論取水許可對(duì)生態(tài)流量的調(diào)控效應(yīng)

朱乾德，卜 昊，王明明，嵇慶才，豐華麗

（1.南京水利科學(xué)研究院 水文水資源與水利工程科學(xué)國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，210029，南京；2.江蘇省宿遷市水利局，223800，宿遷；3.江蘇省鎮(zhèn)江新區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)局，212132，鎮(zhèn)江）

生態(tài)流量是保障河湖基本生態(tài)需水的重要技術(shù)途徑，生態(tài)用水是表征河湖生態(tài)實(shí)際用水情況的真實(shí)反饋。 水是經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)與戰(zhàn)略資源，科學(xué)合理地協(xié)調(diào)處理生活、生產(chǎn)、生態(tài)用水的配置問題，對(duì)于促進(jìn)水資源的可持續(xù)利用具有重要支撐作用。 目前，在水資源配置過程中，過于重視經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的生產(chǎn)用水，而不夠重視城市、河湖生態(tài)用水，致使日益脆弱的河湖生態(tài)環(huán)境遭到更嚴(yán)重的破壞，成為制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的瓶頸。

取水許可一般用以科學(xué)管控生活、生產(chǎn)用水量，確保各省、市、縣取用水不超過其取水許可量，落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理用水總量控制紅線，但至今，取水許可尚未完全深入用于生態(tài)用水保障領(lǐng)域。 以取水許可作為強(qiáng)有力的技術(shù)手段，保障各行政區(qū)劃范圍內(nèi)城市、河湖生態(tài)用水不低于其最低生態(tài)需水量，對(duì)于保持河湖生態(tài)環(huán)境、生命健康具有重要意義。

一、生態(tài)需水與生態(tài)用水內(nèi)涵

1.生態(tài)需水

生態(tài)需水是指為維持生態(tài)系統(tǒng)動(dòng)態(tài)平衡與發(fā)展所需的水量，是與流域工業(yè)、農(nóng)業(yè)、城市生活需水相并列的一個(gè)基礎(chǔ)用水單元，生態(tài)需水概念的提出體現(xiàn)了一種新的流域環(huán)境管理模式，表明其生態(tài)環(huán)境和水資源之間的內(nèi)在關(guān)系，強(qiáng)調(diào)了水資源、生態(tài)環(huán)境、 社會(huì)經(jīng)濟(jì)的相互協(xié)調(diào)關(guān)系，摒棄了傳統(tǒng)以人類需求為中心的流域管理觀念。 隨著生態(tài)需水領(lǐng)域研究工作的逐步深入， 對(duì)生態(tài)需水的概念、內(nèi)涵、計(jì)算方法均開展了相應(yīng)的研究工作，但至今對(duì)生態(tài)需水尚未形成較為明確統(tǒng)一的概念與定義。

目前，《河湖生態(tài)環(huán)境需水計(jì)算規(guī)范》（SLZ 712—2014）、《水工程規(guī)劃設(shè)計(jì)生態(tài)指標(biāo)體系與應(yīng)用指導(dǎo)意見》《全國(guó)水資源保護(hù)規(guī)劃技術(shù)大綱》《全國(guó)水資源綜合規(guī)劃技術(shù)細(xì)則》等標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范或文件均有相應(yīng)的描述與提及，具體見表1。

表1 不同標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范技術(shù)文件對(duì)于生態(tài)需水的基本定義

2.生態(tài)用水

生態(tài)需水表征的是維系河湖生態(tài)系統(tǒng)健康的客觀需求與理論存在，而生態(tài)用水是河湖生態(tài)系統(tǒng)根據(jù)生態(tài)需水的預(yù)定目標(biāo)而實(shí)際獲得的用水量。 生態(tài)用水旨在根據(jù)生態(tài)需水的基本要求，預(yù)留或補(bǔ)充給生態(tài)系統(tǒng)相應(yīng)的水量，以實(shí)現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)的良性循環(huán)和發(fā)展，核心目標(biāo)是指為實(shí)現(xiàn)特定生態(tài)保護(hù)目標(biāo)，人為補(bǔ)充到河流生態(tài)系統(tǒng)中或者預(yù)留給河流生態(tài)系統(tǒng)的水量，其角色定位等同于生產(chǎn)和生活用水。

根據(jù)生態(tài)用水的保障目標(biāo)及其實(shí)際發(fā)揮的作用，主要可將其分為河湖內(nèi)生態(tài)用水和河湖外生態(tài)用水。 河湖內(nèi)生態(tài)用水主要指區(qū)域或流域?yàn)榫S持河湖自然生態(tài)系統(tǒng)健康所需的基本水量，在自然用水與人類用水之間進(jìn)行相互協(xié)調(diào)，以達(dá)到經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境生態(tài)優(yōu)化平衡的效果，包括保障河流基流用水、沖砂沖淤用水、防潮壓咸用水、河流水運(yùn)等生態(tài)需水。 河湖外生態(tài)用水是指保護(hù)、修復(fù)或建設(shè)給定區(qū)域的生態(tài)與環(huán)境需要人為供給的水量，包括保障河道外天然或人工植被及其他環(huán)境衛(wèi)生或河湖應(yīng)急補(bǔ)水、換水等生態(tài)需水。

無論是水資源生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的學(xué)術(shù)研究還是行政管理，生態(tài)需水與生態(tài)用水的概念往往容易混淆，生態(tài)需水主要由生態(tài)目標(biāo)的客觀因素決定，核心取決于河湖生態(tài)系統(tǒng)本身的特點(diǎn)及其所處的環(huán)境特征，是開展生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的基礎(chǔ)性依據(jù)，與水資源調(diào)配等人類活動(dòng)無關(guān)。 生態(tài)用水是以生態(tài)需水為度量、以生態(tài)保護(hù)為目標(biāo)，自然狀態(tài)下或人為活動(dòng)下為保障河湖生態(tài)健康的實(shí)際用水量，生態(tài)需水僅受自然因素主導(dǎo)，而生態(tài)用水受人為和自然因素雙重影響。

二、取水許可的內(nèi)涵

取水許可是我國(guó)水資源管理體制中一項(xiàng)重要制度，取水指的是利用取水工程或者設(shè)施直接從江河、湖泊或者地下水取用水資源。 取用水資源的單位和個(gè)人除法律規(guī)定情形外，均應(yīng)依法申領(lǐng)取水許可證，及時(shí)繳納水資源費(fèi)，并獲得相應(yīng)的初始水權(quán)。 水行政主管部門或流域管理機(jī)構(gòu)依法許可取用水單位按照規(guī)定用水的制度，稱之為取水許可。 取水許可是嚴(yán)格用水總量，保障最嚴(yán)格水資源管理制度得以精準(zhǔn)落實(shí)的有力技術(shù)手段之一。 緊扣取水許可，嚴(yán)控用水總量，對(duì)于保障河湖生態(tài)流量、確保河湖生態(tài)用水具有根本控制性作用與意義。

在取水許可制度頒布實(shí)施之前，因缺乏用水總量控制管理技術(shù)手段，水資源開發(fā)利用過程中存在用水超過環(huán)境承載上限，導(dǎo)致河湖上下游之間、城鄉(xiāng)之間、工農(nóng)業(yè)之間爭(zhēng)水矛盾突出，引發(fā)地下水下降、地面塌陷、漏斗區(qū)面積擴(kuò)大、海水入侵、水質(zhì)污染等社會(huì)公害問題，嚴(yán)重制約了經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。 為切實(shí)保障水安全，充分支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，1988 年《中華人民共和國(guó)水法》中首次明確提出取水許可管理制度；1993年國(guó)務(wù)院頒布《取水許可制度實(shí)施辦法》（國(guó)務(wù)院令119 號(hào)）；2006 年國(guó)務(wù)院頒布《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》（國(guó)務(wù)院令第460 號(hào)）， 明確取水權(quán)獲得的兩個(gè)必要條件：取水許可證、水資源費(fèi)足額繳納。 為進(jìn)一步規(guī)范取水許可程序，明確取水許可審批， 完善取水許可制度，2008 年水利部頒布了《取水許可管理辦法》（水利部令第34 號(hào)），增強(qiáng)了取水許可制度的可操作性，推動(dòng)了取水許可制度的實(shí)施。

1.許可總量

《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》規(guī)定了取水許可應(yīng)實(shí)行總量控制的原則及其依據(jù)，許可總量控制實(shí)際上是國(guó)家對(duì)用水實(shí)行總量控制。 許可總量是指年終保有的有效取水許可證規(guī)定的年度取水許可量的總和，亦即《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》中第四條規(guī)定的不需要申請(qǐng)領(lǐng)取取水許可證的五種取用水之外的所有利用取水工程或者設(shè)施，直接從江河、湖泊或者地下水取用的水資源量的總和。

許可總量控制應(yīng)堅(jiān)持地表水與地下水統(tǒng)籌考慮， 開源與節(jié)流相結(jié)合、節(jié)流優(yōu)先的原則，實(shí)行總量控制與定額管理相結(jié)合，流域或行政區(qū)域內(nèi)批準(zhǔn)的許可總量不能超過流域范圍內(nèi)或上級(jí)水行政主管部門下達(dá)的可供本級(jí)取用的水量。 許可總量控制技術(shù)依據(jù)主要為水量分配方案或者簽訂的協(xié)議， 尚未簽訂協(xié)議的區(qū)域、跨省級(jí)行政單元由流域管理機(jī)構(gòu)商相關(guān)省級(jí)水行政主管部門提出，報(bào)國(guó)務(wù)院水行政主管部門批準(zhǔn)。 設(shè)區(qū)的市、縣（市）行政區(qū)域由省級(jí)水行政主管部門制定，報(bào)流域管理機(jī)構(gòu)備案。

年度許可總量控制依據(jù)主要為年度水量分配方案和年度取水計(jì)劃，年度許可總量控制根據(jù)水量分配方案或簽訂協(xié)議， 結(jié)合實(shí)際用水狀況、行業(yè)用水定額、下一年度來水預(yù)測(cè)等制定。

2.用水總量

用水總量控制是2002 年頒布實(shí)施的新《中華人民共和國(guó)水法》中首次提出，規(guī)定國(guó)家對(duì)用水實(shí)行總量控制和定額管理相結(jié)合的制度，從此明確我國(guó)的用水總量控制制度。 用水總量具體含義在新舊水法及相關(guān)法規(guī)文件中均沒有明確，但可通過分析新水法及其《釋義》，結(jié)合《中國(guó)水資源公報(bào)》《全國(guó)水資源綜合規(guī)劃》，理解用水總量的內(nèi)涵及其實(shí)質(zhì)。 《釋義》是指各流域、省級(jí)、縣級(jí)、各部門、各企業(yè)、各用水戶可使用的水資源量；《水資源公報(bào)編制規(guī)程》（GB/T 23598—2009）是指各類用水戶取用的包括輸水損失在內(nèi)的水量；《全國(guó)水資源綜合規(guī)劃技術(shù)大綱》是指分配給用戶的包括輸水損失在內(nèi)的毛用水量。 從上述幾項(xiàng)定義來看，《中國(guó)水資源公報(bào)》和《全國(guó)水資源綜合規(guī)劃》所述的用水量是一致的，用水總量實(shí)際構(gòu)成較為一致，盡管口徑存在一定的差異。

用水總量控制實(shí)質(zhì)上就是水權(quán)初始分配的基本表征，是水資源管理的宏觀控制指標(biāo)。 該指標(biāo)確定的技術(shù)依據(jù)及基本途徑為：首先要根據(jù)全國(guó)、各流域、各省、各市和各縣水資源調(diào)查評(píng)價(jià)，在摸清全國(guó)、各流域、省、市、縣可利用的水資源量和各行業(yè)、 各用水戶的用水定額以及現(xiàn)狀用水量的基礎(chǔ)上，方能確定用水總量控制指標(biāo)。

根據(jù)取水總量、用水總量基本內(nèi)涵，得出許可總量和用水總量之間的邏輯如下： 用水總量≈許可總量+無須領(lǐng)證的五種許可量-水電站等不消耗水的用水量+非常規(guī)水源用水量（如用水總量包括不屬于取水許可范疇的再生水、雨水、海水和微咸水等非常規(guī)水源）。

三、取水許可與生態(tài)用水量的關(guān)系

取水許可核心要義旨在行政許可河道外生活、生產(chǎn)水量的初始水權(quán)，同時(shí)也會(huì)對(duì)河道內(nèi)水利水電工程、隸屬于僅取但不用的取用水戶進(jìn)行行政許可。 對(duì)自2011 年中央1 號(hào)文件發(fā)布實(shí)施以來的降水量、 水資源總量、用水總量、取水許可量（河道內(nèi)與河道外）、 人工生態(tài)環(huán)境補(bǔ)水 （河道外）進(jìn)行研究分析，見圖1。

用水量主要包括生活、生產(chǎn)、生態(tài)環(huán)境三大類用水，2010—2018 年多年平均人工生態(tài)環(huán)境補(bǔ)水（河道外）、用水總量、水資源總量、降水量分別為130.72 億m3、6 082.34 億m3、28 396.6億m3、62 942.98 億m3。 生態(tài)環(huán)境用水主要包括河道內(nèi)與河道外兩部分，研究分析得知， 人工環(huán)境補(bǔ)水（河道外）僅占用水總量的0.02%， 用水總量?jī)H占水資源總量的0.21%， 水資源總量占降水量的45.11%，由此可見，人工環(huán)境補(bǔ)水（河道外）僅占很小一部分。通過圖1（d）可以發(fā)現(xiàn)，2014 年為人工環(huán)境補(bǔ)水（河道外）用水量的拐點(diǎn)，為103 億m3，2014 年之前， 即最嚴(yán)格水資源管理制度頒布實(shí)施之前，用水方式較為粗放，人工環(huán)境補(bǔ)水（河道外）逐年降低，2012 年 《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》（國(guó)發(fā)〔2012〕3 號(hào)）、2013 年《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度考核辦法的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2012〕2 號(hào)）等法規(guī)制度頒布實(shí)施后，到2014 年取得了明顯成效， 人工環(huán)境補(bǔ)水（河道外）逐年提升，并于2018年度達(dá)到新高，為200.9 億m3。

根據(jù)用水總量、保有許可量（河道外） 數(shù)據(jù)分析可知，2010—2018 年多年平均年用水總量、保有許可量分別 為6 082.34 億m3、3 775.73 億m3，保有許可量占用水總量百分比達(dá)到62%，2010—2018 年多年平均用水總量中的生活用水、工業(yè)用水、農(nóng)業(yè)用水、人工生態(tài)環(huán)境補(bǔ)水（河道外）分別為791.73 億m3、1 359.29 億m3、3 800.60億m3、130.72 億m3。一般情況下，生活用水、工業(yè)用水取水許可率相對(duì)較高，而農(nóng)業(yè)用水、人工生態(tài)環(huán)境補(bǔ)水（河道外） 取水許可率相對(duì)較低， 截至2018年年底，農(nóng)業(yè)、公共供水、生活、工業(yè)以及其他用水的許可水量為1 924.74 億m3、951.64 億m3、63.48 億m3、1 037.99億m3、200.56 億m3，農(nóng)業(yè)、工業(yè)、生活等行業(yè)用水的取水許可率達(dá)到51%、76%、78%。 從另一方面分析，在確保各行業(yè)類型正常用水的前提下，且按照《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》政策法規(guī)制度規(guī)定，隨著取水許可管理逐步科學(xué)規(guī)范化，當(dāng)實(shí)際許可量/應(yīng)許可量×100%=100%時(shí)， 農(nóng)業(yè)、工業(yè)、 生活等各類型取水許可量越小，則生態(tài)環(huán)境用水量相應(yīng)會(huì)越大。因此，在用水總量一定的條件下，生態(tài)用水量與該類型取水許可量成正相關(guān)性，與農(nóng)業(yè)、工業(yè)、生活等其他類型取水許可量成負(fù)相關(guān)性。 農(nóng)業(yè)、工業(yè)生產(chǎn)用水和生活用水等類型取水許可存量的優(yōu)化和增量的控制，以及河道內(nèi)生態(tài)流量（水位）的科學(xué)合理劃定和有效保障，是落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度的技術(shù)核心與關(guān)鍵。

圖1 2010—2018 年用水量與取水許可量

四、取水許可對(duì)生態(tài)用水調(diào)控效應(yīng)

科學(xué)規(guī)范的計(jì)量監(jiān)測(cè)技術(shù)是實(shí)時(shí)獲悉并準(zhǔn)確了解各行業(yè)、各類型用水量的技術(shù)基礎(chǔ)與有力保障， 截至2018 年年底， 保有的308 759 套非河道內(nèi)取水許可證中，有293 847 套（占總數(shù)95%）已安裝或部分安裝了取水計(jì)量設(shè)施（取水許可對(duì)應(yīng)的取水工程設(shè)施取水口626 025 處， 其中已安裝計(jì)量設(shè)施的取水口431 435 處， 占總數(shù)的69%），其中工業(yè)、生活等非農(nóng)業(yè)用水取水許可證有148 872 套， 對(duì)應(yīng)取水口179 048 處， 已安裝計(jì)量設(shè)施的取水口166 010 處，占總數(shù)的93%。從對(duì)不同類型的用水量分析得知，生活、工業(yè)的取水計(jì)量率分別為89.54%、96.55%，而農(nóng)業(yè)用水取水計(jì)量率最低，約為59.38%。 從全國(guó)空間角度分析，非河道內(nèi)取水水源取水口計(jì)量設(shè)施安裝率為68.92%。北京、山西、內(nèi)蒙古等20 個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）計(jì)量設(shè)施安裝率達(dá)到80%以上，天津、河北、遼寧等8 個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）計(jì)量設(shè)施安裝率在50%～80%之間，其中黑龍江為全國(guó)最低，為9.27%；安徽、海南次之，分別為41.68%、41.03%。在各流域管轄權(quán)限范圍內(nèi)， 除了黃委、淮委計(jì)量設(shè)施安裝率分別為90.83%、24.16%，其他流域計(jì)量設(shè)施安裝率均為100%。

計(jì)量設(shè)施安裝是取水許可規(guī)范化管理的技術(shù)前提與前置基礎(chǔ)，只有在水行政主管部門完全掌握工業(yè)、農(nóng)業(yè)等取用水戶的取用水臺(tái)賬明細(xì)情況下，才能較好地落實(shí)好最嚴(yán)格水資源管理制度，確保各地區(qū)不超過用水總量紅線控制指標(biāo)。 因此，生態(tài)用水的精準(zhǔn)保障，需要建立在計(jì)量監(jiān)測(cè)設(shè)施安裝率高、服務(wù)技術(shù)較為完備的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)取水許可管理、調(diào)控河湖生態(tài)流量、確保河湖生態(tài)用水是較為科學(xué)合理的生態(tài)流量管理方法途徑。

以取水許可管理為切入點(diǎn)，充分發(fā)揮取水許可對(duì)生態(tài)用水的調(diào)控效應(yīng)， 強(qiáng)化用水總量控制紅線的約束力，加快水權(quán)的制度建設(shè)，在確保工業(yè)、農(nóng)業(yè)、生活等行業(yè)正常高效用水的前提下，嚴(yán)格壓縮其取水量，以控制增量、 壓縮存量為技術(shù)閾值基準(zhǔn)，最大限度控制經(jīng)濟(jì)社會(huì)取水量，為河流生態(tài)用水留足空間。

與此同時(shí)，建議加強(qiáng)河湖生態(tài)用水的取水許可管理，加快河湖生態(tài)流量（水位）的研究確定工作，亟須進(jìn)一步加強(qiáng)河流分類、資源普查和信息管理， 借助先進(jìn)的遙感遙測(cè)和信息技術(shù)，通過資源普查掌握河流水生物種結(jié)構(gòu)、 數(shù)量及對(duì)水生生態(tài)環(huán)境的要求， 確定河流保護(hù)物種及重要棲息地，為取水許可及水權(quán)制度建設(shè)提供基礎(chǔ)生態(tài)保護(hù)信息。

生態(tài)流量（水位）的科學(xué)規(guī)范管理工作，既需嚴(yán)格河湖生態(tài)流量（水位）取水許可管理，還要強(qiáng)化河湖生態(tài)流量（水位）關(guān)鍵斷面，為切實(shí)推動(dòng)生態(tài)流量（水位）的落實(shí)到位與精準(zhǔn)考核提供技術(shù)支持。 首先要按照河湖生態(tài)保護(hù)客觀目標(biāo)確定的生態(tài)流量（水位）值，審批核定生態(tài)用水需水許可證，進(jìn)而以此數(shù)據(jù)作為生態(tài)用水基準(zhǔn)保障值，通過河湖流量（水位）監(jiān)測(cè)斷面實(shí)時(shí)監(jiān)控生態(tài)用水保障程度， 最后通過上下游周邊河湖水系閘站調(diào)度運(yùn)行，確保生態(tài)用水保障率持續(xù)穩(wěn)定達(dá)標(biāo)。

五、結(jié) 論

河湖生態(tài)用水量作為基礎(chǔ)性用水單元之一，在用水行業(yè)類型中具有重要分量。 生態(tài)用水的持續(xù)穩(wěn)定達(dá)標(biāo)是河湖健康的基礎(chǔ)，是全面推動(dòng)山水林田湖草系統(tǒng)治理的物質(zhì)保障。 取水許可是落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度的有效技術(shù)手段之一，嚴(yán)格控制用水增量、優(yōu)化存量，在不超過水資源承載能力的前提下，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展提供物資保障，有利于貫徹落實(shí)“節(jié)水優(yōu)先”治水方針。

生態(tài)流量（水位）的取水許可核心旨在確保生態(tài)初始水權(quán)，強(qiáng)化取水許可對(duì)于生態(tài)用水的調(diào)控效應(yīng)，依托河湖流量（水位）監(jiān)測(cè)監(jiān)控?cái)嗝?，?yōu)化河湖閘站調(diào)度規(guī)程，確保河湖生態(tài)流量（水位）穩(wěn)定持續(xù)達(dá)標(biāo)。 因此，取水許可是保障河湖生態(tài)用水的有力抓手與精準(zhǔn)切入點(diǎn)，宜盡快開展生態(tài)流量（水位）取水許可領(lǐng)域方向的研究與探索性工作，為大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、切實(shí)依法加強(qiáng)河湖生態(tài)流量管理提供技術(shù)支持。