財稅視角下安徽省養(yǎng)老服務業(yè)供給側改革的思考

（合肥師范學院 經(jīng)濟與管理學院，安徽 合肥 230601）

作為全國最早進入老齡社會的省份之一，近五年來，安徽省老年人口比重逐年提高。截至2018年末，安徽省60歲及以上人口為1159.7萬人，占總人口18.34%，其中65歲及以上人口為830.2萬人，占總人口12.97%，均高于全國平均水平[1]。預計安徽省老齡化程度還將進一步加重。因此，加速推進社會化養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展，增加養(yǎng)老服務供給數(shù)量并提升質(zhì)量，已迫在眉睫。自十八大提出“積極應對人口老齡化，大力發(fā)展老齡服務事業(yè)和產(chǎn)業(yè)”以來，安徽省嚴格貫徹落實中央有關文件精神，出臺了一系列促進安徽省養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的政策措施，養(yǎng)老服務業(yè)得到快速發(fā)展，基本形成了以居家為基礎、社區(qū)為依托、機構為補充、醫(yī)養(yǎng)相結合的養(yǎng)老服務體系[2]。但是，受到經(jīng)濟發(fā)展水平、區(qū)域差異及傳統(tǒng)觀念等多方面因素影響，我省養(yǎng)老服務業(yè)在供給數(shù)量、內(nèi)容及質(zhì)量等方面仍亟待改善。

一、安徽省養(yǎng)老服務業(yè)的供給側問題分析

（一）養(yǎng)老服務總量供給不足，且社會主體參與度不高

根據(jù)聯(lián)合國 《人口老齡化及其社會經(jīng)濟后果》的劃分標準，安徽省于1998年就先于全國大多數(shù)省份進入了老齡化社會[3]。并且在此后的多數(shù)年份，安徽省的老齡化指標都高于全國平均水平。然而，以2018年為例，安徽人均GDP為4.77萬元，僅相當于全國人均GDP的73.7%。受經(jīng)濟發(fā)展水平所限，安徽養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展較為滯后，養(yǎng)老服務與產(chǎn)品供給不足以滿足日益增加的養(yǎng)老需求。截至2018年底，全省各類養(yǎng)老機構總數(shù)2447家，床位總數(shù)為37萬張，相比2016年末的36.6萬張僅增加4000張床位[4]，每千名老年人擁有養(yǎng)老床位數(shù)31.9張，與《安徽省“十三五”人口發(fā)展規(guī)劃（2016-2020）》中提出的2020年達到每千名老年人擁有養(yǎng)老床位數(shù)45張的目標尚有不小距離。

不僅如此，在2447家養(yǎng)老機構中，社會辦養(yǎng)老機構僅有845家，占比34.5%；社會辦床位總數(shù)為11萬張，占總床位數(shù)的29.7%。并且社會辦養(yǎng)老機構的經(jīng)營規(guī)模也普遍不大，以合肥市為例，根據(jù)養(yǎng)老機構在養(yǎng)老信息網(wǎng)的登記情況顯示，床位數(shù)在300張以上的民辦養(yǎng)老機構僅有4家?？梢姡不帐○B(yǎng)老服務的提供仍以公立機構為主，社會力量的參與度不高。

（二）養(yǎng)老服務供給結構失衡，存在供需不匹配的問題

由于目前養(yǎng)老服務的供給仍由各級政府主導，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平的差異就導致了各地區(qū)之間養(yǎng)老服務供給的失衡。比如，截至2018年底，合肥等城市每千名老人擁有床位數(shù)達到39張左右，而宿州等地區(qū)每千名老人擁有床位數(shù)僅有28張。不僅如此，由于對床位數(shù)等“硬指標”的偏好，各地養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展中更重視養(yǎng)老機構的建設，對于服務于更多老人的居家養(yǎng)老服務設施的建設卻不夠重視，與老年人對于居家養(yǎng)老方式的偏好產(chǎn)生沖突，這也決定了我省養(yǎng)老機構的入住率普遍不高，合肥市2015年針對39家民營養(yǎng)老機構的評估報告中顯示，僅有4家養(yǎng)老機構的入住率在90%以上，22家養(yǎng)老機構的入住率低于60%，最低者入住率僅為14.6%；另一項2017年針對阜陽市5家養(yǎng)老機構的調(diào)查也顯示，其中4家養(yǎng)老機構入住率低于60%，最低者僅為23%[5]。這意味著大量的養(yǎng)老資源處于空置狀態(tài)。另一方面，合肥等多個城市的社區(qū)居家養(yǎng)老服務中心覆蓋率僅達60%，提供的服務也僅限于休閑娛樂、膳食供應及有限的個人照顧、保健康復等，遠不能滿足老年人多元化的養(yǎng)老服務需求。

（三）養(yǎng)老服務供給質(zhì)量不穩(wěn)定

隨著居民收入水平的提高，老年人的養(yǎng)老服務需求日益?zhèn)€性化和多元化。然而目前安徽省內(nèi)大多數(shù)住養(yǎng)機構和社區(qū)養(yǎng)老服務仍局限于助餐、助潔等簡單的生活照料方面，能提供文化娛樂、康復護理、精神慰藉等服務的不多。其中，醫(yī)養(yǎng)結合型、康復護理型養(yǎng)老機構明顯不足，全省范圍內(nèi)護理型床位僅有4萬張，僅占全部床位的12%[6]。更高層次的老年金融、老年教育等服務則更加匱乏，各級老年學校供不應求現(xiàn)象非常突出。不僅如此，我國老年用品由于缺乏規(guī)范標準，也存在價格混亂、品質(zhì)參差不齊的情況，并且和日本相對成熟的老年用品市場相比，我國的老年用品種類也過于單一。

除了養(yǎng)老服務產(chǎn)品結構單一的問題之外，更加亟待改善的是養(yǎng)老機構的服務質(zhì)量。目前，在全省現(xiàn)有的養(yǎng)老機構中，服務質(zhì)量基礎指標達標的僅有1094家，占比不到50%[7]。緣于部分養(yǎng)老機構是在廠房、居民用房基礎上改造使用的，通風、采光、無障礙設施等硬件達不到養(yǎng)老機構的應有標準，而能達到服務人員專業(yè)化、護理服務標準化水平的養(yǎng)老機構則更稀少，相關數(shù)據(jù)顯示，目前全省從事養(yǎng)老服務的2.4萬人中，僅有5200人獲得養(yǎng)老護理員職業(yè)資格，按照國際5：1的護理員需求量計算，我省養(yǎng)老服務人員缺口超過40萬人[8]。專業(yè)人才的匱乏從根本上制約了養(yǎng)老服務質(zhì)量水平的提升。

二、安徽省養(yǎng)老服務業(yè)供給側問題的政策歸因

（一）養(yǎng)老服務業(yè)財稅政策約束性不強

地方政府促進養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的舉措，一般是在國務院下發(fā)的總體性指導意見或者通知的基礎上，根據(jù)地方的經(jīng)濟社會發(fā)展情況制定具體實施細則。比如，在2013年10月國務院印發(fā)的《關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的若干意見》基礎上，安徽省于2014年7月即出臺了 《安徽省政府關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的實施意見》（以下簡稱意見）。其后，安徽省又陸續(xù)出臺了《關于全面放開養(yǎng)老服務市場提升養(yǎng)老服務質(zhì)量的實施意見》、《加快發(fā)展智慧養(yǎng)老若干政策的通知》及《安徽省構建多層次養(yǎng)老服務體系 （2018年-2020年）行動計劃》等多項政策通知，指出要“積極應對人口老齡化，培育健康養(yǎng)老意識，加快推進養(yǎng)老服務業(yè)供給側結構性改革，保障基本需求，繁榮養(yǎng)老市場，提升服務質(zhì)量”，特別是要“推進‘互聯(lián)網(wǎng)+’養(yǎng)老服務創(chuàng)新，發(fā)展智慧養(yǎng)老服務新業(yè)態(tài)”，并進一步加強了養(yǎng)老機構的土地規(guī)劃、投資融資、財稅優(yōu)惠、人才支持等相關政策的創(chuàng)新創(chuàng)制。這表明地方政府高度重視養(yǎng)老服務業(yè)的發(fā)展，但是相關政策多以“意見”、“通知”形式發(fā)布，并且體現(xiàn)養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展情況的主要指標均未列入歷年《安徽省國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，說明相關政策規(guī)劃不具備強約束力，執(zhí)行力度不夠。

（二）養(yǎng)老服務業(yè)財政性資金投入不足且導向作用有限

目前，安徽省養(yǎng)老服務業(yè)財政資金主要來源于公共財政支出和彩票公益金收入等。2019年，安徽省社會保障支出1084.5億元，占全部財政支出的比例14.6%，較上年增長13.5%，其中撥付131.9億元用于保障提升養(yǎng)老金標準，有效提升了老年人的生活待遇。但是用于多層次養(yǎng)老服務體系建設和智慧養(yǎng)老試點工作的財政支出僅3.9億元，占比0.05%。另外，2018年安徽省福利彩票公益金用于養(yǎng)老服務等社會福利事業(yè)15270.5萬元，占當年省級福利彩票公益金52.8%，剛剛達到《意見》規(guī)定的“各級福利彩票公益金的50%以上要用于支持發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)”標準。可見我省對于養(yǎng)老事業(yè)的財政投入水平雖較之前有一定增長，但整體體量仍然較小，占比偏低。

從財政性資金的去向看，主要是對養(yǎng)老機構的建設運營補貼和老年人的生活補貼。如表1所示，安徽省不同地區(qū)較有代表性的三個城市對養(yǎng)老服務業(yè)的財政資金投入，由于實行財政分級負擔辦法，受到各地經(jīng)濟發(fā)展情況的制約，各市縣的補貼標準有較明顯差異，比如宿州市、蕪湖市向低收入老人提供的居家養(yǎng)老服務補貼顯著低于合肥市，長此以往將不利于地區(qū)之間養(yǎng)老服務業(yè)的均衡發(fā)展。并且，向80歲以上老人普遍發(fā)放的高齡津貼，對老年人的收入情況、家庭財產(chǎn)狀況都不加以考慮，具有普惠性質(zhì)，與財政補貼“兜底”保障基本養(yǎng)老水平的目的是相悖的。從建設補貼和運營補貼的支出結構來看，也沒有體現(xiàn)安徽省致力發(fā)展“9073”養(yǎng)老格局的方向，仍然較偏好于興辦養(yǎng)老機構，對于社區(qū)養(yǎng)老服務設施的補貼標準偏低。另外，各地雖然根據(jù)省政府相關文件規(guī)定了對政府購買居家養(yǎng)老服務應給予補貼，但實際操作中并未進一步規(guī)定補貼條件和水平，存在執(zhí)行不到位的問題。

表1 安徽省（主要城市）養(yǎng)老服務財政補貼標準一覽表

（三）稅收政策的激勵作用有限

現(xiàn)階段，促進養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的稅收政策均散見于相關政策文件中，尚未形成統(tǒng)一性、針對性的制度性規(guī)定，這對于相關稅收政策的權威性以及執(zhí)行的便利性都有所影響。目前針對不同所有制養(yǎng)老機構的稅收待遇差距逐漸縮小，非營利性的養(yǎng)老機構，不問資金來源，都能享受免征增值稅、企業(yè)所得稅、自用房產(chǎn)、車船的房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、車船使用稅等優(yōu)惠。而營利性養(yǎng)老機構僅能免征增值稅，實際上營利性養(yǎng)老機構受限于養(yǎng)老服務業(yè)的微利、回報周期長的特點，從收回成本到盈利往往也需要較長時間，明顯的稅負差異待遇必然會打擊民間資本進入養(yǎng)老服務業(yè)的積極性。但是基于豐富養(yǎng)老服務供給的發(fā)展目標，營利性養(yǎng)老機構也是養(yǎng)老市場不可或缺的主體，應當為其創(chuàng)設與非營利養(yǎng)老機構相對公平的競爭環(huán)境。社區(qū)養(yǎng)老機構也面臨著類似的問題，不區(qū)分資金來源和經(jīng)營目的，在所得稅方面僅享受按90%應納稅所得額計稅的優(yōu)惠，對照小微企業(yè)所享受的減計應納稅所得額和降低稅率并行的優(yōu)惠政策，其享受的優(yōu)惠力度顯然與社區(qū)養(yǎng)老在我省未來養(yǎng)老格局中的地位不相稱。另外，我國對于老年用品的研發(fā)和生產(chǎn)銷售也沒有任何激勵政策，以致在養(yǎng)老機構迅速增加的同時，與其極不相稱的是老年用品品種的匱乏與市場的混亂。并且，養(yǎng)老服務業(yè)稅收優(yōu)惠手段也過于單一，基本限于免稅形式，但其實計稅依據(jù)、納稅期限等都是可以運用的稅收政策工具，基于養(yǎng)老服務市場的規(guī)劃與布局，組合運用稅收政策能夠發(fā)揮更大的效用。

三、完善安徽省養(yǎng)老服務業(yè)財稅政策的建議

（一）加強頂層設計，建立系統(tǒng)完整的養(yǎng)老財稅政策體系

對于我省養(yǎng)老服務業(yè)供給側問題的解決，政府負有不可推卸的義務，但政府并無必要事無巨細的提供養(yǎng)老服務與產(chǎn)品，而是應為參與養(yǎng)老服務市場的企業(yè)和個人創(chuàng)設公平有序的制度環(huán)境。因此，需要加強養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展政策的頂層設計，解決相關財稅政策政出多門、效力不等的問題。首先，應當加強制度建設，整合關于養(yǎng)老服務業(yè)的財稅政策，彌補和糾正其中存在的漏洞與沖突。比如，糾正不同政策文本中不同的表述，統(tǒng)一“養(yǎng)護服務”與“養(yǎng)老服務”，“非營利性”、“福利性”及“公益性”等政策用語表達，避免造成市場主體在適用政策中的混淆。其次，要健全養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展相關財稅政策立法，明確界定政策支持的對象及產(chǎn)品和服務行為，提高相關政策的針對性和可操作性，為加快養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展提供法律保障。再次，由于養(yǎng)老服務業(yè)相關財稅政策的執(zhí)行涉及到稅務、財政、社保及金融等多部門，為避免因多頭執(zhí)法造成的行政效率低下，需要建立多部門政策共商、信息互通機制，打破政策分立、管理分割的格局，以確保政策的有效執(zhí)行。

（二）加大財政投入力度，優(yōu)化投入結構

財政投入是政府履行其職能的資金保障體系。養(yǎng)老服務業(yè)面向人群廣，具有公益性特征，尤其是基礎保障型養(yǎng)老服務具有典型的準公共產(chǎn)品特征，政府負有保障其供給的義務。因此，考慮到老齡化進程加速帶來的養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的緊迫性，安徽省政府應當加大財政投入，安排養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展資金規(guī)模增速較大幅高于財政支出平均增長水平，其占財政支出的比重也應逐年有所提高[9]?？梢酝ㄟ^建立補貼標準與居民消費價格指數(shù)的聯(lián)動機制，逐步提高低收入老年人養(yǎng)老服務補貼水平。

在增加財政投入總量的同時，還需要優(yōu)化投入結構，提高資金使用效益。對此，首先應當優(yōu)化財政補貼形式，精準定位補貼主體。比如，可以取消對高齡老人的普惠性補貼，集中資金向低收入老年人發(fā)放養(yǎng)老服務補貼?？紤]到農(nóng)村老年人收入水平偏低，購買養(yǎng)老服務能力有限，而安徽省又是外出務工大省，農(nóng)村地區(qū)家庭養(yǎng)老功能不斷弱化，因此財政補貼還應向農(nóng)村老年人傾斜，提高農(nóng)村老年人的補貼水平。此外，還應完善對養(yǎng)老服務從業(yè)人員及志愿者、義工的補貼機制。目前安徽省從業(yè)人員享受的補貼政策主要有對從事養(yǎng)老服務工作滿3年的高校畢業(yè)生，每人給予一次性學費補償6000元；其他工作滿4年的養(yǎng)老護理人員，每人給予一次性入職獎補3000元[10]。以上補貼標準顯然偏低，對于提高養(yǎng)老服務從業(yè)人員的收入水平和社會地位作用不大，要提高養(yǎng)老服務業(yè)對專業(yè)人才的吸引力，補貼水平極有必要提高，比如規(guī)定高校畢業(yè)生與養(yǎng)老機構簽定5年以上勞動合同的，自其工作滿一年起逐年返還學費。并且，可以采取“以獎代補”形式嘉獎養(yǎng)老機構志愿者及義工，以引導全社會形成敬老、愛老的良好氛圍。其次，應當豐富財政扶持養(yǎng)老服務業(yè)的支出形式。比如增加政府購買養(yǎng)老服務的力度。在建立養(yǎng)老服務需求調(diào)查機制和數(shù)據(jù)信息庫的基礎上，制定政府購買養(yǎng)老服務指導目錄，逐步擴展政府購買養(yǎng)老服務的范圍和覆蓋面，并可建立老年人對養(yǎng)老服務項目的反饋機制，以便政府更好地監(jiān)督購買養(yǎng)老服務質(zhì)量。還可增加對社會辦養(yǎng)老機構的貸款貼息，緩解社會辦養(yǎng)老機構的融資困難。另外，財政資金的使用還需要接受監(jiān)督。應當推動養(yǎng)老服務發(fā)展經(jīng)費單列預算科目，明確資金的具體用途和步驟，從制度上避免養(yǎng)老服務財政資金的挪用。并且可以通過發(fā)布養(yǎng)老服務業(yè)資金使用報告，評估財政投入資金的使用效率，以便及時修正財政投入的方向。

（三）完善稅收優(yōu)惠制度

在地方政府財政資金普遍緊張的當下，稅收優(yōu)惠作為政府的間接性支出，不會給政府帶來太大的財政負擔，因此在促進養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展中的運用更加靈活。充分發(fā)揮稅收手段在增加養(yǎng)老服務有效供給中的作用，首先應當擴大稅收優(yōu)惠范圍，加強對營利性養(yǎng)老機構的稅收優(yōu)惠，減輕其稅收負擔，尊重其追求合理利潤的本能，有利于吸收更多的社會資本進入養(yǎng)老服務業(yè)。應當改變目前對于營利性養(yǎng)老機構的收入不加區(qū)分一律征收企業(yè)所得稅的做法，在其分別核算的基礎上，對于其提供基礎保障型養(yǎng)老服務的收入采取免稅政策，對于中端改善型和高端養(yǎng)老服務按規(guī)定稅率征稅。但如果營利性養(yǎng)老機構的盈余不進行分配而繼續(xù)投資于養(yǎng)老服務行業(yè)的，其利潤應免征或減征企業(yè)所得稅。此外，還應充分認識到養(yǎng)老服務業(yè)的綜合性特征，將稅收優(yōu)惠政策延伸至上下游行業(yè)，拓寬享受稅收優(yōu)惠的養(yǎng)老服務內(nèi)容，比如對于相關企業(yè)針對老年人提供的老年旅游、教育培訓、金融保險等服務的收入，可以適用3%的增值稅征收率，對于企業(yè)開發(fā)和生產(chǎn)老年人專用品如老花鏡、拐杖等產(chǎn)品的收入，參照殘疾人用品的規(guī)定，免征增值稅。

其次，應充分發(fā)揮間接優(yōu)惠方式的作用。相比直接優(yōu)惠方式，間接優(yōu)惠更有利于發(fā)揮引導作用，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)調(diào)控的目的。比如，為了引導民間資金投向醫(yī)養(yǎng)結合型、智慧養(yǎng)老型養(yǎng)老企業(yè)，允許其對購買的醫(yī)療設備、智能化信息管理平臺等采用加速折舊方法，減輕企業(yè)所得稅負擔；對于企業(yè)向養(yǎng)老機構捐贈的老年人輔助用具、醫(yī)療設備等，放寬捐贈的稅收優(yōu)惠條件，允許其不通過政府部門和非營利性社會團體捐贈，也可享受稅前扣除捐贈額的優(yōu)惠。另外，由于“9073”養(yǎng)老格局中的“90”和“7”實際上都依靠社區(qū)居家養(yǎng)老服務企業(yè)提供的服務支撐，而其一般前期投資大，收益低，民間資本投資熱情不高，可以實行從獲利年度起“三免三減半”的所得稅優(yōu)惠政策，[11]在獲利的第一年到第三年免征企業(yè)所得稅，在第四年到第六年減半征收企業(yè)所得稅。