不斷深化全河生態(tài)流量保障的黃河實(shí)踐

黃河水利委員會(huì)水資源管理與調(diào)度局

當(dāng)前，黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展上升為重大國(guó)家戰(zhàn)略，習(xí)近平總書(shū)記在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)上發(fā)出了“讓黃河成為造福人民的幸福河” 的偉大號(hào)召，并在中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第六次會(huì)議上明確了黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的原則。 鄂竟平部長(zhǎng)在全國(guó)水利工作會(huì)議上闡述了建設(shè)“幸福河”賦予水利改革發(fā)展的新內(nèi)涵，并指出河湖治理最重要的是生態(tài)保護(hù)。 河湖生態(tài)流量是實(shí)現(xiàn)人民幸福、 河湖健康、人水和諧的量化指標(biāo)之一，保障黃河生態(tài)流量，既是滿(mǎn)足流域人民對(duì)更好水環(huán)境、水生態(tài)等方面高層次需求的重要基礎(chǔ)，更是關(guān)乎中華民族永續(xù)發(fā)展的千秋大計(jì)。 新時(shí)期，水利部黃河水利委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)黃委）緊緊圍繞“幸福河”建設(shè)目標(biāo)，以不斷優(yōu)化黃河水量統(tǒng)一管理和調(diào)度為重要抓手，不斷深化全河生態(tài)流量保障工作。

一、黃河水量調(diào)度的生態(tài)意義

1.黃河水量統(tǒng)一調(diào)度實(shí)施的背景

黃河屬于資源性缺水河流，天然徑流量較小， 水資源供需矛盾尖銳。20 世紀(jì)70 年代至90 年代，黃河頻繁斷流， 危及沿黃地區(qū)生活生產(chǎn)供水，造成重大經(jīng)濟(jì)損失，并嚴(yán)重破壞生態(tài)系統(tǒng)平衡。 黃河頻繁斷流引起黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視和社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。 為解決黃河斷流問(wèn)題，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，1998 年12 月國(guó)家計(jì)委、水利部聯(lián)合頒布實(shí)施了《黃河水量調(diào)度管理辦法》， 授權(quán)黃委對(duì)黃河水量實(shí)施統(tǒng)一調(diào)度。1999 年3 月第一份調(diào)度指令發(fā)出，標(biāo)志著我國(guó)首個(gè)大江大河水量統(tǒng)一調(diào)度工作正式啟動(dòng)。 當(dāng)時(shí)黃河水量統(tǒng)一調(diào)度的首要目標(biāo)就是確保不斷流，保障一定的生態(tài)流量。

2.黃河生態(tài)流量的保障目標(biāo)

作為黃河水量統(tǒng)一調(diào)度的主要保障目標(biāo)之一， 經(jīng)過(guò)22 年統(tǒng)一調(diào)度實(shí)踐，黃河生態(tài)流量的基本內(nèi)涵不斷深化、實(shí)踐模式不斷豐富、保障程度不斷提升。

從目標(biāo)要求上，黃河水量調(diào)度從最初的水文學(xué)意義的不斷流到功能性不斷流， 再到流域生態(tài)文明建設(shè)，生態(tài)要求越來(lái)越高； 從調(diào)度范圍上，黃河水量調(diào)度從確保干流生態(tài)流量（水量）擴(kuò)展到部分重點(diǎn)支流，將減緩支流斷流、增加主要控制斷面生態(tài)流量（水量）作為支流調(diào)度目標(biāo)，并對(duì)部分重點(diǎn)支流專(zhuān)門(mén)實(shí)施生態(tài)流量監(jiān)管，生態(tài)流量（水量）保障范圍擴(kuò)展至全流域；從調(diào)度內(nèi)容上，在常規(guī)水量調(diào)度保障主要控制斷面生態(tài)流量 （水量）的基礎(chǔ)上，開(kāi)展了基于汛前調(diào)水調(diào)沙的黃河下游生態(tài)調(diào)度和黃河下游生態(tài)流量調(diào)度，4—6 月生態(tài)用水關(guān)鍵期，塑造了適宜黃河下游以魚(yú)類(lèi)為代表的水生生物產(chǎn)卵、孵化、繁殖、生長(zhǎng)的流量過(guò)程和維持下游河道生態(tài)廊道功能的流量過(guò)程，并相機(jī)向河口自然保護(hù)區(qū)濕地進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)水。 另外，還通過(guò)向?yàn)趿核睾?、白洋淀等河道外重要湖泊濕地?shí)施生態(tài)補(bǔ)水，進(jìn)一步深化了生態(tài)流量保障目標(biāo)。

二、黃河生態(tài)流量保障情況

1.干流省際及重要控制斷面預(yù)警流量指標(biāo)及達(dá)標(biāo)情況

為防止黃河斷流， 黃委于2003年制訂了《黃河水量調(diào)度突發(fā)事件應(yīng)急處置規(guī)定》，考慮黃河來(lái)水特枯條件下的生活用水需求和防斷流要求，明確了黃河干流下河沿、石嘴山、頭道拐、龍門(mén)、潼關(guān)、花園口、高村、孫口、濼口和利津等10 個(gè)主要控制斷面防斷流的預(yù)警流量指標(biāo)。 當(dāng)各控制斷面流量降至預(yù)警流量指標(biāo)時(shí)，黃委通過(guò)統(tǒng)一調(diào)度迅速減小或停止斷面上游引水，加大上游水庫(kù)下泄流量，使斷面流量迅速恢復(fù)至預(yù)警流量以上，確保黃河不斷流。 自2006 年至今，實(shí)現(xiàn)了各主要控制斷面流量連續(xù)14 年高于預(yù)警流量。

2.支流水量調(diào)度控制指標(biāo)及達(dá)標(biāo)情況

（1）重要支流控制斷面最小流量指標(biāo)

2006 年8 月1 日，《黃河水量調(diào)度條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）正式實(shí)施。為貫徹落實(shí)《條例》，黃委自2006—2007 年度開(kāi)始對(duì)洮河、湟水（含大通河）、清水河、大黑河、汾河、渭河、沁河、伊洛河、大汶河等9 條重點(diǎn)支流實(shí)施水量調(diào)度管理。 根據(jù)各河流實(shí)際情況，采用不同的調(diào)度管理模式。 其中，對(duì)除清水河和大黑河以外的7 條河流選取了主要控制斷面，確定了各主要控制斷面的最小流量控制指標(biāo)，列入《條例》配套法規(guī)《黃河水量調(diào)度條例實(shí)施細(xì)則（試行）》中，由水利部頒布實(shí)施，詳見(jiàn)表1。

（2）達(dá)標(biāo)情況分析

自實(shí)施重點(diǎn)支流水量調(diào)度管理以來(lái)，從各支流主要控制斷面流量達(dá)標(biāo)情況看，除沁河五龍口、武陟和大汶河戴村壩等斷面最小流量達(dá)標(biāo)情況較差外，其他河流及主要控制斷面最小流量達(dá)標(biāo)情況均較好。

3.下游生態(tài)流量調(diào)度控制指標(biāo)及達(dá)標(biāo)情況

（1）下游生態(tài)流量調(diào)度控制指標(biāo)

根據(jù)水利部要求， 黃委2016 年組織編制了《黃河下游生態(tài)流量試點(diǎn)工作實(shí)施方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng) 《實(shí)施方案》）， 水利部水資源司于2017 年6月20 日印發(fā)實(shí)施。 根據(jù)黃河流域管理現(xiàn)狀，選擇黃河干流小浪底以下河段作為試點(diǎn)河段，以花園口、高村、利津斷面作為生態(tài)流量重要控制斷面，西霞院、夾河灘、濼口作為一般控制斷面，統(tǒng)籌生活、生產(chǎn)和生態(tài)用水，提出了黃河下游維持生態(tài)廊道功能和滿(mǎn)足生態(tài)保護(hù)對(duì)象需求的生態(tài)流量及過(guò)程。 詳見(jiàn)表2。

表1 黃河重要支流控制斷面最小流量指標(biāo)及保證率

表2 試點(diǎn)河段生態(tài)水量及流量指標(biāo) 單位：m3/s

2017—2019 年連續(xù)三年開(kāi)展黃河下游生態(tài)流量試點(diǎn)調(diào)度工作，并進(jìn)行效果跟蹤評(píng)估。 根據(jù)每年來(lái)水及用水情況，編制印發(fā)各年度黃河下游生態(tài)調(diào)度方案， 科學(xué)調(diào)度小浪底水庫(kù)，加強(qiáng)用水管理，保障各主要控制斷面生態(tài)流量達(dá)到規(guī)定的流量指標(biāo)。

（2）實(shí)施情況及達(dá)標(biāo)情況分析

從三年試點(diǎn)調(diào)度實(shí)施情況看，4—6 月黃河下游生態(tài)用水關(guān)鍵期，花園口、高村、利津等生態(tài)控制斷面流量均達(dá)到了《實(shí)施方案》規(guī)定的指標(biāo)。

2018 年、2019 年利用黃河水情較好的有利條件，塑造了維持黃河下游生態(tài)廊道功能的流量過(guò)程，并相機(jī)實(shí)施了河口濕地生態(tài)補(bǔ)水。 2018 年4—10 月，西霞院、花園口、夾河灘、高村、濼口、利津斷面日均流量在2 600～4 000 m3/s 之間的時(shí)間均達(dá)到38 天以上， 利津斷面全年入海水量達(dá)334 億m3。2019 年4—10 月，西霞院、花園口、夾河灘、高村、濼口、利津斷面日均流量在2 600～4 000 m3/s 之間的時(shí)間均達(dá)到38 天以上，利津斷面全年入海水量達(dá)311 億m3。 通過(guò)連續(xù)實(shí)施黃河下游生態(tài)流量調(diào)度，生態(tài)效益顯著。 地下水補(bǔ)充量呈逐年增加趨勢(shì)，下游濕地面積進(jìn)一步增加， 生態(tài)廊道功能得以維持，魚(yú)類(lèi)種類(lèi)及多樣性增加。 黃河三角洲自然保護(hù)區(qū)鳥(niǎo)類(lèi)增加到368 種，其中國(guó)家一級(jí)保護(hù)鳥(niǎo)類(lèi)12 種。 久違的洄游魚(yú)類(lèi)重新出現(xiàn)，河口三角洲再現(xiàn)草豐水美、鳥(niǎo)鳴魚(yú)躍的動(dòng)人景象。

4.生態(tài)流量監(jiān)管控制指標(biāo)及達(dá)標(biāo)情況

（1）生態(tài)流量監(jiān)管控制指標(biāo)

為切實(shí)加強(qiáng)河湖生態(tài)流量保障工作，根據(jù)《水利部辦公廳關(guān)于印發(fā)2019 年重點(diǎn)河湖生態(tài)流量（水量）研究及保障工作方案的通知》，2019 年黃委研究確定黃河干流蘭州、 花園口、利津及支流大通河天堂、享堂，渭河北道、林家村、華縣等8 個(gè)主要控制斷面生態(tài)流量納入黃河水量調(diào)度，提出生態(tài)流量指標(biāo)，實(shí)施生態(tài)流量監(jiān)管。 詳見(jiàn)表3。

表3 試點(diǎn)河段生態(tài)水量及流量指標(biāo) 單位：m3/s

（2）達(dá)標(biāo)情況分析

按照2019 年日均流量資料統(tǒng)計(jì)分析，8 個(gè)主要控制斷面最小日均流量基本滿(mǎn)足監(jiān)管要求，生態(tài)流量保證程度均達(dá)90%以上。 除渭河林家村站2019 年2 月、3 月共有4天主要控制斷面流量小于生態(tài)流量監(jiān)管指標(biāo)外，其余斷面最小日均流量均大于生態(tài)流量監(jiān)管指標(biāo)。

5.河道外湖泊濕地生態(tài)補(bǔ)水實(shí)施情況

（1）河口濕地自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)水

2008—2019 年，實(shí)施基于汛前調(diào)水調(diào)沙的黃河下游生態(tài)調(diào)度以及生態(tài)流量調(diào)度，累計(jì)向黃河三角洲自然保護(hù)區(qū)濕地補(bǔ)水4.42 億m3。

（2）引黃入冀補(bǔ)淀生態(tài)補(bǔ)水

實(shí)施統(tǒng)一調(diào)度以來(lái)（1999—2019年度）， 通過(guò)河南渠村和山東位山、潘莊、 李家岸等多條線路實(shí)施引黃入冀補(bǔ)淀調(diào)水共16 次， 調(diào)水量共計(jì)62.29億m3，促進(jìn)了白洋淀生態(tài)修復(fù)，助力華北地下水超采區(qū)綜合治理生態(tài)補(bǔ)水。

（3）烏梁素海應(yīng)急生態(tài)補(bǔ)水

2018 年3 月5 日，習(xí)近平總書(shū)記參加十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議內(nèi)蒙古代表團(tuán)審議時(shí)， 作出加快呼倫湖、烏梁素海、岱海等水生態(tài)綜合治理的重要指示。 為恢復(fù)和維持烏梁素海的生態(tài)環(huán)境功能，貫徹落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記倡導(dǎo)的生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展理念，黃委積極組織實(shí)施引黃河水向?yàn)趿核睾?yīng)急生態(tài)補(bǔ)水工作，助力烏梁素海水生態(tài)綜合治理。 自2018 年起連續(xù)三年有計(jì)劃地向?yàn)趿核睾?shí)施應(yīng)急生態(tài)補(bǔ)水， 截至2020 年3 月累計(jì)補(bǔ)水14.09 億m3。通過(guò)補(bǔ)水置換水體，加之內(nèi)蒙古自治區(qū)近年采取的各項(xiàng)水生態(tài)綜合治理措施，烏梁素海水生態(tài)系統(tǒng)持續(xù)向好，水域面積擴(kuò)大約4 萬(wàn)畝（1 畝=1/15 hm2），沼澤化趨勢(shì)得到有效遏制；水質(zhì)明顯好轉(zhuǎn)，由劣Ⅴ類(lèi)和Ⅴ類(lèi)變?yōu)棰纛?lèi)；生物多樣性逐漸恢復(fù)，魚(yú)類(lèi)從幾乎絕跡恢復(fù)至20 余種，鳥(niǎo)類(lèi)達(dá)264 種。

三、目前生態(tài)流量保障工作存在的問(wèn)題

1.生態(tài)流量指標(biāo)未考慮年際來(lái)水變幅大的實(shí)際情況

黃河徑流量主要由降水產(chǎn)生，具有年際變化大、年內(nèi)分配集中、空間分布不均等特點(diǎn)。 黃河干流各站最大年徑流量一般為最小年徑流量的3.1～3.5 倍， 支流年際徑流變幅更大，一般達(dá)5～12 倍。 隨著黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展、西部大開(kāi)發(fā)、脫貧攻堅(jiān)以及生態(tài)文明建設(shè)等重大戰(zhàn)略實(shí)施，在枯水年尤其是特枯水年，黃河流域剛性增長(zhǎng)的用水需求與可供水量減少的矛盾愈加凸顯， 生產(chǎn)用水和生態(tài)用水的缺口均較大。 目前確定的黃河干支流主要控制斷面生態(tài)流量指標(biāo)均為常數(shù)， 沒(méi)有與當(dāng)年來(lái)水情況相聯(lián)系， 沒(méi)有考慮黃河干支流年際來(lái)水變幅大的實(shí)際情況， 導(dǎo)致在枯水年和特枯水年達(dá)標(biāo)難度比較大。 未考慮徑流年際變幅大的特點(diǎn)， 對(duì)于不同來(lái)水年份統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，將導(dǎo)致來(lái)水偏枯時(shí)生態(tài)流量保障難度較大。

2.干流工程水資源調(diào)控能力不足

對(duì)于水資源短缺且年際來(lái)水變幅大的黃河流域，調(diào)蓄工程是有效調(diào)節(jié)黃河水資源、 優(yōu)化年內(nèi)年際配置、保障關(guān)鍵期用水的重要工程手段。 目前已建的龍羊峽、劉家峽、小浪底等控制性工程在緩解水資源供需矛盾、防止黃河斷流和保障非汛期河道生態(tài)水量方面發(fā)揮著重要作用。 但目前只有龍羊峽水庫(kù)為黃河干流具有多年調(diào)節(jié)能力的水庫(kù)，其他水庫(kù)分別為年調(diào)節(jié)或不完全年調(diào)節(jié)水庫(kù)。 現(xiàn)有控制性工程“蓄豐補(bǔ)枯”的水資源調(diào)控能力不足。

3.大部分支流缺乏大型調(diào)蓄工程

黃河支流多為典型的北方河流，普遍存在水量年際變化大、 用水分散、控制難度大等問(wèn)題，河流枯水期長(zhǎng)、季節(jié)性斷流特點(diǎn)突出。 隨著氣候變化和人類(lèi)活動(dòng)的影響，河道來(lái)水逐年減少。 而黃河大部分支流缺乏大型調(diào)蓄工程和管理手段，水資源時(shí)空調(diào)控能力弱，經(jīng)常出現(xiàn)洪澇災(zāi)害與缺水?dāng)嗔鞑⒋娴默F(xiàn)象。

4.水資源監(jiān)測(cè)體系不完善

目前，黃河流域水文站網(wǎng)布局和功能以防洪為主要服務(wù)對(duì)象，且以駐測(cè)為主，水資源監(jiān)測(cè)站網(wǎng)布局剛剛起步，已有的監(jiān)測(cè)斷面無(wú)法形成較為系統(tǒng)的監(jiān)控體系，不能對(duì)重要支流的關(guān)鍵水文控制斷面進(jìn)行全覆蓋動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，與水資源管理、水生態(tài)監(jiān)測(cè)等強(qiáng)監(jiān)管要求存在一定差距。

四、下一步黃河生態(tài)流量保障工作重點(diǎn)

黃河“八七”分水方案中，多年（1919—1975 年系列） 平均河川徑流量為580 億m3。 1956—2000 年系列、1956—2016 年系列，多年平均河川天然徑流量分別減少至535 億m3、490億m3。天然徑流量減少使黃河生態(tài)流量保障工作困難加大。 下一步，黃河生態(tài)流量調(diào)度保障工作應(yīng)著力抓好以下幾點(diǎn)。

1.推進(jìn)相關(guān)工程建設(shè)，提高黃河生態(tài)流量保障能力

在強(qiáng)化節(jié)水的基礎(chǔ)上，加快推進(jìn)南水北調(diào)西線工程上馬，增加受水區(qū)河川徑流量，從根本上解決資源性缺水問(wèn)題，緩解枯水年和特枯水年生態(tài)調(diào)度工作面臨的壓力。 緊緊抓住水沙關(guān)系調(diào)節(jié)這個(gè)“牛鼻子”，推動(dòng)古賢水利樞紐工程盡快建設(shè)，進(jìn)一步完善水沙調(diào)控體系，提升水資源調(diào)控能力。

2.需進(jìn)一步研究確定適應(yīng)來(lái)水年際差異較大河流的生態(tài)流量指標(biāo)

應(yīng)根據(jù)黃河干支流不同來(lái)水水平（特枯水年、枯水年、平水年、豐水年），從流域管理的角度出發(fā)，實(shí)事求是地提出具有可考核、可實(shí)現(xiàn)的生態(tài)流量保障目標(biāo)，確定不同來(lái)水條件下各主要控制斷面應(yīng)采用的生態(tài)流量（水量）指標(biāo)及其保障要求，并作合理性和適應(yīng)性分析，為生態(tài)流量監(jiān)管提供可靠依據(jù)。

3.加強(qiáng)生態(tài)監(jiān)測(cè)預(yù)警及效果跟蹤評(píng)估

提高重要水文斷面生態(tài)流量在線監(jiān)測(cè)設(shè)施覆蓋率以及河流小流量時(shí)的測(cè)驗(yàn)精度，尤其提高非汛期的測(cè)報(bào)能力，實(shí)現(xiàn)全年水情每日測(cè)報(bào)。建立健全數(shù)據(jù)共享、實(shí)時(shí)高效、多方協(xié)同的生態(tài)流量監(jiān)測(cè)和預(yù)警機(jī)制。 積累長(zhǎng)系列生態(tài)監(jiān)測(cè)資料， 利用生態(tài)監(jiān)測(cè)資料做好生態(tài)調(diào)度效果跟蹤評(píng)估， 根據(jù)評(píng)估效果復(fù)核生態(tài)流量（水量）指標(biāo)的合理性，推行生態(tài)流量適應(yīng)性管理策略。

4.嚴(yán)格生態(tài)流量保障管理與監(jiān)督考核

建立權(quán)責(zé)分明、多維協(xié)同、條塊暢達(dá)的生態(tài)流量保障工作機(jī)制，逐步完善黃河流域生態(tài)流量保障考核制度體系，將考核結(jié)果作為落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度、河長(zhǎng)制湖長(zhǎng)制工作以及水污染防治行動(dòng)計(jì)劃績(jī)效考核重要依據(jù)，推動(dòng)黃河生態(tài)流量保障工作落到實(shí)處。