論我國社會安全治理現(xiàn)代化的推進路徑
——以矛盾論為分析工具

彭向剛，劉振軍

(1.對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京100029；2.廣東警官學(xué)院 治安系，廣州510230)

一、文獻回顧

社會安全治理既是社會治理的重要領(lǐng)域，也是國家安全體系的重要組成部分。黨的十九屆四中全會強調(diào)指出，必須“堅持專群結(jié)合、群防群治，提高社會治安立體化、法治化、專業(yè)化、智能化水平，形成問題聯(lián)治、工作聯(lián)動、平安聯(lián)創(chuàng)的工作機制，提高預(yù)測預(yù)警預(yù)防各類風(fēng)險能力，增強社會治安防控的整體性、協(xié)同性、精準(zhǔn)性”[1]。這為我國推動和創(chuàng)新社會安全治理指明了方向。當(dāng)前，如何推進傳統(tǒng)社會安全管理模式向現(xiàn)代社會安全治理模式轉(zhuǎn)變，已成為學(xué)術(shù)界和實踐部門共同關(guān)注的重要課題。從既有的文獻來看，有關(guān)社會安全治理的探討可從決策和執(zhí)行兩個維度進行梳理。

社會安全治理是一種組織化和社會化的行政行為，研究社會安全決策對于社會安全治理現(xiàn)代化建設(shè)具有直接的啟示意義。Aniello Amendola早在2002年就提出基于風(fēng)險評估的風(fēng)險治理決策范式[2]。Siddharth Kaza 和 Hsinchun Chen通過對美國公共安全機構(gòu)體系中信息系統(tǒng)的深入研究，提出信息共享機制和利用MIMapper技術(shù)工具的優(yōu)化方式[3]。Ove Ditlevsen以經(jīng)典決策理論為范本，通過建立模型發(fā)現(xiàn)決策質(zhì)量與技術(shù)風(fēng)險分析的關(guān)聯(lián)性[4]。Hans Bohnenblust 和 Paul Slovic認為，簡單的技術(shù)分析無法反映社會和個人的真實偏好，主張采用技術(shù)分析和公共價值的雙維度進行公共安全決策框架設(shè)計[5]。國內(nèi)學(xué)者也從不同角度探討了有關(guān)社會安全決策問題。莊海燕通過分析國外公共安全數(shù)據(jù)狀況，提出中國社會安全決策的數(shù)據(jù)治理模式，即創(chuàng)新技術(shù)與人才培訓(xùn)[6]。丁波濤在城市公共安全應(yīng)急管理研究中提到完善社會安全決策的技術(shù)路線[7]?？梢哉f，盡管上述研究是基于不同角度，提出關(guān)于社會安全決策的不同主張，但最終的研究目的是一致的，即都是為了維護公共安全秩序、降低公共風(fēng)險、提升公共安全指數(shù)。

社會安全決策需要有效執(zhí)行才能得以實現(xiàn)。國外對于社會安全治理的具體執(zhí)行研究提出了很多有益觀點。Vanessa Verdeyen等人基于社會治理的模式起源，對比公司治理的本質(zhì)和措施，認為實施社會安全治理主要應(yīng)完善社會安全的各類制度與政策[8]。Paul Henman認為，信息技術(shù)對于完善社會安全治理具有非常重要的保障作用，信息技術(shù)手段是加強內(nèi)部人員控制、現(xiàn)代理念培育的有效手段[9]。Ahmadou Yéri Diop通過對塞內(nèi)加爾社會安全治理的經(jīng)驗分析，認為加強社會安全治理創(chuàng)新應(yīng)從職權(quán)分配、執(zhí)法質(zhì)量和信息技術(shù)等三個維度予以思考[10]。國內(nèi)學(xué)者也從不同研究角度提出了一些成熟的觀點主張。薛瀾結(jié)合國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略背景，重點探討了國家應(yīng)急管理能力問題，主張通過理念強化、機構(gòu)改革、人才提升、技術(shù)變革等維度改善社會治理水平，進而提升社會安全指數(shù)[11]。彭向剛、程波輝基于新制度主義的理論視角，建構(gòu)了一種適合中國社會治理本土化的框架，即“觀念—結(jié)構(gòu)—行為”的社會管理制度創(chuàng)新的分析范式，這種分析范式對社會安全治理研究具有重要的啟示意義[12]。閃淳昌認為，加強社會安全治理應(yīng)從樹立新理念、強化信息手段和安全文化培育、加強執(zhí)法隊伍能力建設(shè)等方面入手[13]。王龍、霍國慶通過實證研究推導(dǎo)出影響社會安全感的本源因素，并為社會安全治理現(xiàn)代化建設(shè)提供了政策建議[14]。謝貴平從認同建構(gòu)的視角，探究邊疆民族地區(qū)社會安全的主要驅(qū)動力變量并建構(gòu)其關(guān)系模型[15]。

綜上所述，有關(guān)社會安全治理的研究比較豐富，這對本文研究提供了重要的理論基礎(chǔ)和指導(dǎo)借鑒，但應(yīng)看到，既有的研究仍存在不足。現(xiàn)有研究主要關(guān)注的是社會安全治理的技術(shù)變革，尤其是信息技術(shù)在社會安全治理中的應(yīng)用，較為微觀，難以回應(yīng)社會環(huán)境、時代變化對社會安全治理的影響和挑戰(zhàn)。當(dāng)前，中國特色社會主義進入新時代，如何回應(yīng)新時代的社會變化對社會安全治理的要求，這是一項重要的研究課題。社會安全治理的核心在于化解與調(diào)處社會矛盾，因此，運用馬克思主義的“矛盾論”的分析方法對社會安全治理進行研究，具有科學(xué)性、合理性和顯著優(yōu)勢性。

二、矛盾論：社會安全治理現(xiàn)代化的理論工具

基于黨的十九屆四中全會對社會治理新格局的規(guī)定，創(chuàng)新社會安全治理的核心在于堅持“共建共治共享”的治理理念，它是對傳統(tǒng)社會安全治理的威權(quán)制、官僚制、等級制的徹底摒棄。具體而言，“共建”強調(diào)的是在社會安全治理決策中充分重視人民群眾意見，克服傳統(tǒng)主觀的“唯命令論”；“共治”重點解決的是治理能力有限性和人民需求無限性之間的供需關(guān)系；“共享”是按勞分配社會生產(chǎn)思想的新型反映，通過共建共治凝聚智慧和力量，再根據(jù)治理權(quán)限分配享用治理資源的權(quán)利表現(xiàn)?？梢哉f，“共建共治共享”與“矛盾論”的理論精髓具有明顯的契合性。

運用矛盾分析方法是加強社會安全治理現(xiàn)代化建設(shè)的根本思路。馬克思主義認為，事物的聯(lián)系和發(fā)展總是按照一定規(guī)律進行的，其中最基本的規(guī)律有對立統(tǒng)一規(guī)律、質(zhì)量互變規(guī)律和否定之否定規(guī)律。對立統(tǒng)一規(guī)律是唯物辯證法的核心，它揭示了事物普遍聯(lián)系和發(fā)展變化的內(nèi)在聯(lián)系，而這種對立統(tǒng)一的主要表現(xiàn)形式為矛盾[16]。加強社會安全治理現(xiàn)代化正是回應(yīng)中國改革發(fā)展過程中的矛盾與問題，營造共建共治共享的社會安全治理格局則指明了正確處理社會矛盾與問題的思路與方法。唯物辯證法認為，矛盾體系中的多種矛盾在事物發(fā)展過程中占有不同的地位且發(fā)揮不同的作用，主要矛盾及矛盾的主要方面在其中起到?jīng)Q定性作用。概言之，正確區(qū)分主要矛盾和次要矛盾，以及矛盾的主要方面和次要方面，是決定事物發(fā)展方向和質(zhì)量的前提條件。加強社會安全治理現(xiàn)代化建設(shè)的根本思路在于分析當(dāng)前制約社會安全治理的矛盾要素。由于這種矛盾表現(xiàn)形式具有動態(tài)性特征，因此，把握主要矛盾和矛盾主要方面的精準(zhǔn)性和動態(tài)性是加強社會安全治理現(xiàn)代化建設(shè)的關(guān)鍵任務(wù)。本文正是以“矛盾論”為理論工具，著力挖掘制約社會安全治理的矛盾性要素并提出有針對性的對策建議。

三、社會安全治理矛盾分析：基于廣東的深度訪談

廣東作為改革開放的前沿省份，在我國改革全局中具有一定的代表性和典型性，尤其在社會安全治理方面更具代表性。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計，近三年來，廣東省經(jīng)濟發(fā)展不均衡引發(fā)的社會安全指數(shù)差異過大問題十分突出，群體性事件、維權(quán)事件、新型犯罪案件等影響社會安全穩(wěn)定的事件發(fā)生率較高，反映社會安全狀況的涉黑問題、毒品問題、詐騙問題等仍是政府加強社會安全治理的重要工作。作為社會安全治理的主要力量，公安機關(guān)由于受體制掣肘，難以輸出與人民群眾對“安全感”期待相吻合的安全產(chǎn)品，直接反映出社會安全治理能力的弱化。有鑒于此，本研究借助于廣東省公安廳課題調(diào)研的條件，聯(lián)絡(luò)選取了47位來自廣東省市級政法機關(guān)(囊括13個地級市，重點選取珠三角地區(qū)市政法機關(guān)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo))的領(lǐng)導(dǎo)干部作為訪談對象，進行歷時三個月(2019年7—9月)的實地走訪，訪談對象中有廳級領(lǐng)導(dǎo)32名(3位已退休)，正處級領(lǐng)導(dǎo)8名，副處級領(lǐng)導(dǎo)7名。參與訪談的領(lǐng)導(dǎo)干部的崗位職責(zé)基本覆蓋社會安全治理的各個部門。調(diào)研方法采用半結(jié)構(gòu)化訪談，即利用訪談提綱對受訪領(lǐng)導(dǎo)干部逐一訪談，每次訪談1—1.5小時，使用錄音筆進行錄音，訪談地點為受訪領(lǐng)導(dǎo)干部的辦公室。訪談內(nèi)容主要關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)干部所負責(zé)區(qū)域社會安全的狀況、矛盾要素(或創(chuàng)新社會安全治理的困境)及解決辦法等，然后采用共識性質(zhì)性研究方法對訪談數(shù)據(jù)進行分析，以保證分析過程的客觀性和分析結(jié)果的整體性。在數(shù)據(jù)分析過程中，課題組3名成員共同分析轉(zhuǎn)錄數(shù)據(jù)，主要采用持續(xù)比較研究方法，具體步驟如下：首先，對受訪內(nèi)容進行梳理，提取出與社會安全治理相關(guān)聯(lián)的內(nèi)容；其次，根據(jù)提取的內(nèi)容進行進一步整理歸類，提煉幾個核心主題；再次，將歸屬于同一主題的內(nèi)容進行概括，形成幾個核心觀點；最后，將所有歸屬于同一主題但又來源于不同受訪者的信息進行分析與整合。

通過對上述訪談素材的系統(tǒng)分析、提煉與整合，發(fā)現(xiàn)制約我國社會安全治理的矛盾性要素主要包括以下四個方面。

(一)信息不對稱：科學(xué)決策與有效執(zhí)行之間的矛盾

科學(xué)的組織決策程序包括確定決策目標(biāo)、獲取決策資料、產(chǎn)生決策方案、實施追蹤決策等四個環(huán)節(jié)，貫穿于這四個環(huán)節(jié)的重要元素是信息。一般來說，決策層面的依據(jù)是執(zhí)行層面的實際情況，這種實際情況需要通過信息方式進行傳遞，因此，良好順暢的信息傳遞將會提升決策質(zhì)量和執(zhí)行效能。決策層迫切需要客觀實際的執(zhí)行信息反饋的愿景，與執(zhí)行層迫切期待科學(xué)合理的決策信息指引的愿景同等重要，決策層如果不能對執(zhí)行層的信息全面掌握，很難識別出組織決策的關(guān)鍵性問題。同樣，執(zhí)行層如果不能對決策層的信息準(zhǔn)確理解與領(lǐng)悟，也很難順利做出符合決策預(yù)期的行為活動?？梢哉f，解決好組織信息對稱性問題是任何一個組織進行有效管理的重要環(huán)節(jié)。根據(jù)訪談結(jié)果分析，當(dāng)前社會安全決策與執(zhí)行的信息性矛盾主要表現(xiàn)為：一方面，決策層很難全面客觀地獲取執(zhí)行層的實際信息。從目前來看，盡管決策層采用多種形式加強了與執(zhí)行層的信息傳遞，但上級機關(guān)仍舊不能全面客觀地掌握所需信息，基層部門無法通過有效的平臺和方式實時精準(zhǔn)地表達意愿和反映執(zhí)行情況。另一方面，執(zhí)行層不能精準(zhǔn)領(lǐng)會決策層意圖的現(xiàn)象仍十分普遍。執(zhí)行層是對決策實施的終端載體，如果不能精準(zhǔn)領(lǐng)會決策意圖將很難做出決策預(yù)期行為。一些基層對上級決策還難以全面掌握、精準(zhǔn)領(lǐng)會，甚至個別地區(qū)出現(xiàn)抵觸情緒，這種問題的根源在于雙方信息不對稱造成角色錯配。決策層與執(zhí)行層之間缺乏有效信息傳遞，勢必會影響社會安全治理決策的順利運行，這種客觀性矛盾也很容易影響決策質(zhì)量和執(zhí)行效能，最終弱化社會安全治理的效能發(fā)揮。

(二)機構(gòu)編制限制：有限職能與無限需求之間的矛盾

在社會安全治理中，機構(gòu)承擔(dān)著大量的重要公共服務(wù)職能和刑事司法職能，這種職能的主要特征之一是有限性，即法不授權(quán)不可為。伴隨新時代的到來，人民日益增長的對美好生活需要與不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾成為我國社會主要矛盾，解決這個矛盾的重要途徑之一，就是賦予社會安全機構(gòu)承擔(dān)更多的保障人民享受美好生活的職責(zé)與功能。從理論上來說，人們對社會安全保障的需求是多多益善、沒有界限的。這種需求的無限性與安全治理職能的有限性呈現(xiàn)出新的矛盾表現(xiàn)形式，這種表現(xiàn)形式更多在于機構(gòu)改革仍舊存在較大空間。從目前來看，直接輸出社會安全治理職能的機構(gòu)主要集中在派出所，派出所承擔(dān)著刑事偵查、治安預(yù)防打擊、消防檢查、犬只管理、收容教育、社區(qū)警務(wù)及公共服務(wù)等非常繁重的職能任務(wù)，而上級機關(guān)卻以不同身份的督導(dǎo)、檢查及重特大案件參與等形式參與社會安全治理，這種傳統(tǒng)體制弊端下的社會安全治理機構(gòu)形式難以產(chǎn)出高效、科學(xué)、規(guī)范的執(zhí)法產(chǎn)品，大量的機構(gòu)職能很難通過派出所有限的警力完成，由此而產(chǎn)生的執(zhí)法不規(guī)范等問題時有發(fā)生，執(zhí)法隊伍自身也逐漸出現(xiàn)職務(wù)犯罪、行政不作為等消極行為。由此，這種機構(gòu)性矛盾直接制約著社會安全治理的整體效能。

(三)警力數(shù)量不足與質(zhì)量不高：執(zhí)法需求與執(zhí)法供給之間的矛盾

執(zhí)法隊伍數(shù)量短缺和素質(zhì)偏低是制約社會安全治理的另一主要因素，這與人民群眾的安全需求尚存一定差距。例如，2018年廣東常住人口11 346萬人，全省公安民警有16萬人，大概每10萬人只擁有140名警察，這與美國(245名)、英國(307名)、俄羅斯(246名)、日本(197名)相比相差較大。廣東數(shù)據(jù)表明，我們是在用全世界比例最少的警察維護著全世界人口最多國家的社會安全狀況。雖然警民比例沒有固定統(tǒng)一的國際標(biāo)準(zhǔn)，其還涉及經(jīng)濟發(fā)展水平、人口整體素質(zhì)、城市發(fā)展速度等多個因素，但目前比例對處于發(fā)展中階段的中國，很顯然會產(chǎn)生較為突出的警力供需矛盾。這種矛盾主要體現(xiàn)為兩個問題：一是警力數(shù)量問題。警力數(shù)量不足的問題普遍存在于各個區(qū)域的社會安全機構(gòu)，例如，社區(qū)民警的數(shù)量占社區(qū)居民數(shù)量的比例偏低，部分社區(qū)近千居民只配備一名民警，這種不科學(xué)的比例造成警察與居民之間的聯(lián)絡(luò)基本處于斷裂狀態(tài)，警民之間有效互動機制的缺失，更使得警民關(guān)系難以得到有效維護。一般來說，人口流動較大的區(qū)域治安問題較為突出，這主要取決于人口結(jié)構(gòu)變化下的價值沖突反映，我國社會結(jié)構(gòu)復(fù)雜多元，人口密度和流動性較大，隨之而來的社會安全問題也會相應(yīng)增多，多因素影響的社會環(huán)境勢必需要更多的警力供給保障。近年來，公安機關(guān)也一直在爭取增加編制，但增幅仍舊有限。這一方面受控于國家負擔(dān)財政支出的能力，需對公安編制所占行政編制規(guī)模的比重進行整體控制，從中央政策看，編制總額不能隨意擴大，否則會出現(xiàn)機構(gòu)臃腫、人員冗雜、國家財政超支的風(fēng)險；另一方面，在公安編制的核定與分配的過程中，牽涉多個部門，各部門都擁有不同程度的否決權(quán)，在這些代表不同要求和立場、各自擁有不同程度影響力的參與部門之間，要達成增減編制的共識，需要反復(fù)磨合，消耗極高的交流成本。二是警力質(zhì)量問題。警力質(zhì)量是公安隊伍核心戰(zhàn)斗力的保障。目前，在隊伍結(jié)構(gòu)、警察素質(zhì)方面的問題較為尖銳。例如，有些基層單位一線民警年齡普遍偏高、身體素質(zhì)普遍偏低，學(xué)歷結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡和式微，嚴(yán)重缺乏“人民滿意的兩面手”(1)人民警察職責(zé)具備司法和行政雙重屬性，基層民警則更多是面對犯罪分子和人民群眾的兩類執(zhí)法對象，運用較高的鑒別能力和執(zhí)法能力是對警察職業(yè)的特殊要求。。這些問題將直接降低執(zhí)法效能，直接影響和制約社會安全治理現(xiàn)代化的進程和質(zhì)量提升。

(四)技術(shù)滯后：警情研判與治安監(jiān)控之間的矛盾

良好的社會治安維護除了嚴(yán)格的法律措施和精干的警察隊伍以外，還與廣泛分布于社會公共區(qū)域的治安監(jiān)控分布點存在必然聯(lián)系。這種治安監(jiān)控點的主要作用是監(jiān)督公共區(qū)域內(nèi)公民活動行為和抓取犯罪人員的行為軌跡，無死角的治安監(jiān)控布點在一定程度上形成了具有一定震懾力的治安警示作用。目前，我國治安監(jiān)控布點尚沒有明確的規(guī)定要求，不考慮鄉(xiāng)村地區(qū)，在很多城市區(qū)域仍舊存在治安盲點，甚至在一些人口密集的城市，這類問題也普遍存在，公共安全隱患高危區(qū)域及一些發(fā)生治安案件的區(qū)域仍不能及時準(zhǔn)確地獲取治安監(jiān)控影像。例如，在某地提供的一起入室盜竊案，作案人員在一個開放式小區(qū)單元內(nèi)盜竊了某一住戶價值3萬元的財產(chǎn)，作案后順利逃離現(xiàn)場，受害者報警后民警進行偵查，但因為發(fā)案區(qū)域的治安監(jiān)控布點不足，警察無法快速掌握破案線索，不能及時挽回受害群眾的財產(chǎn)損失，拖慢了破案速度，也降低了公安機關(guān)的執(zhí)法效能。這類技術(shù)性矛盾將在一定程度上降低警情研判的質(zhì)量和速度。亦即，治安監(jiān)控技術(shù)的滯后與警情研判的矛盾成為制約社會安全治理現(xiàn)代化的重要因素。

四、推進社會安全治理現(xiàn)代化的路徑選擇

依據(jù)上述社會安全治理矛盾的分析，接下來分別提出相應(yīng)的解決路徑。

(一)搭建信息交流平臺，轉(zhuǎn)換組織決策模式

社會安全治理系統(tǒng)內(nèi)部的信息交流平臺建立尤為重要，既解決了上級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的信息搜集問題，也解決了基層部門的意愿表達問題。建立扁平化信息交流結(jié)構(gòu)或模式，有助于降低系統(tǒng)內(nèi)部的信息傳遞成本，彌補傳統(tǒng)科層制組織決策的工具缺陷，形成“定性+定量”的良性組織決策機制。

1.開發(fā)多元信息交流軟件。在我國通信信息化水平高度發(fā)達的背景下，各類信息交流工具及軟件都達到非常成熟的技術(shù)水平和運營模式。在執(zhí)法設(shè)備開發(fā)與使用的同時，更應(yīng)以完善決策和執(zhí)行為導(dǎo)向促進系統(tǒng)信息交流，開發(fā)以“我有話說”的手機APP、微信小程序、公安網(wǎng)版塊等多元化交流軟件，全面搜集決策執(zhí)行單位和基層部門的各類有效信息，實現(xiàn)基層隊伍有話有處說、可以說、及時說的順暢局面，這將能夠在很大程度上及時破解基層難題。例如，“從優(yōu)待警”是隊伍建設(shè)的根本要求之一，而了解民警需求、解決民警困難的關(guān)鍵在于能夠給民警提供交流平臺進行直接對話，否則單向的“從優(yōu)待警”仍舊會存在一些需求與供給信息不對稱的技術(shù)缺陷[17]。

2.建立穩(wěn)定大數(shù)據(jù)信息庫。相比之下，社會安全執(zhí)法隊伍的主要特征之一是數(shù)量龐大，這種特性勢必會帶來紛繁復(fù)雜的海量信息。很顯然，傳統(tǒng)的信息搜集方式很難支撐有效的信息交流，因此，應(yīng)依托大數(shù)據(jù)技術(shù)建立專門的信息數(shù)據(jù)庫。數(shù)據(jù)庫根據(jù)個體可能反饋的各類信息進行技術(shù)分組，設(shè)置明確簡捷的接入端口，建立穩(wěn)定的數(shù)據(jù)存儲系統(tǒng)，為系統(tǒng)內(nèi)部信息交流提供穩(wěn)定的數(shù)據(jù)庫保障。

3.成立專門信息處理機構(gòu)。組織決策系統(tǒng)信息交流平臺應(yīng)是一個長期存在的專門機構(gòu)。如圖1所示，中央和省級信息交流中心是一級信息收集平臺，直接受理市級信息交流中心以及區(qū)級公安機關(guān)和基層公安派出所的相關(guān)信息。當(dāng)然，信息處理機構(gòu)可以根據(jù)實際情況設(shè)立，既可以在已有部門增設(shè)業(yè)務(wù)，也可以單獨成立部門，但不論哪一種方案，都要重點考慮的原則是能夠保障信息交流工作的正常維護。這類專門機構(gòu)應(yīng)直接向相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)負責(zé)，以確保能夠準(zhǔn)確及時地傳遞搜集信息。

圖1 組織決策系統(tǒng)信息交流平臺

4.培訓(xùn)專業(yè)信息分析人員。信息交流工作是一項煩瑣事務(wù)性工作，基層信息通過信息交流平臺后，要有效準(zhǔn)確地傳遞給相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，專業(yè)的信息分析人員顯得尤為重要，需要認真負責(zé)的工作態(tài)度、細致準(zhǔn)確的技術(shù)能力、科學(xué)客觀的分析水平等多個維度的素質(zhì)要求。在此基礎(chǔ)上，依托大數(shù)據(jù)技術(shù)在紛繁復(fù)雜的海量數(shù)據(jù)中進行數(shù)據(jù)信息的主題挖掘，實現(xiàn)有效信息的定向、定位和定點抓取，借此進行有效的數(shù)據(jù)分析和處理，為決策機構(gòu)提供具有精確性和時效性的決策信息。

(二)優(yōu)化職能機構(gòu)配置，增強機構(gòu)執(zhí)法效能

優(yōu)化社會安全治理機構(gòu)職能配置，激發(fā)基層執(zhí)法活力，將有助于提升社會安全治理機構(gòu)的行政執(zhí)法效能[18]。

1.優(yōu)化基層機構(gòu)職能任務(wù)。公安派出所作為社會安全治理的基層單位，承擔(dān)著司法打擊和公共服務(wù)的雙重職能，但這種職能的雙重性使得基層公安疲于應(yīng)對各類問題，很難集中精力于提升整體工作質(zhì)量，也就成為制約創(chuàng)新社會安全治理的突出問題之一。因此，應(yīng)優(yōu)化公安派出所職能任務(wù)，全面調(diào)研影響派出所工作質(zhì)量的深層次因素，分析近年來基層執(zhí)法不規(guī)范的根源性要素，全面改革公安派出所的職能配置。一是科學(xué)分析區(qū)域社會安全治理需求，全面掌握社會安全問題發(fā)生的規(guī)律性特征，根據(jù)區(qū)域?qū)嶋H情況制訂機構(gòu)改革方案。二是拓展基層社會安全治理機構(gòu)構(gòu)成，將現(xiàn)有派出所和所在地市局、分局力量進行有效整合，成立由刑事偵查專業(yè)隊伍、治安預(yù)防打擊專業(yè)隊伍、經(jīng)濟偵查專業(yè)隊伍和派出所共同構(gòu)成的基層作戰(zhàn)單元，有效分解現(xiàn)有派出所的繁重職能，提升相關(guān)業(yè)務(wù)的專業(yè)化水平[19]。三是提升社區(qū)公安服務(wù)能力。增加社區(qū)民警的分配指標(biāo)，建立社區(qū)治安公告平臺，使得社區(qū)居民能夠及時掌握本社區(qū)的治安狀況，與社區(qū)民警共同維護社區(qū)治安。這也是利益相關(guān)者理論的要義之一，符合人的心理特征[20]。

2.明確相關(guān)機構(gòu)職責(zé)體系。通過整合社會安全巡防體系的關(guān)聯(lián)資源，建立以公安機關(guān)為主導(dǎo)、以其他力量為補充的社會安全治理機構(gòu)協(xié)同體系，明確專門的巡防實戰(zhàn)部門，減少中間領(lǐng)導(dǎo)層次，提升組織結(jié)構(gòu)運行效率。一是加強社會安全治理的巡防隊伍建設(shè)。依據(jù)區(qū)域治安狀況及轄區(qū)公安的實際警力，抽調(diào)人員、整合資源、組建巡邏警察隊伍，實現(xiàn)110指揮中心—巡邏警察的單向扁平化警務(wù)指揮機制。二是優(yōu)化城際社會安全檢查協(xié)同機制[21]。在2019年“兩會”上，李克強總理在政府工作報告中指出，兩年內(nèi)撤銷高速公路省界收費站，實現(xiàn)不停車快捷繳費，便利群眾，這一要求的核心在于不停車?，F(xiàn)有的省界治安檢查站是過去為滿足社會反恐需求而設(shè)計，隨著社會各方面的發(fā)展，它必然與中央當(dāng)前的政策要求發(fā)生沖突。事實上，目前執(zhí)法檢查方式對于打擊違法犯罪并沒有明顯效果，反而容易造成警民沖突。因此，亟須優(yōu)化城際社會安全檢查協(xié)同機制，給收費站配備常態(tài)化的專門警務(wù)室來應(yīng)對情報指定的犯罪嫌疑人的抓捕任務(wù)。

(三)完善隊伍建設(shè)制度體系，激發(fā)隊伍執(zhí)法活力

隊伍建設(shè)是影響社會安全治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵要素。在目前人員數(shù)量難以大幅增編的情況下，通過完善隊伍建設(shè)制度體系進而激發(fā)執(zhí)法活力，建設(shè)高素質(zhì)專業(yè)化的執(zhí)法隊伍顯得尤為重要。

1.分類制定警察專業(yè)能力標(biāo)準(zhǔn)。隊伍專業(yè)化不僅是行業(yè)的專業(yè)化，更多指的是崗位專業(yè)化，而專業(yè)化的具體表現(xiàn)形式則是專業(yè)能力標(biāo)準(zhǔn)。簡言之，評價隊伍專業(yè)化水平要看警察專業(yè)能力標(biāo)準(zhǔn)的符合情況。領(lǐng)導(dǎo)崗位和非領(lǐng)導(dǎo)崗位同樣需要具備專業(yè)能力，這種專業(yè)能力是對崗位的正確認識和有力掌握，是能夠摸準(zhǔn)崗位核心的能力表現(xiàn)。應(yīng)依據(jù)警察崗位類別進行專業(yè)能力標(biāo)準(zhǔn)的量化設(shè)計和科學(xué)考察。例如，機關(guān)民警依據(jù)自身崗位需要，在基本通用能力外，還增加考察組織、協(xié)調(diào)等的職責(zé)能力；基層民警執(zhí)法環(huán)境復(fù)雜特殊，需要具備警情研判能力、措施應(yīng)用能力、法規(guī)運用能力、溝通交流能力等。

2.實行雙向選擇崗位聘用制度。在專業(yè)能力標(biāo)準(zhǔn)制定后，需要一個有效的雙向互動崗位聘用制度，否則標(biāo)準(zhǔn)將難以得到有效實施。日本公務(wù)員制度的重要內(nèi)容之一是實行雙向選擇制，即政府與公務(wù)員之間通過協(xié)商崗位職責(zé)來最終確定年度工作任務(wù)，并將其作為對公務(wù)員本人考核的重要依據(jù)。這種雙向選擇制的優(yōu)勢在于最大限度地縮減組織與個人之間信息不對稱問題，避免因強制性地指定任務(wù)而可能造成績效偏低的問題發(fā)生。合理借鑒這種制度的有效性，要充分考慮到崗位專業(yè)能力標(biāo)準(zhǔn)制定和實施后，雙向選擇制可以作為崗位調(diào)配和人員流動的主要根據(jù)，通過調(diào)整隊伍結(jié)構(gòu)提升警力質(zhì)量。通過合理的制度安排，增強隊伍目標(biāo)管理、項目管理等管理手段，提升隊伍管理績效。同時，打通職業(yè)晉升通道，打破傳統(tǒng)“天花板”現(xiàn)象，提供基層人員的晉升空間，實現(xiàn)“能上能下”“能進能出”的現(xiàn)代人力資源管理模式。

3.健全執(zhí)法失范糾錯懲戒機制。專業(yè)能力標(biāo)準(zhǔn)制定和實施與雙向互動的崗位聘用制度，也很難避免個別執(zhí)法失范的問題出現(xiàn)。在現(xiàn)有基礎(chǔ)上進一步健全執(zhí)法失范糾錯和懲戒機制，可以在“從嚴(yán)治警”上發(fā)揮一定的震懾作用和警示作用，使得執(zhí)法人員“不想不規(guī)范、不敢不規(guī)范”。這也符合新制度經(jīng)濟學(xué)中正式制度與非正式制度相互作用的原理，在合理的正式制度即硬性規(guī)定長期實行后，會逐步演化為人的非正式制度即行為習(xí)慣觀念。

4.完善人文關(guān)懷心理疏導(dǎo)機制。恩威并重、寬嚴(yán)并濟是隊伍管理的彈性要求，在“從嚴(yán)治警”的同時，也要“從優(yōu)待警”，當(dāng)前數(shù)量龐大的執(zhí)法隊伍改革仍然任重道遠，這主要由于當(dāng)前執(zhí)法隊伍的固有結(jié)構(gòu)需要在很長時間后才能得以明顯改變。對于崗位專業(yè)能力標(biāo)準(zhǔn)制定和實施、雙向互動崗位聘用、執(zhí)法失范糾錯懲戒等新政策，個別執(zhí)法人員可能會出現(xiàn)心理不適應(yīng)情緒，因而，以人文關(guān)懷為根本的心理疏導(dǎo)機制對穩(wěn)定隊伍具有不可忽視的作用。

(四)強化科技手段應(yīng)用，提升安全執(zhí)法效率

共建是根本，共治是方式，共享是目的。應(yīng)充分調(diào)動廣大人民群眾的智慧與力量，將社會安全切割為若干個社區(qū)安全，通過增強社區(qū)安全自我責(zé)任意識，共同拓展全社會安全監(jiān)控布點區(qū)域，為提高社區(qū)居民安全指數(shù)和社會安全預(yù)防及治理提供技術(shù)性保障。

1.實現(xiàn)公共區(qū)域監(jiān)控全覆蓋。應(yīng)核查所有公共區(qū)域治安監(jiān)控盲點，通過視頻分布技術(shù)合理調(diào)配治安監(jiān)控布點，有效增加并全面覆蓋監(jiān)控。在區(qū)域經(jīng)費條件允許的情況下，加大高清視頻頭像抓取分析技術(shù)的推廣和普及，爭取實現(xiàn)“看到臉即知人”的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。

2.引導(dǎo)私人區(qū)域配置監(jiān)控布點。相對公共區(qū)域而言，私人區(qū)域更容易發(fā)生治安問題，特定私人區(qū)域加裝治安監(jiān)控非常具有必要性。鑒于政府職權(quán)的法定性和財政經(jīng)費的有限性，建議適當(dāng)引導(dǎo)社區(qū)居民在不干涉他人隱私的前提下，在自家門外、窗外等適當(dāng)位置安裝治安監(jiān)控。不僅可以有效保護私人區(qū)域的安全，還可以通過政府與居民的技術(shù)合作為社會安全預(yù)防和治理提供更多的情報來源。