灰勒铡皟蓚€框架”對現(xiàn)有規(guī)范進行梳理與審查，不符合“兩個框架”的政策都要進行調(diào)整。此外，未來的通用航空相關(guān)政策的制定也需要落實“兩個框架”，審查時除了要審查合法性，還要進行“兩個框架”的符合性審查。另一方面，作為監(jiān)管裁量標準，《通知》要求將“兩個框架”的學(xué)習(xí)納入監(jiān)察員的培訓(xùn)范圍，在監(jiān)管工作中要進行精準監(jiān)管、分類監(jiān)管，以“兩個框架”為裁量標準對不同的通用航空企業(yè)適用不同的監(jiān)管方式和監(jiān)管力度。由此，將“兩個框架”作為標準貫穿立法到執(zhí)法的全過程，形成統(tǒng)一的監(jiān)管政策，以實現(xiàn)通用航空的放管結(jié)合，保護市場競爭，增強通用航空市場活力。

（二）“兩個框架”的對內(nèi)效力

《通知》作為內(nèi)部行政規(guī)范性文件，“兩個框架”的要求當(dāng)然具有內(nèi)部效力：第一，民航相關(guān)機構(gòu)或部門在通用航空立法或執(zhí)法時均應(yīng)當(dāng)按照“兩個框架”的要求和原則進行，自覺遵守和服從，從而提高行政效率。既要對現(xiàn)有的規(guī)范和監(jiān)管行為進行審查，與“兩個框架”發(fā)生沖突的相關(guān)規(guī)范必須進行修改或納入立法計劃、立法規(guī)劃，又要對未來的立法與監(jiān)管形成拘束，保持同一性，確實達到鼓勵發(fā)展，減少制約的目的；第二，關(guān)于通用航空的立法和監(jiān)管都不能隨意改變“兩個框架”中已經(jīng)確定的內(nèi)容，其中既包括對“兩個框架”沒有確定的內(nèi)容進行立法和監(jiān)管，也包括對“兩個框架”中已經(jīng)確定的事項和標準進行更加嚴格的立法或監(jiān)管，二者都會增加通用航空投資者、經(jīng)營者的負擔(dān)，打擊其積極性，破壞通用航空法規(guī)體系重構(gòu)的整體秩序，不利于行政管理的穩(wěn)定性和公信力，從而難以實現(xiàn)監(jiān)管模式的改革；第三，民航局應(yīng)當(dāng)做好內(nèi)部監(jiān)督，對不遵守“兩個框架”要求進行通用航空立法與執(zhí)法的機關(guān)、部門和工作人員進行有效的制約，例如加以內(nèi)部行政處分以強制實行“兩個框架”的要求。只有“兩個框架”在內(nèi)部切實落實到通用航空放管結(jié)合的工作中去，才能真正解決制約通用航空發(fā)展的立法與執(zhí)法問題，才能更好的推動通用航空高質(zhì)量的發(fā)展。

（三）“兩個框架”的外部效力

因《通知》屬于內(nèi)部行政規(guī)范性文件，因此對外部相對人來說并沒有直接法律效力。首先，通用航空監(jiān)管部門不能直接以 “兩個框架”作為依據(jù)對外部相對人作出行政行為，否則外部相對人可以獲得救濟，以沒有法律依據(jù)為由申請行政復(fù)議或提起行政訴訟。即使現(xiàn)有的法規(guī)、規(guī)章和行政規(guī)范性文件與“兩個框架”的要求發(fā)生沖突，監(jiān)管部門也只能運用現(xiàn)有的規(guī)范作為直接依據(jù)作出行政行為，這就要求民航局盡快以“兩個框架”為標準落實行政立法和審查工作，使通用航空監(jiān)管部門有法可依，共同進行監(jiān)管模式的轉(zhuǎn)變；其次，為了穩(wěn)定投資者與經(jīng)營者的行業(yè)預(yù)期、保護其信賴利益，在立法部門嚴格依據(jù)“兩個框架”完成通用航空法規(guī)體系重構(gòu)工作的前提下，根據(jù)法無禁止即可為的原則，只要“兩個框架”沒有規(guī)定的要求即為沒有要求，投資者與經(jīng)營者可以自行評估通用航空不同模塊的投資成本與運營成本并進入通用航空產(chǎn)業(yè)鏈。通用航空監(jiān)管部門要鼓勵企業(yè)根據(jù)市場需求不斷創(chuàng)新，激發(fā)市場活力，推動我國通用航空事業(yè)的不斷發(fā)展；最后，雖然“兩個框架”對外部相對人來說并沒有直接效力，但并非毫無關(guān)系，既然民航局以信息公開的方式公布了“兩個框架”，社會公眾就可以進行社會監(jiān)督，對通用航空立法與執(zhí)法工作可以向民航局提出意見與建議，各方主體共同參與到通用航空法規(guī)體系重構(gòu)和通用航空產(chǎn)業(yè)建設(shè)中去。

結(jié)語：

通用航空與公共航空運輸共同構(gòu)成我國民航的“兩翼”，然而“兩翼”發(fā)展不平衡的問題十分突出。隨著我國經(jīng)濟發(fā)展水平的提高，暫時落后的通用航空產(chǎn)業(yè)擁有巨大的發(fā)展?jié)摿?。通用航空法?guī)體系的重構(gòu)就是解決過去阻礙通航產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要舉措。作為其總體性文件，“兩個框架”的提出開啟了通用航空法規(guī)體系重構(gòu)的大門，為其提供了一條法治化路徑。想要在立法與監(jiān)管過程中運用好“兩個框架”，鼓勵發(fā)展，減少制約，仍然需要民航有關(guān)部門加大改革力度，創(chuàng)造出有利于通用航空發(fā)展的良好環(huán)境。